Vydání 4/2020

[8] Uvedení žalobních bodů je jednou z náležitostí žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. musí žaloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné.

[9] Otázkou náležitostí žalobních bodů se Nejvyšší správní soud zabýval ve své judikatuře již několikrát; naposled se k ní vyslovil rozšířený senát v rozsudku ze dne 20. 3. 2018, čj. 3 Azs 66/2017-31, č. 3733/2018 Sb. NSS, ve kterém mj. potvrdil závěry dřívější judikatury a uvedl, že „“ Tyto závěry vztáhl rozšířený senát v usnesení ze dne 20. 3. 2018, čj. 10 Azs 65/2017-72, i na náležitosti žaloby ve věcech mezinárodní ochrany, u kterých je kratší lhůta k podání žaloby.

[10] Mezi stranami není sporné, že stěžovateli bylo dne 25. 10. 2019 doručeno rozhodnutí žalované, přičemž dne 1. 11. 2019 podal žalobu společně se žádostí o ustanovení zástupce k poštovní přepravě (obálka na č. l. 18 spisu krajského soudu). Tato žaloba včetně žádosti byly doručeny soudu až dne 4. 11. 2019. Mezi stranami není dále sporu o tom, že podáním žádosti o ustanovení zástupce se lhůta pro doplnění žaloby stavěla a pokračovala až od 9. 11. 2019, neboť 8. 11. 2019 nabylo právní moci usnesení krajského soudu ze dne 5. 11. 2019, čj. 17 A 211/2019-19, kterým byl stěžovateli ustanoven zástupce a kterým byl vyzván k doplnění žalobních bodů.

[11] Sporný mezi stranami zůstává výklad formulace „podání žádosti o ustanovení zástupce“ uvedený v § 35 odst. 10 věty třetí s. ř. s., podle kterého „[p].“ (zvýraznění přidal NSS) Zatímco krajský soud se domnívá, že se lhůta pro doplnění žaloby stavěla až od dne 4. 11. 2019, kdy žádost o ustanovení zástupce došla soudu, a tudíž je doplnění žaloby ze dne 2. 12. 2019 opožděné, stěžovatel je toho názoru, že ke stavění lhůty došlo již předáním žádosti k poštovní přepravě dne 1. 11. 2019, tudíž je jeho doplnění žaloby ze dne 2. 12. 2019 včasné.

[12] Krajský soud svou argumentaci postavil na výkladu úkonu, kterým žádost o ustanovení zástupce je, a dospěl k závěru, že na takovou žádost nelze aplikovat § 40 odst. 4 s. ř. s., neboť není úkonem, který by byl činěn ve lhůtě stanovené zákonem či soudem, a proto, aby mohla vyvolat zákonem předvídané účinky (stavení lhůty k podání žaloby a vznik povinnosti soudu o ní rozhodnout), nestačí, aby byla podána k poštovní přepravě. Je třeba, aby soudu došla. Zároveň odkázal na nejnovější komentář k s. ř. s. (Kühn Z., Kocourek T. a kol. . . Praha : Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 231).

[13] Komentář, který krajský soud zmiňuje, výslovně na s. 231 uvádí: „‚podána‘.“ Komentář tedy reaguje i na stěžovatelovu námitku týkající se situace, kdy je žaloba a žádost o ustanovení zástupce předána k poštovní přepravě těsně před uplynutím lhůty a dodána soudu až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, a připouští ji jako možnou.

[14] Nejvyšší správní soud se v minulosti mnohokrát zabýval délkou lhůty k podání návrhu na zahájení řízení ve vztahu k vymezení žalobních bodů a v mnoha případech musel zohlednit i podanou žádost o ustanovení zástupce. Ačkoliv se § 35 s. ř. s. v minulosti měnil, věta, jejíž výklad je v projednávané věci sporný, nebyla měněna, a proto lze zohlednit i judikaturu k předchozím zněním § 35 s. ř. s.

