Vydání 4/2010

Rozhodnutím Komise k projednávání přestupků Města Františkovy Lázně z 4. 7. 2008 byla žalobkyně uznána vinnou přestupkem podle § 29a odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,(dále jen „zákon o přestupcích“), neboť měla vykonávat činnost zakázanou v ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje v rozporu s § 2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády č. 152/1992 Sb. (parkování ve zvláštním ochranném pásmu mimo vyhrazené parkoviště).

Rozhodnutím Krajského úřadu Karlovarského kraje, odboru správních agend a dozoru, z 3. 9. 2008 bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí správního orgánu I. stupně.

Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, který rozsudkem z 11. 2. 2009 vyslovil nicotnost obou rozhodnutí správních orgánů ve smyslu § 77 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.). Krajský soud nejprve poukázal na nepřehlednou právní kvalifikaci skutku, jehož se účastnice řízení měla dopustit. V oznámení o zahájení správního řízení i v obou správních rozhodnutích je argumentováno porušením nařízení vlády č. 152/1992 Sb., přičemž dále se v nich toto nařízení nazývá „předmětnou vyhláškou“. Krajský soud dospěl k závěru, že účastnici řízení bylo možné postihovat pouze podle vyhlášky, avšak nikoli podle nařízení vlády. V dané věci se účastnice řízení měla dopustit přestupku podle ustanovení § 29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, které bylo do citovaného zákona vloženo zákonem č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a lázeňských místech a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon). S tímto lázeňským zákonem je tedy § 29a zákona o přestupcích úzce svázán, jednotlivé skutkové podstaty přestupků se vztahují k porušování konkrétních ustanovení lázeňského zákona, nadto poznámky pod čarou u § 29a zákona o přestupcích výslovně na lázeňský zákon odkazují. Od okamžiku účinnosti lázeňského zákona, tj. ode dne 18. 6. 2001, tak vznikly nové skutkové podstaty přestupku podle § 29a zákona o přestupcích. Lázeňský zákon však jednoznačně v § 21 odst. 1 stanoví, že k ochraně zdroje před činnostmi, které mohou nepříznivě ovlivnit jeho chemické, fyzikální a mikrobiologické vlastnosti, jeho zdravotní nezávadnost, jakož i zásoby a vydatnost zdroje, stanoví ochranná pásma ministerstvo vyhláškou. V dalších odstavcích je pak stanoven podrobný postup pro přijetí takové vyhlášky (povinnost projednat návrh vyhlášky na stanovení ochranného pásma s obcemi a dotčenými správními úřady, povinnost pořídit odborné posudky). Důležité v dané věci je i ustanovení § 21 odst. 2 věta druhá a třetí lázeňského zákona, podle něhož se ochranná pásma stanoví tak, aby bylo dosaženo sledovaného účelu a oprávněné zájmy právnických a fyzických osob byly na dotčeném území omezeny pouze v míře nezbytně nutné, a podle něhož se ochranná pásma stanoví zpravidla ve dvou stupních. Ustanovení o nutnosti zasahovat do práv osob pouze v nezbytně nutné míře se částečně kryje s žalobní námitkou spočívající v podstatě v tom, že účastnici řízení není jasné, proč by nemohla parkovat na pozemku - zpevněné ploše, který vlastní její manžel a který používají ke společnému podnikání. Absence řádného postupu při projednávání návrhu na stanovení ochranných pásem vedla v daném případě k neodůvodněnému zásahu do práv osob k pozemku. Lázeňský zákon předpokládá zpravidla pouze dva stupně ochranných pásem, kdežto nařízení vlády č. 152/1992 Sb., podle něhož správní orgány postupovaly, počítá se třemi základními pásmy ochrany a navíc se zvláštním ochranným pásmem, které zákon vůbec nezná. Účastnice řízení byla postižena právě za parkování ve zvláštním ochranném pásmu podle § 2 odst. 2 písm. d) nařízení vlády č. 152/1992 Sb., podle něhož je ve zvláštním ochranném pásmu zakázáno parkovat s motorovými vozidly mimo vyhrazená parkoviště. Toto nařízení vlády stanovuje jiná ochranná pásma, tj. zcela . Přímo jsou pak zásady, na základě nichž jsou ochranná pásma nařízením vlády zřizována. Tyto vůbec neodpovídají platnému lázeňskému zákonu. Jde o zásadu omezování práv osob jen v nezbytném rozsahu. Z dalších ustanovení lázeňského zákona vyplývají ještě zcela nové principy. Nejvýrazněji se to týká rozsahu ochranného pásma prvního stupně. Podle § 22 odst. 1 lázeňského zákona se u přírodního léčivého zdroje minerální vody stanoví ochranné pásmo prvního stupně zpravidla o poloměru 50m od zdroje, není-li na základě hydrogeologického šetření nutno stanovit jinak. I v takovém případě se k zabezpečení bezprostřední ochrany jímání zdroje vymezuje pásmo v rozsahu zpravidla 10 x 10m okolo zdroje. Naproti tomu ochranné pásmo prvního stupně podle přílohy nařízení vlády č. 152/1992 Sb. zahrnuje zjevně plochu několika km^2. Jedná se tedy o zásadní rozpor se zákonem. Konečně krajský soud poukázal i na § 22 odst. 5 lázeňského zákona, z něhož vyplývá, že rovněž zakázané činnosti z důvodu ochrany zdroje mají být stanoveny opět, stejně jako samotné ochranné pásmo, vyhláškou ministerstva, nikoli nařízením vlády. Proto na podkladě čl. 95 odst. 1 Ústavy nezákonné nařízení vlády nepoužil. Tyto zcela zásadní rozpory se současnou zákonnou úpravou jsou způsobeny tím, že nařízení vlády č. 152/1992 Sb. bylo vydáno na podkladě předchozí zákonné úpravy lázeňství zrušené a nahrazené lázeňským zákonem, tj. na podkladě §§ 43 až 51 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu (dále jen „zákon o péči o zdraví lidu“). Po vydání lázeňského zákona je na místě, aby Město Františkovy Lázně iniciovalo vznik nového prováděcího předpisu, a to vyhlášky ministerstva. V současné době neexistuje žádný prováděcí předpis k lázeňskému zákonu, který by stanovil ochranná pásma a v něm zakázané činnosti. V tom případě ovšem nelze aplikovat § 29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, když nejsou vymezeny prováděcím předpisem zakázané činnosti ani ochranná pásma. Jelikož přestupkem podle citovaného ustanovení je vykonávání zakázané činnosti ve stanoveném ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje, pak dokud neexistuje vyhláška stanovující tato pásma a vymezující zakázané činnosti, nelze skutkovou podstatu tohoto přestupku naplnit. Zřejmý důvod nicotnosti shledal krajský soud v nedostatku zákonného podkladu k nařízení vlády, za něž byla účastnice řízení postihována, když ustanovením § 50 lázeňského zákona byla zrušena k 18. 6. 2001 část zákona o péči o zdraví lidu týkající se přírodních léčivých zdrojů. Navíc je nařízení vlády, s ohledem na principy, na nichž je založena současná právní úprava lázeňství, neaplikovatelné. Spojení § 29a zákona o přestupcích a nařízení vlády č. 152/1992 Sb. ve výroku správních rozhodnutí představuje rovněž zjevný vnitřní rozpor zakládající nicotnost ve smyslu § 77 správního řádu, neboť v zásadě zde došlo ke spojení zrušující právní úpravy (lázeňského zákona) s byť nepřímo zrušovanou právní úpravou.

