Vydání 12/2008

(...) Ohledně skutkového stavu, jakož i ohledně povahy přípravku URINAL (doplněk stravy), není mezi účastníky sporu. Spornou je však otázka, zda žalobce uvedenou reklamou porušil § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy tím, že informace v reklamě uvedené mohly u adresátů reklamy vzbuzovat dojem, že se jedná o léčivý přípravek schopný nemoc léčit nebo jí předcházet. (...)

Podle § 5d písm. d) věty před středníkem zákona o regulaci reklamy, ve znění platném do 25. ledna 2006, reklama na potraviny nesmí uvádět v omyl zejména přisuzováním potravině vlastností prevence, ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo na takové vlastnosti odkazovat.

Zákon o regulaci reklamy je jednou z norem veřejného práva, která zasahuje do jinak převážně soukromoprávní úpravy pravidel nekalé soutěže jako jedné ze dvou hlavních částí soutěžního práva. Důvodem veřejnoprávní regulace v této oblasti je především snaha zákonodárce o ochranu spotřebitele – adresáta informací plynoucích z reklamních sdělení, která jsou formulována především za účelem prodat co nejvíce zboží, často bez ohledu na pravdivost poskytnutých informací či jiné společenské hodnoty. Vlastní úprava nekalé soutěže je obsažena v § 44 obchodního zákoníku v podobě generální . Nekalou soutěží, která je zákonem zakázána, se podle citovaného ustanovení rozumí jednání v hospodářské soutěži, které je v rozporu s dobrými mravy soutěže a je způsobilé přivodit újmu jiným soutěžitelům nebo spotřebitelům. Na tuto generální klauzuli navazuje demonstrativní výčet základních skutkových podstat nekalosoutěžních deliktů, které dále generální klauzuli konkretizují, a mezi něž patří i klamavá reklama. V této souvislosti Nejvyšší správní soud podotýká, že se jedná o delikty objektivní povahy, u nichž zákon nevyžaduje zavinění, a proto k nekalé soutěži dochází, jsou-li naplněny zákonem stanovené znaky skutkové podstaty konkrétního deliktu. V § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy je jednoznačně konkretizovaný obecný zákaz klamavé reklamy, neboť uvádí, čím nesmí reklama na potraviny uvádět potenciální spotřebitele v omyl. Jak již bylo výše uvedeno, reklama na potraviny nesmí uvádět v omyl zejména přisuzováním potravině vlastností prevence, ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo na takové vlastnosti odkazovat. Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu není proto rozhodující, zda reklama uvádí údaje pravdivé nebo nepravdivé, neboť klamavými mohou být i údaje pravdivé, pokud mohou uvést spotřebitele v omyl vzhledem k okolnostem a souvislostem, za nichž byly učiněny. Rozhodujícím je proto celkový dojem, jaký reklama vyvolává (viz Eliáš, K., Bejček, J., Hajn, P., Ježek, J. a kol.. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007).

Ačkoliv žalobce tvrdí, že v reklamě na doplněk stravy URINAL uváděl pouze pravdivé informace o možných účincích jeho užívání, což se snažil v řízení před městským soudem i prokázat, tato skutečnost není rozhodná pro naplnění skutkové podstaty deliktu podle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. V dané věci je naopak rozhodné, zda žalobce obsahem reklamního sdělení mohl vzbuzovat v adresátech reklamy dojem, že prezentovaný doplněk stravy je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet. Pro naplnění skutkové podstaty je dostačující, pokud je obsahem reklamního sdělení na takové vlastnosti odkazováno. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že žalobce tohoto dojmu dosáhl způsobem prezentace, který naznačuje léčivé účinky přípravku, zejména tvrzením „“ a „“. Spotřebitel je tak předmětnou reklamou, v níž jsou tyto léčivé účinky přípravku naznačeny, uveden v omyl, neboť přípravek je doplňkem stravy, a nikoliv léčivem. Podle § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy nesmí reklama na potraviny na preventivní či léčivé účinky ani odkazovat, bez ohledu na to, zda je obsah reklamního sdělení pravdivý, či nikoliv. Nejvyšší správní soud konstatuje, že citované ustanovení je dostatečně jednoznačné a zřetelně a jasně konkretizuje, čím reklama na potraviny nesmí potenciální spotřebitele uvádět v omyl. Argumentace žalobce, že přípravek URINAL má konkrétní účinky (léčivé účinky extraktu z brusinek), proto nemůže obstát. Možnost dvojího výkladu citovaného ustanovení s ohledem na konkrétní určení skutkové podstaty klamání, tedy uvádění v omyl, nepřichází tudíž v úvahu. Gramatický, jakož i logický výklad slovního spojení „“ konkretizovaného demonstrativním výčtem skutkových podstat, které zákonodárce k ochraně spotřebitele zakázal, nedává prostor k jeho alternativnímu výkladu ve smyslu posuzování pravdivosti v reklamě uvedených informací. Proto není rovněž namístě poukaz městského soudu na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 487/2000^*), neboť tento dopadá pouze na případy „neurčitosti“ ustanovení právního předpisu. V tomto nálezu Ústavní soud vyslovil, že negativní důsledky právní úpravy, ať už jde o absenci norem či jejich nesrozumitelnou formulaci, pokud jsou jimi ze strany státu ukládány povinnosti, nemohou jít k tíži jednotlivce a nastane-li právní situace, že připadá v úvahu více možností chování jednotlivce, pak je nezbytné volbu jednotlivce pro některou z nich respektovat. Tento nález však v nyní projednávané věci nelze aplikovat, neboť se týká principu legitimního očekávání a výkladu neurčitého práva v případech, kdy je právní norma nesrozumitelná nebo umožňuje dvojí výklad. Jak již ale bylo uvedeno, § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy neobsahuje nesrozumitelnou skutkovou podstatu jednání a smysl právní normy je zřetelný a jasný.