[15] Nejvyšší správní soud již dříve zaujal opačný přístup než autoři výše uvedeného komentáře a lhůtu pro podání návrhu na zahájení řízení, resp. pro vymezení žalobních bodů, stavěl od okamžiku, kdy byla žádost o ustanovení zástupce předána k poštovní přepravě (zvýraznění v rozhodnutích provedl nyní NSS).

[16] Tak například v rozsudku ze dne 24. 4. 2019, čj. 2 Azs 48/2019- 67, Nejvyšší správní soud uvedl: „, ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí‘[…]‚v poslední den lhůty pro podání žaloby [...] neobsahovala ani jeden projednatelný bod‘.“

[17] Obdobný závěr Nejvyšší správní soud učinil v rozsudku ze dne 21. 5. 2019, čj. 2 Azs 353/2018-45, podle něhož „.“

[18] I v usnesení ze dne 12. 10. 2016, čj. 1 Azs 165/2016-30, Nejvyšší správní soud konstatoval obdobný závěr: „.“

[19] Shodný názor uvedl Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 19. 4. 2018, 3 As 27/2017-19, podle něhož „[l].“

[20] Stejný přístup zvolil Nejvyšší správní soud i v rozsudcích ze dne 8. 6. 2016, čj. 2 Ads 59/2016-38, ze dne 8. 6. 2016, čj. 2 Ads 61/2016-62, ze dne 19. 8. 2010, čj. 7 Afs 12/2010-172, či ze dne 18. 11. 2015, čj. 9 Ads 248/2015-27, či v usnesení ze dne 13. 6. 2019, čj. 9 Azs 110/2019-39, rovněž v rozsudku ze dne 16. 12. 2015, čj. 3 Azs 130/2015-46, či ze dne 26. 1. 2017, čj. 5 As 286/2016-17. V posledně uvedeném Nejvyšší správní soud konstatoval: „.“ Tento přístup potvrdil Nejvyšší správní soud i v nedávném rozsudku ze dne 22. 1. 2020, čj. 7 Azs 321/2019-40.

[21] V judikatuře Nejvyššího správního soudu lze nalézt i rozsudky, které fakticky zaujaly opačný postoj, avšak bez jakéhokoliv zdůvodnění, a to ze dne 28. 2. 2008, čj. 7 Afs 108/2007-56, či ze dne 12. 1. 2016, čj. 4 Azs 285/2015-24. V prvně jmenovaném rozsudku, čj. 7 Afs 108/2007-56, Nejvyšší správní soud uvedl: „.“ Podle rozsudku byla žaloba podána k poštovní přepravě o den dříve, 25. 7. 2006. Uvedený úryvek rozsudku sice vyvolává dojem, že Nejvyšší správní soud v této věci jako datum podání žádosti o ustanovení zástupce vyhodnotil datum, kdy žádost došla soudu, není to v něm však výslovně uvedeno, neboť Nejvyšší správní soud neuvedl, kolik dnů ze lhůty pro podání žaloby zbývá po podání žádosti o ustanovení zástupce. Kromě toho jsou názory uvedené v tomto rozsudku překonány pozdější judikaturou k vymezení žalobních bodů, viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62, č. 3623/2017 Sb. NSS. Ve druhém zmíněném rozsudku, čj. 4 Azs 285/2015-24, zaznělo: „.“ Žaloba se žádostí o ustanovení zástupce byly však k poštovní přepravě předány již 8. 10. 2015, jak vyplývá z druhého odstavce tohoto rozsudku. Lhůta pro podání žaloby by však byla stejná v obou verzích výkladu: pokud by soud vycházel z data, kdy byla žaloba podána na poště, tedy z 8. 10. 2015, lhůta pro podání žaloby by ani nezačala běžet, neboť téhož dne nabylo právní moci rozhodnutí žalované, a proto by žalobci zůstala zachována celá, patnáctidenní lhůta. V případě, kdy by soud vycházel z data doručení žaloby se žádostí o ustanovení zástupce na soud, a lhůtu stavěl až od 9. 10. 2015, by sice lhůta pro podání žaloby začala tohoto dne běžet, ale neuplynul by z ní ani jeden celý den, proto by žalobci opět zůstala zachována celá, patnáctidenní. V uvedeném případě proto nezáleželo na tom, jaké datum Nejvyšší správní soud zvolí jako den, od kterého se lhůta pro podání žaloby stavěla, a tudíž nelze závěrům zde vysloveným přikládat takový význam, jako výše citované judikatuře, která jasně a srozumitelně počítala lhůtu pro podání žaloby a stavěla ji od data, kdy byla žaloba se žádostí o ustanovení zástupce předána na poštu.

