Vydání 6/2012

V projednávané věci je stěžejní otázkou, zda má dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 věty druhé zákona o státní památkové péči povahu veřejnoprávní smlouvy, a pokud ano, zda se jedná o některou ze smluv uvedených v § 160 až § 162 správního řádu. Pouze v takovém případě by totiž byl správný závěr městského soudu, že spory z takové smlouvy nerozhodují soudy ve správním soudnictví, nýbrž správní orgány dle § 169 správního řádu.

Teorie rozlišuje mezi veřejnoprávními smlouvami v užším a širším slova smyslu (viz např. Hendrych D., a kol. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 253–276). Za veřejnoprávní smlouvy v užším slova smyslu jsou považovány dvoustranné nebo vícestranné správní úkony, které zakládají, mění nebo ruší vztahy správního práva, s tím, že alespoň jednou smluvní stranou je vždy subjekt veřejné správy. Jsou-li všechny smluvní strany subjektem veřejné správy, jedná se o smlouvu koordinační (§ 160 správního řádu). Jestliže je jednou ze smluvních stran adresát veřejné správy, jde o smlouvu subordinační (§ 161 správního řádu). Veřejnoprávní smlouvy v širším slova smyslu pak kromě výše uvedených dvou typů zahrnují také smlouvy o převodu či způsobu výkonu veřejných subjektivních práv nebo povinností (§ 162 správního řádu). V tomto případě jsou totiž smluvními stranami osoby soukromého práva, nicméně předmětem smlouvy je veřejnoprávní vztah. Rozhodující pro stanovení, zda je posuzovaná dohoda veřejnoprávní smlouvou, je tedy povaha smlouvou upravených práv a povinností. Není podstatné, zda je takto zákonem výslovně označena (viz usnesení zvláštního senátu podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS). Pro podřazení pod konkrétní typ veřejnoprávní smlouvy je pak nutné určení povahy smluvních stran.

V posuzovaném případě byla mezi stěžovatelkou a žalovanou uzavřena dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Obsahem dohody jsou práva a povinnosti oprávněné organizace (zde stěžovatelky) konkretizující obecné povolení k provádění archeologických výzkumů, které oprávněné organizaci za splnění zákonných podmínek udělilo na její žádost Ministerstvo kultury podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči. Není pochyb o tom, že tímto rozhodnutím Ministerstvo kultury zakládá oprávněné organizaci veřejné subjektivní právo na provádění archeologických výzkumů, podmíněné uzavřením dohody dle § 21 odst. 2 věty druhé zákona o státní památkové péči. Charakter tohoto oprávnění nasvědčuje závěru, že i konkrétní práva a povinnosti upravené následně v dohodě mají povahu veřejných subjektivních práv a povinností. Další indicií směřující k závěru o veřejnoprávní povaze dohody je veřejnoprávní povaha předpisu (zákona o státní památkové péči), který zakotvuje zmocnění k uzavření této dohody. Nakonec ze samotného názvu dohody (o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů) i z důvodové zprávy k zákonu o státní památkové péči („ [se] “, sněmovní tisk č. 8/1985) vyplývá, že tato dohoda neupravuje soukromoprávní vztahy, nýbrž určuje (stanoví) další veřejná subjektivní práva a povinnosti. Ta jsou sama existenčně spjata s povolením Ministerstva kultury podle § 21 odst. 2 věty prvé zákona o státní památkové péči a jím i limitována (dohoda nemůže oprávněné organizaci povolovat více) a zároveň toto povolení (a tím i veřejné subjektivní právo na provádění archeologických výzkumů) omezují (určují jeho rozsah; podmiňují jeho uplatnění splněním dalších povinností). Tato dohoda má tedy charakter veřejnoprávní smlouvy.

