Vydání 9/2008

V předmětné věci je rozhodnou otázkou, zda potvrzení žalovaného vydané dle čl. II bodu č. 3 zákona č. 206/2002 Sb., ve znění čl. II bodu č. 1 zákona č. 150/2003 Sb. a dle čl. IV zákona č. 150/2003 Sb. je z materiálního hlediska osvědčením, nebo správním rozhodnutím, ať již nebo povahy. Na straně jedné totiž soudní řád správní řadí pod legislativní zkratku "rozhodnutí" dle § 65 s. ř. s. takové úkony správního orgánu, kterými se zakládají, mění, ruší, ale také závazně určují práva a povinnosti osob, a proti konstitutivnímu či deklaratornímu správnímu rozhodnutí lze tudíž brojit žalobou dle § 65 a násl. s. ř. s., na straně druhé § 79 s. ř. s. připouští, aby se subjekty dotčené nečinností správního orgánu domáhaly žalobou dle § 79 a násl. s. ř. s. vydání rozhodnutí ve věci samé, nebo osvědčení. Osvědčení je tedy jedním z úkonů správního orgánu, které nelze považovat za rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Obdobně správní řád účinný v době vydání předmětného potvrzení se v plném rozsahu vztahoval pouze na řízení, v němž se v oblasti veřejné správy rozhodovalo o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech osob (§ 1 správního řádu). Jak již konstatoval městský soud, jiné úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutími, konkrétně osvědčení, posudky, vyjádření, doporučení a jiná podobná opatření, správní řád zmiňoval pouze v ust. § 3 odst. 5 a předpokládal přiměřené použití toliko základních pravidel řízení pro postup správních orgánů při vydávání těchto opatření. Nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb. účinný od 1. 1. 2006) již zcela zřetelně rozlišuje mezi správní rozhodnutím, včetně rozhodnutí deklaratorního, na straně jedné (§ 67 odst. 1) a osvědčením na straně druhé (§ 154 a násl.) a stanoví postup správního orgánu při vydávání osvědčení.

Pojem osvědčení ovšem nový správní řád ani soudní řád správní nedefinují, právní teorie jím rozumí takové úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové (viz např. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková V., Šolín, M. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Hendrych D. a kol. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 267). Uvedené prameny shodně uvádějí, že osvědčení je velmi blízké deklaratorním správním rozhodnutím, přičemž o osvědčovaných skutečnostech by nemělo být pochybností nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé. Jak ovšem konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, publikovaném pod č. 981/2006 Sb. NSS, uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat. To vyplývá již ze skutečnosti, že osvědčení je veřejnou listinou, tedy důkazem, pro nějž sice platí správnosti, lze ji však vyvrátit důkazem opaku (§ 53 odst. 3 nového správního řádu, § 134 o. s. ř.). Důležitým rozlišovacím kritériem je tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu především skutečnost, že deklaratorním správním rozhodnutím se práva a povinnosti osob určují závazně (§ 65 odst. 1 s. ř. s.), pravomocné správní rozhodnutí je vždy závazné pro účastníky daného správního řízení, pro správní orgány, případně i pro další osoby v rozsahu stanoveném zákonem (§ 73 odst. 2 nového správního řádu). Naproti tomu osvědčení, jak již vyplývá z výše uvedeného výkladu, je pouze důkazním prostředkem, nikoli závazným správním aktem, a právě z tohoto důvodu o něm není třeba rozhodovat ve správním řízení, a nejsou proti němu tudíž přípustné opravné prostředky. Vedle podnětu ke zrušení osvědčení postupem dle § 156 odst. 2 nového správního řádu se lze proti osvědčení bránit, jak již bylo řečeno, právě důkazem opaku. Z tohoto hlediska má tedy zákonodárce v některých případech volbu, zda založí pravomoc správního orgánu rozhodovat o existenci určitého práva formou deklaratorního rozhodnutí vydaného ve správním řízení, anebo zda bude uplatnění takového práva podmiňovat předložením osvědčení o skutečnostech, které jsou pro existenci takového práva rozhodné, takové osvědčení pak ovšem nemůže mít závaznou povahu.

Tyto obecné zásady je třeba uplatnit i při výkladu citovaných ustanovení zákona č. 150/2003 Sb. Nejvyšší správní soud dává za pravdu stěžovateli v tom ohledu, že jde o právní úpravu mimořádně nekvalitní a rozpornou, a že tudíž její je obtížná. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je však třeba vycházet především ze smyslu a účelu této úpravy, jímž bylo umožnit těžebním organizacím plné využití dobývacího prostoru, který jim byl v minulosti stanoven a který se nachází na pozemcích státu. V tomto ohledu první věta článku IV zákona č. 150/2003 Sb. (a obdobně čl. II bod č. 3 zákona č. 206/2002 Sb., ve znění čl. II bodu č. 1 zákona č. 150/2003 Sb.) jednoznačně konstatuje, že subjektu, kterému byl stanoven podle dosavadních právních předpisů dobývací prostor nacházející se na pozemku ve vlastnictví státu, vzniká vůči státu nebo vůči právnické osobě, která s pozemkem státu hospodaří nebo jej má ve správě, právo na uzavření dohody o pronájmu pozemku na dobu předpokládaného dobývání ložiska nebo na uzavření kupní smlouvy o prodeji pozemku. Z dikce první věty tohoto ustanovení tedy vyplývá, že právo a tomu odpovídající povinnost zde zakládá přímo zákon a váže je na splnění zde uvedených podmínek, tedy na stanovení dobývacího prostoru podle dosavadních právních předpisů na pozemku ve vlastnictví státu. S touto právní konstrukcí není v rozporu ani skutečnost, že druhá věta citovaného ustanovení upravuje prekluzivní lhůtu pro uplatnění tohoto práva (do 30. 10. 2003) a že stanoví zvláštní náležitosti právního úkonu, jímž mělo být toto právo uplatněno. Taková žádost o uzavření smlouvy má obsahovat specifikaci pozemku údaji podle katastru nemovitostí a má být doložena potvrzením Českého báňského úřadu, že žadateli byl stanoven dobývací prostor.

