Vydání 3/2010

(-) [9] Nejprve považoval Nejvyšší správní soud za vhodné vyjádřit se obecně k povaze soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Soudní řád správní neobsahuje žádnou speciální úpravu řízení o žalobě proti takovému rozhodnutí, a tak je nutno postupovat podle obecných ustanovení o řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Jediné speciální ustanovení je obsaženo v § 56 odst. 2 s. ř. s., podle nějž soud přednostně vyřizuje žaloby ve věcech rozhodnutí o zajištění cizince.

[10] Tuto bezpochyby sporou zákonnou úpravu je nicméně nutno vykládat ve světle patřičných ustanovení právních předpisů vyšší právní síly, tj. jednak Listiny, jednak mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny je osobní svoboda zaručena. Čl. 8 odst. 2 Listiny stanoví, že nikdo nesmí být stíhán nebo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Zároveň je třeba vyjít z čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Čl. 8 odst. 2 je přitom zjevně ustanovením o mezi základní svobody. Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy „[k]aždý, kdo byl zbaven svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení svobody nezákonné.“ Nejvyšší správní soud ostatně na uvedenou povinnost rozhodovat v případě takových žalob „přednostně a urychleně“ upozornil městský soud již ve svém rozsudku ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009-61, č. 1850/2009 Sb. NSS (všechna zde uváděná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).

[11] K citovanému čl. 5 Úmluvy konstantně judikuje ESLP, že požadavek Úmluvy, aby zbavení osobní svobody podléhalo nezávislému soudnímu přezkumu, má zásadní význam z hlediska cíle článku 5 Úmluvy, kterým je ochrana před svévolí. V určitých případech může být soudní přezkum zahrnut v rozhodnutí o internaci, je-li toto vydáno orgánem považovaným za „soud“ ve smyslu článku 5 odst. 4 Úmluvy. Aby mohl být takový orgán považován za „soud“, musí být nezávislý na výkonné moci a na účastnících řízení. Musí také poskytovat základní procesní záruky uplatňované ve věcech zbavení osobní svobody. Pokud řízení, podle kterého postupuje příslušný orgán, který internaci nařizuje, tyto záruky neposkytuje, je stát povinen umožnit podání účinného právního prostředku nápravy k jinému orgánu, který ztělesňuje všechny záruky soudního řízení [rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 25. 3. 1999 Nikolova proti Bulharsku, stížnost č. 31195/96, ECHR 1999-II, § 58; rozsudek ESLP ze dne 13. 9. 1999 Varbanov proti Bulharsku, stížnost č. 31365/96, ECHR 2000-X, § 58; všechna zde uváděná rozhodnutí ESLP jsou dostupná na http://echr.coe.int]. ESLP v mnoha svých rozhodnutích rovněž zdůraznil význam rychlosti soudního přezkumu. Z rozhodnutí, v nichž konstatoval porušení čl. 5 odst. 4 Úmluvy přímo ve vztahu k České republice, lze odkázat např. na rozsudek ze dne 27. 11. 2008, Rashed proti České republice, stížnost č. 298/07, či na rozsudek ze dne 25. 1. 2005, Singh proti České republice, stížnost č. 60538/00. Např. v posledně citované věci shledal ESLP porušení čl. 5 odst. 4 v situaci, kdy řízení trvalo na dvou stupních necelé tři měsíce a doručování rozhodnutí soudu druhé instance si vyžádalo ještě další měsíc. ESLP zde sice hodnotil soudní přezkum v případě umístění žadatelů do vyhošťovací vazby podle § 350c a násl. zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, zdejší soud však považuje závěry ESLP za i pro nyní posuzovanou věc.