Je proto nyní potřeba posoudit, zda jedna či obě smluvní strany dohody vystupovaly při jejím uzavírání z pozice orgánu vrchnostenské veřejné správy. Stěžovatelka je osobou soukromého práva (obecně prospěšnou společností dle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech), to ovšem neznamená, že v konkrétních vztazích nemůže vystupovat jako subjekt pověřený výkonem veřejné správy. Žalovaná je naproti tomu organizační složkou státu zřízenou přímo zákonem (§ 1 a § 3 odst. 1 zákona č. 283/1992 Sb., o Akademii věd České republiky), která však může být také jak subjektem, tak adresátem veřejné správy. Postavení obou smluvních stran při zajišťování státní památkové péče na úseku archeologických nálezů je potřeba zkoumat primárně s ohledem na práva a povinnosti svěřené jim zákonem o státní památkové péči.

Podle § 3 odst. 1 zákona o státní památkové péči je Ministerstvo kultury oprávněno prohlásit archeologický nález za kulturní památku pouze na návrh Akademie věd České republiky (dále jen „Akademie věd“). Monopol iniciace správního řízení svědčí ve prospěch závěru, že Akademie věd v oblasti státní památkové péče o archeologické nálezy vystupuje v pozici vrchnostenského orgánu. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že v řízení o zrušení prohlášení archeologického nálezu za kulturní památku vystupuje Akademie věd na základě § 8 odst. 2 zákona o státní památkové péči v pozici dotčeného orgánu ve smyslu § 136 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť její vyjádření je vedle vyjádření krajského úřadu a obecného úřadu obce s rozšířenou působností nezbytným podkladem pro vydání rozhodnutí o zrušení prohlášení. Na roveň orgánů veřejné správy Akademii věd staví i fakt, že o prohlášení archeologického nálezu za kulturní památku, neshledání důvodů pro takové prohlášení, zápisu archeologického nálezu jako kulturní památky do ústředního seznamu i zrušení jeho prohlášení za kulturní památku musí být podle § 3 odst. 4 a § 7 odst. 3 zákona o státní památkové péči vedle Akademie věd informovány pouze orgány veřejné správy a vlastník nálezu, kterým je stát, kraj nebo obec (viz § 23a zákona o státní památkové péči). Zvláštní postavení Akademie věd podtrhuje i to, že její Archeologický ústav je jediným subjektem, který je přímo ze zákona (§ 21 odst. 1 zákona o státní památkové péči) oprávněn k provádění archeologických výzkumů. Ostatní subjekty tuto činnost mohou provádět pouze na základě povolení Ministerstva kultury, vydávaného po dohodě s Akademií věd, a za předpokladu, že uzavřou s Akademií věd dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů. Podle § 21 odst. 5 zákona o památkové péči může Ministerstvo kultury přistoupit k odnětí povolení k provádění archeologických výzkumů opět po dohodě s Akademií věd.

S ohledem na výčet oprávnění (pravomocí) Akademie věd je nutno uzavřít, že při uvedených činnostech vystupuje na úseku státní památkové péče o archeologické nálezy jako subjekt zákonem pověřený výkonem vrchnostenské správy, tedy správní orgán ve smyslu § 160 a § 161 správního řádu. Konkrétně je do vrchnostenské správy nutno zařadit především její pravomoc uzavírat dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů podle § 21 odst. 2 zákona o památkové péči a v rámci nich upravit veřejná subjektivní práva a povinnosti oprávněné organizace při provádění archeologických výzkumů.