Až potud předmětné ustanovení výkladové problémy v uvedeném ohledu nečiní. Problematická je ovšem jeho třetí věta, upravující podmínky, za nichž Český báňský úřad předmětné potvrzení nevydá. Má tomu tak být v případech pozemků v dobývacích prostorech, kde probíhá nebo má probíhat pouze hlubinná těžba, jestliže požadovaný pozemek nemůže být hornickou činností ohrožen, nebo v těch případech, kdy na požadovaném pozemku byla již těžba ukončena. Toto ustanovení jakoby naznačovalo, co tvrdí stěžovatel, tedy že vznik práva na uzavření jedné z uvedených smluv je spojen až s vydáním předmětného potvrzení, které má také osvědčovat, že nejde o pozemek, který nemůže být v budoucnu těžbou dotčen. Takový závěr by však byl naopak v příkrém rozporu s již analyzovanou první větou citovaného ustanovení, podle níž uvedené právo vzniká při splnění zákonných podmínek . Tento rozpor lze podle názoru Nejvyššího správního soudu překlenout jedině zmiňovaným teleologickým výkladem. Zákonodárce zde vyjádřil svou vůli, byť se tak stalo formou legislativně nikoliv zdařilou, aby právo na uzavření smlouvy o pronájmu či koupi státního pozemku vzniklo těžebním organizacím pouze v těch případech, kdy není další využití stanoveného dobývacího prostoru na tomto pozemku vyloučeno. Jedná se tedy o další z podmínek, s jejichž splněním zákon spojuje vznik uvedeného práva, nelze z ní však usuzovat na to, že by toto právo vznikalo až vydáním předmětného potvrzení Českého báňského úřadu, a že by tedy takové potvrzení bylo z materiálního hlediska konstitutivním správním rozhodnutím, jímž by se zakládalo právo těžební organizace na straně jedné a povinnost státu nebo právnické osoby hospodařící s jeho majetkem na straně druhé.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu není uvedený úkon žalovaného ani deklaratorním rozhodnutím, které by zákonem založené právo těžební organizace a tomu odpovídající povinnost státu či jiné právnické osoby závazně určovalo. Tato skutečnost nevyplývá jen ze samotného označení tohoto úkonu jako "potvrzení", ale také z krátké prekluzivní lhůty, kterou zákon pro uplatnění tohoto práva formou žádosti, k níž již mělo být potvrzení přiloženo, stanovil. Z celkové dikce předmětného ustanovení, jakož i z obdobného ustanovení § 20 odst. 1 horního zákona, v rozhodném znění, které podobným způsobem upravuje vznik práva na uzavření smlouvy u státních pozemků, kde je dobývací prostor stanoven již za účinnosti zákona č. 150/2003 Sb., vyplývá, že zde není místo pro vedení správního řízení, a proto zákonodárce volil v tomto případě formu osvědčení, kterým žalovaný výše uvedené skutečnosti pouze potvrzuje. Skutečnost, že žadateli byl stanoven dobývací prostor, je žalovanému známa z jeho úřední činnosti, stejně jako by mu mělo být v obvyklých případech známo, zda byla těžba na předmětném pozemku již ukončena či zda jde o hlubinně dobývané ložisko, u něhož nemůže být konkrétní pozemek těžbou ohrožen. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvádí, že druhý případ připadá v úvahu pouze u těžby ropy nebo zemního plynu vrty nebo při hlubinné těžbě některých ložisek rud. V každém případě nic nebrání tomu, aby bylo uvedené ustanovení vykládáno ústavně konformním způsobem, tedy tak, že potvrzení nepředstavuje závazné určení práva těžební organizace, ale pouze důkaz ve formě veřejné listiny osvědčující, že byly splněny zákonné podmínky pro vznik práva na uzavření smlouvy. Povinný subjekt, tj. stát nebo jinou právnickou osobu hospodařící s jeho majetkem, tedy takové osvědčení nezavazuje, a pokud by povinný subjekt dospěl k závěru, že žadatel i přes potvrzení žalovaného zákonné podmínky nesplňuje, měl by možnost uzavření smlouvy odepřít. Musel by ovšem počítat s tím, že žadatel se může domáhat uzavření smlouvy žalobou k příslušnému soudu rozhodujícímu v občanském soudním řízení, a v takovém případě by povinný subjekt nesl důkazní břemeno k prokázání svého tvrzení, že vydané potvrzení je nesprávné, a že tedy podmínky pro vznik nároku nebyly splněny.

Lze proto uzavřít, že předmětné potvrzení žalovaného je třeba považovat za osvědčení správního orgánu, nikoliv však za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a tudíž takovým rozhodnutím nemůže být ani přípis předsedy Českého báňského úřadu, kterým reagoval na "rozklad" stěžovatele směřující proti tomuto potvrzení. Městský soud tak posoudil rozhodnou otázku zcela správně a postupoval v souladu se zákonem, jestliže žalobu s odkazem na § 68 písm. e), § 70 písm. a) a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.