Vydání 8/2007

Při posouzení předložené sporné právní otázky vycházel rozšířený senát z úvahy o významu soudního přezkumu správních rozhodnutí, který byl institucionalizován k ochraně subjektů před veřejnou mocí. Soud zde mj. poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob (§ 2 s. ř. s.), tedy právům plynoucím z předpisů veřejného práva. Existence takového práva je pak předpokladem soudního přezkumu. Úkon, který soud k návrhu zkoumá, musí zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti - jen v tom případě se jedná o rozhodnutí přezkoumání podléhající (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Není tedy podstatná forma úkonu, ale jeho způsobilost dotčení veřejného subjektivního práva. Proto také § 70 písm. a) s. ř. s. vylučuje ze soudního přezkoumání úkony, které svou povahou rozhodnutími nejsou přesto, že jeho formu mají.

Dosavadní Nejvyššího správního soudu vycházela z názoru, že zde v případě evidence pobytu žádné veřejné subjektivní právo není, neboť z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu, a tedy v případě zrušení údaje nemohou ani zaniknout. Za nedotčené označila i právo na svobodnou volbu místa trvalého pobytu, a to ve shodě s nálezem Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 4/02^*). Zrušení údaje o místu pobytu pak bylo označeno za neovlivňující politická práva (právo volební), veškeré negativní důsledky plynoucí ze zrušení údaje (např. v exekučním řízení) byly označeny za nepřímé a skutečnost, že je rozhodováno ve správním řízení, za nerozhodnou. Rozšířený senát se s těmito názory neztotožnil.

Pokud jde o právní úpravu sporné otázky, zákon o evidenci obyvatel v rozhodném znění (před novelou provedenou zákonem č. 53/2004 Sb.) upravuje trvalý pobyt obyvatel v hlavě II, přičemž vymezuje místo trvalého pobytu v § 10 odst. 1 jako adresu pobytu občana v České republice, kterou si občan zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Místo trvalého pobytu přitom může mít jen jedno, a to v objektu, který je podle zvláštního právního předpisu označen číslem popisným nebo evidenčním, a který je podle zvláštního právního předpisu určen pro bydlení, ubytování nebo individuální rekreaci. Současně v odst. 2 téhož ustanovení výslovně stanoví, že z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k objektu uvedenému v odstavci 1 ani k vlastníkovi nemovitosti. Hlášení změny místa trvalého pobytu je závislé na splnění předepsaných podmínek, přičemž jejich nesplnění má za následek rozhodnutí o nezaevidování změny podle § 10 odst. 8 zákona o evidenci obyvatel (po novele provedené zákonem č. 53/2004 Sb. je úprava bez změny obsažena v odst. 9 téhož ustanovení). O zrušení údaje o místu trvalého pobytu může rozhodnout ohlašovna podle § 12 odst. 1 zákona v případě, že byl zápis proveden na základě pozměněných, neplatných nebo padělaných dokladů, nepravdivě nebo nesprávně uvedených skutečností, anebo na návrh oprávněné osoby uvedené v § 10 odst. 6 písm. c), zaniklo-li užívací právo občana k objektu nebo jeho vymezené části (např. bytu nebo obytné místnosti), jehož adresa je v evidenci obyvatel uvedena jako místo trvalého pobytu občana, a neužívá-li občan tento objekt. Novela provedená zákonem č. 53/2004 Sb. vnesla do tohoto ustanovení změnu spočívající v uspořádání důvodů ke zrušení údaje o místu trvalého pobytu z moci úřední [odst. 1, písm. a - c) citovaného ustanovení], které byly rozšířeny o případy zániku či nezpůsobilosti objektu, a možnosti zrušení údaje k návrhu oprávněné osoby bez podstatné textové změny vyhradila odst. 2 citovaného ustanovení.