[12] Podpůrně lze odkázat rovněž na srovnání úpravy zajištění cizince podle zákona o pobytu cizinců s jinými formami omezení práva na osobní svobodu obsaženými v českém právním řádu. Například podle čl. 8 odst. 5 Listiny „[n]ikdo nesmí být vzat do vazby, leč z důvodů a na dobu stanovenou zákonem a na základě rozhodnutí soudu.“ O vzetí do vazby tak musí být rozhodnuto pouze soudem a nikoliv správním orgánem. Podle čl. 8 odst. 6 Listiny „[z]ákon stanoví, ve kterých případech může být osoba převzata nebo držena v ústavní zdravotnické péči bez svého souhlasu. Takové opatření musí být do 24 hodin oznámeno soudu, který o tomto umístění rozhodne do 7 dnů.“ V případě zadržení osoby v ústavní zdravotnické péči bez jejího souhlasu tedy soud fakticky rozhodne do osmi dnů od počátku omezení osobní svobody dané osoby. Čl. 8 odst. 3 Listiny dále stanoví, že „[o]bviněného nebo podezřelého z trestného činu je možno zadržet jen v případech stanovených v zákoně. Zadržená osoba musí být ihned seznámena s důvody zadržení, vyslechnuta a nejpozději do 48 hodin propuštěna na svobodu nebo odevzdána soudu. Soudce musí zadrženou osobu do 24 hodin od převzetí vyslechnout a rozhodnout o vazbě, nebo ji propustit na svobodu.“ Je tedy zřejmé, že také v případě zadržení lze osobu omezit na svobodě bez souhlasu soudu pouze na velmi krátkou dobu.

[13] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že legislativní úprava řízení o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění a následného soudního přezkumu je v České republice značně nedokonalá. Avšak v situaci, kdy Ústavní soud nálezem ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb. (http://nalus.usoud.cz) zamítl návrh na vyslovení protiústavnosti § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 217/2002 Sb., je nutno hledat takový ústavně konformní výklad stávajících právních předpisů, který bude ctít právo zajištěných cizinců na osobní svobodu v maximální možné míře. Takový výklad musí trvat na povinnosti soudů konat v řízeních o předmětných žalobách veškeré procesní úkony bez jakýchkoliv odkladů (tyto úkony na sebe zároveň musí bezprostředně navazovat) tak, aby bylo možno o žalobách rozhodovat ve velice krátkém časovém horizontu po jejich podání.

[14] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v nyní posuzované věci městský soud uvedeným požadavkům nedostál. Nelze přehlédnout, že mezi podáním žaloby (učiněným 11. 8. 2009) a prvním úkonem soudce ve věci (pokyn vyššímu soudnímu úředníkovi ze dne 21. 9. 2009), uplynula doba delší než jeden měsíc. K realizaci těchto pokynů vyšším soudním úředníkem navíc došlo s nemalým zpožděním, např. k zaslání kopie žaloby k vyjádření žalovanému a k vyžádání úplného spisového materiálu od žalovaného přistoupil městský soud až za další měsíc (dne 22. 10. 2009). Městský soud navíc stanovoval nadměrně dlouhé lhůty k úkonům, k jejichž vykonání účastníky vyzýval. Například stanovení patnáctidenní lhůty žalovanému k zaslání úplného spisového materiálu a vyjádření k žalobě je namístě ve „standardních“ řízeních, nikoli však v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince. Jak již Nejvyšší správní soud ve své judikatuře připustil, jistá omezení procesního standardu účastníků řízení ve správním soudnictví mohou být v určitých řízeních nezbytná. Jedná se o řízení, v nichž existuje výrazný právní zájem na rychlosti soudního rozhodování, typicky řízení podle hlavy II. dílu 4. s. ř. s. (soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního referenda), anebo řízení o žalobě proti rozhodnutí o zákazu shromáždění podle § 12 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Obdobně je tomu v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění cizince, v němž je také třeba hledat vhodný kompromis a vyvažovat na jedné straně procesní práva účastníků řízení a na straně druhé právo na osobní svobodu, respektive právo zajištěného cizince na to, aby bylo co nejrychleji soudem určeno, zda je omezen na svobodě v souladu se zákonem.

[15] Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o oprávněnosti podaného návrhu, a proto určil lhůtu pro provedení procesního úkonu, u něhož jsou v návrhu namítány průtahy. Touto lhůtou, ve které byla stanovena povinnost městského soudu ve věci nařídit jednání tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 31. 12. 2009, je městský soud vázán. Pokud nicméně městský soud shledá, že jsou dány podmínky pro vydání rozhodnutí, jímž se řízení končí, i bez jednání (viz např. § 51 s. ř. s. nebo § 76 s. ř. s.), vydá v téže lhůtě takové rozhodnutí.