[22] Rozšířený senát v usnesení ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS, zároveň uvedl, že za situace, kdy jeden z možných právních názorů již v současné době nikdo nezastává a druhý z názorů byl bezvýjimečně sledován v mnoha dalších rozsudcích, není pochyb o tom, že uvedený první právní názor již nemá žádné obecné normativní účinky. Za této situace rozšířený senát neshledal důvod, aby se k předložené právní otázce vyjadřoval, neboť rozhodovací praxe je již fakticky sjednocena. Tento jeho závěr lze vztáhnout i na projednávanou věc, neboť odlišný náhled fakticky zaujatý naposledy v rozsudku čj. 4 Azs 285/2015-24 nebyl následován v další rozhodovací praxi soudu, a naopak Nejvyšší správní soud vydal velké množství rozhodnutí s opačným závěrem, jak uvedeno v bodech [16] - [20] tohoto rozsudku. Rozdíly v judikatuře sice vznikají, ale další vývoj v judikatuře je může i sám zahladit, k čemuž došlo v projednávané věci.

[23] Nejvyšší správní soud zároveň neshledal důvod k předložení věci rozšířenému senátu také proto, že i z dosavadních rozhodnutí rozšířeného senátu lze vyvodit, že rozhodným okamžikem, od kterého se podle jeho názoru staví lhůta pro podání žaloby, je již okamžik podání žaloby spojené s návrhem na ustavení zástupce nebo osvobození od soudních poplatků.

[24] V rozsudku čj. 5 As 154/2016-62, který se zabýval otázkou stavění lhůty v důsledku podání žádosti o osvobození od soudních poplatků, rozšířený senát nejprve v bodě 11 citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, čj. 1 As 93/2009-312, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl: „.“ S názorem vyjádřeným v tomto rozsudku se totiž ztotožnil předkládající senát. Následně dospěl rozšířený senát k závěru, že i žádost o osvobození od soudních poplatků má stejné právní důsledky jako žádost o ustanovení zástupce, a proto se lhůta pro podání žaloby či vymezení žalobních bodů podáním takové žádosti staví. V bodě 35 tento závěr vztáhl na projednávanou věc: „.“ Rovněž v rozsudku čj. 3 Azs 66/2017-31 rozšířený senát v bodě 67 uvedl, že „[v] .“ Ačkoliv v obou případech, o kterých rozšířený senát rozhodoval, byla žaloba i se žádostí podána přímo u soudu, a nedocházelo tedy k časové prodlevě mezi jejím odesláním a doručením soudu, rozšířený senát zde navazuje na existující judikaturu a naznačuje, že žádost o osvobození od soudních poplatků či žádost o ustanovení zástupce spojená se žalobou způsobuje stavění lhůty od data, kdy byla podána žaloba, neboť jsou spolu spojeny. V okamžiku, kdy bude žaloba v souladu s § 40 odst. 4 s. ř. s. pokládána za včasnou a podanou dnem svého předání k poštovní přepravě, a tato žaloba bude spojená i s návrhem na ustanovení zástupce či osvobození od soudních poplatků, je třeba pokládat za den podání takové žádosti (a tedy za den, od kterého se staví lhůta pro podání žaloby či vymezení žalobních bodů) datum předání zásilky k poštovní přepravě. Z ničeho neplyne, že chtěl rozšířený senát vyřešit pouze výjimečnou situaci, kdy jsou žaloba i návrh na ustanovení zástupce, respektive osvobození od soudních poplatků, podány osobně k soudu, a naopak nechtěl, aby jím vyslovené právní názory dopadaly i na mnohem obvyklejší situaci, kdy jsou společně podány k poštovní přepravě, což by ovšem podle krajského soudu v nyní posuzovaném případě znamenalo, že jsou „podány“ v různých dnech.