Ze skutečnosti, že § 10 odst. 2 zákona o evidenci obyvatel vylučuje, aby s přihlášením k pobytu byla spojena vlastnická či jiná práva k objektu, nelze dovozovat, že přihlášení k pobytu, nezaevidování změny nebo zrušení místa trvalého pobytu nemůže do práv subjektu nijak zasáhnout. Znamená to pouze, že rozhodnutí ohlašovny nemá soukromoprávní důsledky a že se nikdo pouze na základě zaevidování, nezaevidování či zrušení údaje o místu trvalého pobytu nemůže domáhat vydání objektu bydlení, užívacího práva v něm, či naopak jeho vyklizení. Neznamená to však, že údaj o místu trvalého pobytu má význam pouze evidenční.

Lze souhlasit s tím, že občan má podle čl. 14 Listiny základních práv a svobod právo na svobodu pohybu a volbu pobytu. Podle své volby tak může pobývat i na více místech. Pouze na jednom místě však může mít pobyt trvalý (adresu), a s tím, kde je evidováno místo jeho trvalého pobytu, je spojena řada důsledků jak pro něho, tak i případně pro vlastníka objektu, v němž je místo trvalého pobytu evidováno. Znamená to, že místo trvalého pobytu nelze zaměňovat s jakýmkoliv jiným místem pobytu a evidování tohoto místa má vliv na práva a povinnosti subjektu. Tato práva a povinnosti nevyplývají přímo ze zákona o evidenci obyvatel, ale z jiných zákonů, a jejich existence vylučuje, aby zaevidování, nezaevidování, či zrušení místa trvalého pobytu mělo skutečně pouze evidenční účinky.

Tak např. je na trvalý pobyt na konkrétní adrese (v konkrétním bytě) vázán nárok na příspěvek na bydlení vlastníka nebo nájemce bytu podle § 24 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Zrušení trvalého pobytu neznamená, že se tam vlastník či nájemce fakticky nezdržuje a náklady s bytem spojené nemá, a ne vždy se jedná o případ chráněný odst. 2 téhož ustanovení, neboť ten se vztahuje jen na případy důsledků vztahu nájemního.

Závažným důsledkem rozhodnutí ohlašovny je dopad do práva volebního, u něhož nelze vždy akceptovat, že je nedotčeno v důsledku úředního přihlášení k pobytu v sídle ohlašovny. Ne vždy tomu tak je, problém se může vyskytnout v některých městech členěných na městské části [§ 4 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Ohlašovnou tam je podle § 2 písm. d) zákona o evidenci obyvatel úřad městské části, jen pokud tak stanoví statut (týká se měst Brno, Ostrava, Plzeň). V současné době např. Statut města Brna (Obecně závazná vyhláška č. 20/2001 – úplné znění č. 19/2006) stanoví, že území statutárního města Brna je členěno na 29 městských částí, které jsou organizačními jednotkami města. Čl. 41 upravující „Vnitřní věci“ určuje v odst. 2 písm. l), že v působnosti města je vedení agendy ohlašovny a evidence obyvatel, z čl. 42 odst. 2 statutu je zřejmé, že u městských částí se s touto agendou nepočítá. Tomu také odpovídá faktický stav. V tom případě by zrušením trvalého pobytu v některé z městských částí, v nichž nesídlí ohlašovna, se stala místem trvalého pobytu ohlašovna, a tedy městská část, v níž ohlašovna sídlí. Podle § 4 odst. 1 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“), má právo volit do zastupitelstva městského obvodu nebo městské části města se zvláštním postavením ten volič, který je v den voleb přihlášen k trvalému pobytu v tomto městském obvodu nebo městské části. Po zrušení místa trvalého pobytu a zaevidování úředního místa trvalého pobytu v sídle ohlašovny by bez ohledu na faktický stav mohl občan se zrušeným pobytem volit jen do zastupitelstva městské části, v níž sídlí ohlašovna - tedy za předpokladu, že měl původně trvalý pobyt v jiné městské části, než sídlí ohlašovna, pozbyl by možnosti volit ve své městské části. Podotknout je třeba, že zákon o volbách do zastupitelstev obcí nepředpokládá vydání voličského průkazu a každý je oprávněn volit jen v místě trvalého pobytu.