Nejvyšší správní soud si je vědom náročnosti, kterou zákon o regulaci reklamy v oblasti ochrany spotřebitele klade na zadavatele reklamy na doplňky stravy, ovšem za daných zákonem stanovených pravidel je nezbytné zdůraznit ochranu spotřebitele jako subjektu, jemuž jsou mnohá reklamní sdělení adresována především za účelem zvýšení prodeje výrobku, a nikoliv za účelem zlepšení zdravotního stavu či fyzické kondice adresátů. Proto nelze přijmout argumentaci žalobce, že sdělované informace jsou pravdivé. Doplněk stravy je v souladu s platnou právní úpravou potravinou, a proto nelze akceptovat reklamní sdělení, které tuto potravinu způsobem prezentace a charakteristikou přiblíží léčivům, až dokonce vyvolá dojem, že se v podstatě jedná o léčivo. Zadavatel reklamy je samozřejmě oprávněn uvádět pravdivé informace ohledně vlastností nabízeného doplňku stravy, avšak je zároveň především povinen spotřebitele zřetelně a jasně informovat o tom, že jde pouze o doplněk stravy, a nikoliv o léčivo, které by v případě onemocnění močových cest mělo léčivý účinek. Tuto podmínku žalobce nesplnil, neboť spotřebitele dostatečně neinformoval, že o léčivo nejde. Sotva postřehnutelný a velmi krátce prezentovaný nápis v pravé dolní části obrazovky „doplněk stravy“ nelze považovat za daných okolností za dostačující. Vadná je jednak velmi krátká doba jeho zobrazení a jednak nedostatečnost tohoto sdělení, které ve vztahu ke způsobu prezentace výrobku nenese dostatek informací o tom, že se nejedná o léčivo, které má v případě onemocnění léčivý účinek, a že je tedy v takových případech nezbytné obrátit se na lékaře. Proto v případě, kdy předmětná reklama budí ohledně povahy doplňku stravy v tomto směru pochybnosti, je nutné upřednostnit ochranu zdraví spotřebitele.

Městský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že je správný výklad § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy uvedený stěžovatelkou ve správním rozhodnutí, ale využil svého moderačního práva a upustil od uložené pokuty.

Podle § 78 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle odst. 1 tohoto ustanovení, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán a který soud případně vlastním dokazováním v nikoliv zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce v žalobě.

tak, jak je upraveno v citovaném ustanovení, umožňuje soudu v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu k návrhu žalobce buď uložený trest snížit, nebo od něj upustit. Ve správním soudnictví je tento postup zcela výjimečný, neboť pravidlem je přezkum, který nedává soudu pravomoc, aby rozhodnutí sám měnil. Soud se zabývá návrhem na moderaci až poté, co žalobce neuspěl se svými žalobními námitkami na zrušení napadeného rozhodnutí, což plyne z povahy eventuálního petitu, který žalobce v podané žalobě uplatní. Přezkoumává-li proto soud rozhodnutí o trestu za správní delikt, jež bylo napadeno ve všech svých závěrech, nejprve k žalobním námitkám zkoumá, zda se žalobce dopustil skutku, který je mu vytýkán, zda je tento skutek správním deliktem a zda jej správní orgán správně kvalifikoval. Poté zkoumá, zda správní orgán uložil trest odpovídající zákonu a zda při zvažování konkrétní výše trestu přihlédl ke všem zákonným kritériím a nepřekročil meze správního uvážení. Shledá-li soud nezákonnost, byť i v jediném právním závěru správního orgánu, napadené správní rozhodnutí zruší. Pokud však dospěje k závěru, že žalobce svým jednáním naplnil konkrétní skutkovou podstatu správního deliktu, a rozhodne se pro moderaci uloženého trestu, musí při své úvaze zohlednit kritéria pro moderaci rozhodná, jimiž jsou zejména majetkové a osobní poměry pachatele správního deliktu, neboť je nutné předejít a zabránit možnosti vzniku „likvidačního“ účinku nepřiměřeně vysoké sankce (srov. též nález pléna Ústavního soudu ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02^**), dostupný na http://www.nalus.usoud.cz). Přiměřenost či nepřiměřenost uložené správní sankce v podobě peněžité pokuty je pak nutno hodnotit ve vztahu k podmínkám, které jsou pro úvahu o výši pokuty primárně stanoveny zákonem, a dále pak zejména zohledněním majetkových poměrů pachatele, i když zákon toto kritérium přímo nestanovil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2006, čj. 2 As 33/2006-102, dostupný na www.nssoud.cz). upravené v § 78 odst. 2 s. ř. s. má proto místo pouze tam, kde je postih za spáchaný správní delikt zjevně nepřiměřený, jak již konstatoval Městský soud v Praze ve svém rozhodnutí ze dne 16. 11. 2004, čj. 10 Ca 250/2003-48, publikovaném pod č. 560/2005 Sb. NSS. V tomto směru lze poukázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 6 A 96/2000-65^***), dostupný na www.nssoud.cz, v němž byl vysloven názor, že „. Moderaci trestu pak musí soud patřičně odůvodnit ve smyslu uvedených rozhodných kritérií, tedy zdůvodnit nepřiměřenost trestu a uvést, ve vztahu k jakým kritériím byla výše sankce posuzována. V této souvislosti lze odkázat také na rozsudek ze dne 30. 11. 2005, čj. 1 As 30/2004-82, dostupný na www.nssoud.cz, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že