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Závěr krajského soudu o nicotnosti rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nemůže podle stěžovatele obstát. Ústavním limitem pro činnost veřejné správy je v prvé řadě čl. 2 odst. 3 Ústavy. Veškerá činnost veřejné správy musí tak mít svůj právní základ. Obecným podkladem činnosti veřejné správy jsou v prvé řadě normy zákonného a nadzákonného charakteru. Jako konkrétní podklad jednotlivých veřejnoprávních činností pak vystupují i normy podzákonné, jakož i jednotlivé akty nadřízených orgánů veřejné správy. Stěžovatel vychází z čl. 7 Ústavy o šetrném využívání přírodních zdrojů a ochraně přírodního bohatství a čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) o závazku vlastnictví, které tvoří ústavněprávní rámec posouzení podstaty dané věci. Výkon ochrany přírodních léčivých zdrojů je v obecné rovině legitimním omezením vlastnického práva a jeho prostřednictvím naplňuje stát svou ústavní povinnost zakotvenou v čl. 7 Ústavy. Pokud by vlastnické právo bylo vykonáváno takovým způsobem, který by eliminoval výkon práva lázeňství a výkon ochrany přírodních léčivých zdrojů, byl by výkon vlastnického práva v rozporu s čl. 11 odst. 3 Listiny. Výkon vlastnického práva v lázeňském městě Františkovy Lázně je upraven se zřetelem na výskyt přírodních léčivých zdrojů a s ohledem na nutnost jejich ochrany. K ochraně přírodních léčivých zdrojů lázeňského místa Františkovy Lázně vláda nařízením č. 152/1992 Sb. stanovila ochranná pásma a omezila činnost v těchto pásmech. K vydání tohoto nařízení byla zmocněna § 46 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu. Lázeňským zákonem byla ke dni 18. 6. 2001 zrušena celá část zákona o péči o zdraví lidu týkající se přírodních léčivých zdrojů a v zájmu zachování právní jistoty pak § 44 odst. 2 lázeňského zákona potvrzuje platnost opatření, která byla učiněna podle dosavadních přepisů, když ochranná pásma stanovená podle dosavadních právních předpisů považuje za ochranná pásma stanovená podle tohoto zákona. S ohledem na výše uvedené má stěžovatel za to, že na ochranná pásma uvedená v nařízení vlády č. 152/1992 Sb. je nutno pohlížet jako na ochranná pásma stanovená podle lázeňského zákona, tedy jako na ochranná pásma stanovená po nabytí účinnosti tohoto zákona podle § 46 odst. 3 písm. b). Aplikace § 46 odst. 3 lázeňského zákona se z jazykového hlediska vztahuje, s ohledem na dikci § 44 odst. 2 citovaného zákona, zcela jistě na ochranná pásma přírodních léčivých zdrojů a přírodních minerálních vod zakládaná, měněná nebo rušená po účinnosti tohoto zákona, což lze též dovodit z § 21 odst. 3 a odst. 4 lázeňského zákona. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu, že nařízení vlády č. 152/1992 Sb. stanovuje jiná ochranná pásma než lázeňský zákon, a to právě s ohledem na § 44 odst. 2 lázeňského zákona. Z uvedeného lze dovodit, že na základě citovaného ustanovení, v němž zákonodárce hovoří o ochranných pásmech a prozatímních ochranných pásmech přírodních léčivých zdrojů a zdrojů přírodních minerálních vod stolních stanovených podle dosavadních právních předpisů, tedy i podle nařízení vlády č. 152/1992 Sb., lze pod pojmem „ochranná pásma“ chápat také zvláštní ochranné pásmo tvořící organickou součást buď ochranného pásma I. nebo II. stupně, event. podmnožinu obou těchto pásem. Z těchto důvodů správní orgány mohly postihovat přestupek podle § 29a odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, jehož podstatou je vykonávání činnosti zakázané v ochranném pásmu přírodního léčivého zdroje podle nařízení vlády č. 152/1992 Sb. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.