Podstatný vliv má zřízení úředního pobytu na pasivní volební právo. Podle § 5 odst. 1 zákona o volbách do zastupitelstev obcí může být členem zastupitelstva městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města zvolen ten volič, u kterého není překážka ve výkonu volebního práva podle § 4 odst. 2 písm. a) a b) a který je v den voleb v tomto městském obvodu nebo městské části přihlášen k trvalému pobytu. Zrušením místa trvalého pobytu tak může být občan zkrácen na právu stát se zastupitelem v městské části, v níž fakticky bydlí, a jistě to není dostatečně vyváženo možností stát se jím v městské části, v níž sídlí ohlašovna, kde by za dané situace jistě obtížně dosahoval důvěry voličů. Navíc, pokud by ke zrušení trvalého pobytu došlo v době voleb a občan, jemuž by byl pobyt zrušen, by kandidoval do zastupitelstva v místě svého dosavadního místa trvalého pobytu, pozbyl by předpokladů k tomu, aby mohl být volen.

Výkon volebního práva u voleb do zastupitelstev obcí nespočívá pouze v zajištění možnosti volit kdekoliv, ale volit tam, kde má občan trvalé bydliště a kde logicky má zájem podílet se na správě věcí veřejných. Konkrétní možnost výkonu volebního práva v dané městské části či obvodu (ve vztahu k možnosti zrušení pobytu) tak spočívá jen na úpravě obsažené ve statutech statutárních měst. I za předpokladu, že některá statutární města, jichž se tento postup týká, mají odlišnou úpravu, a tudíž i ohlašovny v městských částech či obvodech, nelze přehlédnout, že pouhou změnou statutu toho kterého statutárního města spočívající ve změně úpravy výkonu působnosti ohlašoven může dojít i jinde k popsaným důsledkům v právu volit a být volen u občanů, jimž je zrušen údaj o místu trvalého pobytu.

Zrušení pobytu pak má i další důsledky na povinnosti občanů. Podle zákona č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech, občanský průkaz, který je občan povinen mít (§ 2 odst. 2), je veřejnou listinou, kterou občan prokazuje mj. údaje do něho na základě zákona zapisované (§ 2 odst. 1). Mezi tyto údaje patří i trvalý pobyt občana (§ 3 odst. 2). Podle § 14 odst. 1 písm. d) tohoto zákona je občan povinen požádat o vydání nového občanského průkazu do 10 dnů ode dne, kdy došlo ke změně místa trvalého pobytu nebo kdy nabylo právní moci rozhodnutí o zrušení údaje o jeho místě trvalého pobytu z moci úřední, a podle písm. j) tohoto ustanovení je povinen dostavit se ve stanovené lhůtě na vyzvání k obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému k vydání občanského průkazu nebo obecnímu úřadu pověřenému vedením matrik v místě jeho trvalého pobytu za účelem provedení úkonů souvisejících s vydáním občanského průkazu. Nesplněním ohlašovací povinnosti či předpokládané součinnosti a držením občanského průkazu s nesprávným údajem o trvalém pobytu se vystavuje jednak riziku skončení platnosti občanského průkazu rozhodnutím podle § 11 odst. 2 písm. a) zákona, jednak riziku postihu pro přestupek podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona.

Zrušení místa trvalého pobytu může mít závažný dopad i na možnost podnikání. Podle § 17 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), může být provozovna umístěna v jakémkoliv prostoru k provozování živnosti způsobilém, může být umístěna i v bytě. Předpokladem povolení živnosti je užívací či jiné právo k objektu či místnosti, případně souhlas vlastníka, spoluvlastníka (...), a podnikatel je povinen dbát na udržování provozovny ve způsobilém stavu a na její řádné označení. Místo podnikání je náležitostí živnostenského listu, podle § 49 odst. 1 živnostenského zákona je podnikatel povinen oznámit změny týkající se tohoto údaje a živnostenský úřad provede podle odst. 2 citovaného ustanovení změnu živnostenského listu nebo živnostenské oprávnění zruší. Stejně tomu je i v případě (§ 54, § 56 odst. 1 a 2). Podnikala-li tak osoba v místě svého trvalého pobytu a tento je jí ohlašovnou zrušen, plyne z toho pro ni jednak povinnost ohlášení změny, jednak zde vyvstává reálné riziko, že živnostenský úřad neshledá administrativní hlášení pobytu v místě ohlašovny dostatečně způsobilým místem k provozování podnikatelské činnosti a živnostenské oprávnění či koncesi zruší. Oproti tomu osoba, která by se naopak marně domáhala zrušení trvalého pobytu jiných osob ve svém objektu, nemusí být úspěšná při ohlášení své živnosti či při žádosti o koncesi proto, že její objekt či byt je v důsledku hlášeného pobytu několika dalších osob shledán nezpůsobilým k provozování živnosti.