V dané věci však městský soud upustil od uložené pokuty a odůvodnil to pouze obecně platnými principy předvídatelnosti práva a legitimního očekávání, jakož i požadavkem na jasnost a zřetelnost právních norem, čemuž podle názoru městského soudu § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy nedostál, neboť umožňuje různý výklad pojmu „“.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu dospěl městský soud k uvedeným závěrům na základě nesprávné právní úvahy, pokud za důvod pro moderaci trestu označil nejednoznačnost výkladu § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy. I kdyby bylo předmětné ustanovení svým obsahem nejednoznačné, nelze nejasnost právní normy použít jako důvod pro moderaci trestu. je právní prostředek, který soud může na základě zhodnocení konkrétních osobních a majetkových poměrů pachatele použít ke zmírnění či upuštění od uložené sankce z důvodů její nepřiměřenosti. Za rozhodné v tomto smyslu lze považovat jedině a pouze zohlednění kritérií vztahujících se k osobě pachatele. Městský soud se však v důsledku chybné právní úvahy vůbec nezabýval majetkovými poměry žalobce, ani žádnými dalšími kritérii, ve vztahu k nimž by bylo možné posoudit přiměřenost uloženého trestu, a ani neuvedl, ve vztahu k jakým okolnostem či skutečnostem shledal uloženou pokutu zjevně nepřiměřenou. Principy předvídatelnosti práva a ochrany oprávněné důvěry v právo, jakož i legitimního očekávání, které se ve formě základních zásad promítají i do správního práva, slouží k ochraně právní jistoty jako jednoho ze základních znaků právního státu. Právní principy se tak, na rozdíl od právních norem, vyznačují větší obecností a rozsahem působnosti, neboť tyto obecné principy tvoří základ právního řádu jako celku. Ochranu obecně uznávaným a ústavně nerozporným základním právním zásadám a principům právního státu soudy poskytují bez ohledu na to, zda jsou tyto zásady pozitivním právem vyjádřeny. Žalobcem tvrzený dvojí možný výklad § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy, který městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí o upuštění od správního trestu zmínil, aniž by ovšem tento dvojí výklad jakkoliv blíže specifikoval a vyargumentoval nebo provedl výklad předmětného ustanovení, není proto relevantním důvodem pro upuštění od uložené sankce. V důsledku prvotní nesprávné úvahy, tedy zohledněním kritéria možného dvojího výkladu předmětného ustanovení, což není pro úvahu o moderaci trestu rozhodné, městský soud žádné důvody pro moderaci jinak vůbec neuvedl. Kritérium moderace spočívající v konstatování, že předmětné ustanovení zákona o regulaci reklamy umožňuje dvojí výklad, a proto s ohledem na obecné právní principy soud upustil od uloženého trestu, je tedy pro posouzení nepřiměřenosti míry správního trestu irelevantní. Odůvodnění soudního rozhodnutí musí mít nejen rozsah přiměřený povaze projednávané věci, ale také odpovídající a přesvědčivý obsah, přičemž kvalita argumentace nemusí být přímo úměrná rozsahu odůvodnění. Postup, který v dané věci zvolil městský soud, tak zbavil správní rozhodnutí o uložené sankci preventivních účinků, neboť takové rozhodnutí ani nemá sílu odradit od nezákonného postupu jiné zadavatele či šiřitele reklam. Navíc v napadeném rozsudku je zřejmá i vnitřní rozpornost, neboť městský soud jednoznačně označil výklad § 5d písm. d) zákona o regulaci reklamy učiněný stěžovatelkou za správný (tedy jednoznačný) a v závěru rozhodnutí právě nejednoznačností výkladu tohoto ustanovení odůvodnil moderaci trestu.