[25] Tento výklad je rovněž v souladu se zásadou , resp. , tedy v pochybnostech ve prospěch jednotlivce. Uvedený závěr vychází také z judikatury Ústavního soudu, jelikož podle nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2007 Sb. ÚS, „[j]“. Tento postulát vychází z objektivně daného slabšího postavení soukromoprávního subjektu, vůči němuž orgán veřejné moci vystupuje ve vrchnostenském postavení, a lze proto na pravidla jeho chování klást přísnější omezení (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2009, čj. 7 Afs 69/2007-85, č. 2533/2012 Sb. NSS). Jak plyne z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2013, čj. 2 Afs 57/2013-34, ze dne 11. 6. 2014, čj. 5 Afs 116/2013-39, nebo ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 113/2013-41, k aplikaci zmíněného principu je třeba přistoupit v případě, kdy je přítomen rovnocenný konkurenční výklad práva, což je v projednávané věci splněno.

[26] Výklad, který zaujal krajský soud, by sice mohl být formálně vzato z pohledu procesního práva akceptovatelný, nicméně ze všech důvodů uvedených výše se Nejvyšší správní soud domnívá, že je třeba jej odmítnout minimálně v situaci, kdy je žádost o ustanovení zástupce podána současně se žalobou. Důsledkem výkladu, který krajský soud zaujal, by bylo rozdrolení takového podání podaného k poštovní přepravě a vytvoření různých pravidel pro jeho různé části, neboť den „podání žaloby“ by se v kontextu § 40 odst. 4 s. ř. s. vykládal odlišně ode dne „podání žádosti“.

[27] Zároveň byla v projednávané věci kratší lhůta pro podání žaloby než je obecná dvouměsíční, neboť se jednalo o žalobu proti rozhodnutí podle zákona o pobytu cizinců. S ohledem na to, že lhůty pro podání žaloby mohou být podle zákona o pobytu cizinců či zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, stanoveny v řádu dnů, nelze od žalobců, povětšinou cizinců, v takových věcech očekávat, že si procesní předpisy vyloží natolik přesně, aby věděli, že jejich žádost o ustanovení zástupce či osvobození od soudních poplatků musí být soudu doručena před uplynutím lhůty k podání žaloby. Takový výklad navíc nebyl, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, přijímaný ani právně znalými osobami, a těžko ho tudíž požadovat od právních laiků. Pro ně by navíc znamenalo intenzivní zásah do práva na přístup k soudu ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Zároveň je třeba upozornit na to, že žalobce nemůže doručení zásilky nijak ovlivnit, a proto pokud by došlo k prodlevě s doručováním, mohlo by to mít pro žalobce závažné procesně právní následky, které by však nebylo možné zhojit. Žalobce by navíc nemusel vůbec vědět, kdy se lhůta stavila a kolik času má na vymezení žalobních bodů, což by přispělo k celkové nejistotě jeho procesní situace.

[28] Ze všech výše uvedených důvodů se proto Nejvyšší správní soud přiklonil v souladu s převažující dosavadní praxí k výkladu, že lhůta pro podání žaloby, resp. pro vymezení žalobních bodů, se staví dnem podání žádosti o ustanovení zástupce či osvobození od soudních poplatků, přičemž tímto dnem je v projednávané věci den předání žaloby se žádostí k poštovní přepravě.