Pojem trvalého pobytu užívá řada zákonů, většinou však ve významu evidenčním, či ve významu zajištění dostupnosti, dosažitelnosti či možnosti kontroly. Evidence, která je vedena podle zákona o evidenci obyvatel, je informačním systémem, z něhož lze za podmínek § 8 údaje poskytovat. Skutečnost, že občan nemůže dosáhnout změny obsahu tohoto evidenčního systému (včetně nemožnosti dosáhnout zrušení údaje o místu trvalého pobytu jiným osobám), nese důsledek, že informační systém poskytne informace neodpovídající faktickému stavu orgánům, které pak vůči občanovi mohou uplatňovat svou kontrolní či výkonnou pravomoc. Má-li tak někdo ve svém bytě či jiném objektu hlášenou osobu podnikající s místem podnikání v místě trvalého pobytu, může být cílem kontrolní činnosti různých orgánů. Nárok na informace z tohoto informačního systému má např. i exekutor [§ 33a zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů]. Proti exekuci samé či jejím důsledkům se lze jistě bránit jinou cestou, v důsledku toho, že údaj o místu trvalého pobytu dlužníka nebyl zrušen, je ovšem ztíženo postavení vlastníka objektu či bytu, čemuž by bylo možno předejít včasným zrušením údaje o místu trvalého pobytu.

Jak výše uvedeno, řada zákonů obsahuje požadavek uvedení trvalého pobytu z důvodů, aby v průběhu řízení, jež upravuje, mohl oprávněný orgán s účastníky komunikovat a zejména doručit jim rozhodnutí, které je výsledkem té které rozhodovací činnosti. V řízeních podle správního řádu (č. 500/2004 Sb.) pak v případě, že je občanovi zrušeno místo trvalého pobytu a stane se jím ohlašovna, lze po něm jistě spravedlivě žádat, aby orgánům, u nichž nějaké řízení svou žádostí vyvolal, sdělil adresu pro doručování ve smyslu § 19 odst. 3 správního řádu, případně aby docházel na ohlašovnu či sledoval úřední desku rozhodujícího orgánu. V případě, že nejde o řízení návrhové, pak ovšem nutně musí nastat situace, že se o vedeném řízení včetně rozhodnutí nedoví vůbec a nemá k tomu ani možnost, vyjma případů, kdy by iniciativně docházel nejméně dvakrát týdně na ohlašovnu, eventuálně v ní pobýval (pokud by z ní ovšem nebyl vykázán). K obdobné situaci může dojít i v řízení soudním (§ 46 o. s. ř.). Občanský soudní řád rozlišuje způsob doručování podle toho, zda je fyzické osobě doručováno na místo, na němž není evidováno místo pobytu (odst. 5) – v tom případě je vyloučena doručení s výjimkou případů žádosti o doručení na dané místo nebo zjištění, že se tam osoba skutečně zdržovala, nebo zda je doručováno na místo evidovaného pobytu (odst. 6) – v tom případě je doručení neúčinné jen při zjištění nezdržování se. I zde je třeba počítat s případy řízení vedeného nikoliv z iniciativy či s vědomím fyzické osoby, jíž má být doručeno. Zákon o evidenci obyvatel sice stanoví (§ 10 odst. 5), že místem trvalého pobytu v případě rozhodnutí o zrušení je sídlo ohlašovny, jde však o místo pobytu administrativní, aniž by jeho funkci (§ 10 odst. 1) vůbec ohlašovna mohla plnit.

U statutárních měst, v nichž není ohlašovna v městských částech či obvodech, pak v důsledku zrušení pobytu a úředního pobytu v sídle ohlašovny dojde ke změně místní příslušnosti ve všech řízeních, která vůči občanovi jsou či mohou být vedena právě jen úřadem městské části - tedy v případech, kdy jde o místní příslušnost podle § 11 odst. 1 písm. d) správního řádu (č. 500/2004 Sb.). Jistě při předpokládané nestrannosti správních orgánů nelze říci, že jde o důsledek vždy negativní, vliv na postavení účastníka to však jistě má.

Nelze ani přehlédnout skutečnost, že rozhodnutí o nezaevidování či o zrušení údaje o místu trvalého pobytu má zákonné podmínky, jejichž naplnění má oprávněný orgán ve správním řízení zkoumat; v případě rozhodnutí podle § 12 v režimu správního řádu (§ 18 zákona o evidenci obyvatel). Pochybí-li při soustředění podkladů nebo v úvaze o splnění podmínek a nedojde-li k nápravě v odvolacím řízení, pak při vyloučení soudní ochrany by účastník neměl možnost dosáhnout nápravy, a to přesto, že jak pro osobu požadující zaevidování změny, tak pro osobu podávající návrh na zrušení místa trvalého pobytu, tak pro osobu, jíž je místo trvalého pobytu rušeno, má rozhodnutí závažné důsledky.

Občan, který požaduje změnu místa pobytu, tak musí mít možnost soudní ochrany v případě, že splnil podmínky pro změnu, případně že odstranil nedostatky či rozpory v předkládaných dokladech, a že negativní rozhodnutí ohlašovny bylo nedůvodné. Občan, který se domáhá zrušení trvalého pobytu jiným osobám, majícím evidovaný pobyt na jeho adrese, musí mít možnost ochrany v případě, že doložil, že pro zrušení pobytu těchto jiných osob byla splněna podmínka zániku užívacího práva k objektu či jeho části, a že nevyhovění jeho návrhu bylo nedůvodné. Občan, jemuž byl zrušen údaj o trvalém pobytu, pak musí mít možnost soudní ochrany v případě, že rozhodnutí bylo vydáno, aniž byly podklady zápisu pozměněné, neplatné nebo padělané, či aniž by zápisu dosáhl nesprávným uvedením určitých skutečností, stejně tak, pokud bylo vyhověno návrhu oprávněné osoby, aniž doložila zánik užívacího práva. Ve všech případech pak tyto subjekty rovněž mají právo na řádné projednání věci, a soudní kontrole je třeba proto podrobit i průběh těchto řízení.

Jedná se o jejich subjektivní práva, o nichž přísluší rozhodovat orgánu veřejné moci, stanoveným postupem, v němž je třeba zkoumat dodržení zákonem daných podmínek. Ochrana veřejných subjektivních práv pak je úkolem správního soudnictví (§ 2 s. ř. s.). Rozhodnutí správního orgánu je v těchto případech úkonem ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Rozšířený senát tak dospěl k závěru, že veřejným subjektivním právem, jemuž je třeba poskytnout soudní ochranu, je právo na zvolení místa trvalého pobytu a na evidenci trvalého pobytu v místě, v němž si tento druh pobytu zvolil. Právo na zvolení místa trvalého pobytu podle § 10 zákona o evidenci obyvatel je proto veřejným subjektivním právem, proti jehož porušení rozhodnutím správního orgánu se může občan dovolat ochrany postupem podle § 65 a násl. s. ř. s. před správním soudem. Nedílnou součástí práva na zvolení místa trvalého pobytu je také právo na to, aby na zvolené adrese místa trvalého pobytu nebyly evidovány osoby, které pro to nesplňují nebo přestaly splňovat zákonné podmínky.