Oprávněné organizaci (v posuzovaném případě stěžovatelce) naproti tomu zákon o památkové péči výkon vrchnostenské správy nesvěřuje; stanoví pouze podmínky, za nichž je oprávněna provádět archeologické výzkumy, tedy především povinnosti, které musí při této činnosti plnit. Tato činnost není výkonem veřejné správy, nýbrž naopak předmětem regulace ze strany veřejné správy – povolování, kontroly apod. To se projevuje i v dohodě podle § 21 odst. 2 tohoto zákona, jejímž obsahem jsou především podmínky provádění archeologických výzkumů, tedy omezení obecně uděleného povolení Ministerstva kultury a stanovení dalších povinností oprávněné organizace. Konkrétně podle dohody uzavřené mezi stěžovatelkou a žalovanou dne 27. 10. 2006 je stěžovatelka oprávněna provádět archeologické výzkumy pouze určitou formou, na určitém území a zásadně na neziskových principech. Dále je například povinna garantovat profesionální úroveň své práce (což dohoda dále konkretizuje), oznámit Archeologickému ústavu provádění výzkumů ve stanovené lhůtě, přispívat do periodika „“, odevzdávat závěrečné zprávy, zprávy o archeologické akci, koordinovat svou činnost s jinými oprávněnými organizacemi apod. Naproti tomu vůči žalované tato dohoda stanoví toliko povinnosti spolupráce a součinnosti. Z uvedeného je patrné nerovné postavení mezi oběma smluvními stranami – žalovanou jako vykonavatelkou veřejné správy a stěžovatelkou jako její adresátkou.

Dohoda podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je tedy podle svého obsahu a charakteru smluvních stran veřejnoprávní smlouvou subordinační, která je ve správním řádu upravena v jeho § 161. Toto ustanovení však hovoří pouze o dohodách mezi správním orgánem a osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1, kdyby probíhalo řízení podle části druhé. Jak bylo výše uvedeno, žalovanou je nutno při uzavírání dohody dle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči považovat za vykonavatele veřejné správy, tedy správní orgán. Sporným se však může zdát, zda je stěžovatelka osobou, která by byla účastníkem podle § 27 odst. 1 správního řádu, když zákon nepočítá s žádným správním řízením, které by bylo možné vést namísto uzavření dohody. Ani česká doktrína správního práva se nevyjadřuje jednoznačně a jednomyslně k otázce, zda je možnost nahrazení veřejnoprávní smlouvy správním rozhodnutím nezbytnou podmínkou k tomu, aby mohla smlouva spadat do působnosti § 161 správního řádu (srov. např. Ondruš, R. Praha: Linde, 2005, s. 467; Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 591; Hendrych, D. a kol. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 264–273). Předně však zákon uvádí, že veřejnoprávní smlouva může být uzavřena „“, tedy nikoliv pouze namísto vydání rozhodnutí. Gramatický výklad § 161 správního řádu proto podporuje závěr, že toto ustanovení dopadá také na subordinační smlouvy, kterými se přímo nenahrazuje správní rozhodnutí jako explicitně upravená alternativa k uzavření veřejnoprávní smlouvy. Do věcné působnosti tohoto ustanovení budou tedy spadat všechny veřejnoprávní smlouvy uzavřené mezi správním orgánem na straně jedné a osobou, která by byla účastníkem řízení podle § 27 odst. 1 správního řádu, kdyby probíhalo správní řízení – tedy jsou-li předmětem smlouvy práva a povinnosti, o nichž by za normálních okolností bylo nutné vést správní řízení. Určující je charakter těchto práv a povinností, nikoliv to, že aktuální právní úprava s vedením správního řízení o těchto právech a povinnostech explicitně počítá. Rozhodující je tedy to, že smlouva není úkonem, který by závisel toliko na svobodné vůli smluvních stran, nýbrž alternativou autoritativního aktu, který je v podobných případech tradičním a převažujícím způsobem regulace vztahů.

Lze považovat za nedokonalost právní úpravy, pokud pro případ neuzavření veřejnoprávní smlouvy neobsahuje možnost vést správní řízení a vydat správní rozhodnutí; tato nedokonalost nicméně nemůže být důvodem pro vynětí takové smlouvy z režimu správního řádu a tím také mimo jiné pro odnětí možnosti domáhat se řešení sporů z takových smluv postupem podle § 169 správního řádu, který je pro tyto případy přímo koncipován. Tento mechanismus řešení sporů z veřejnoprávních smluv, jehož výsledkem je rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 a násl. s. ř. s. (shodně např. Vedral, J. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 964; Jemelka, L.; Pondělíčková, K.; Bohadlo, D. op. cit., s. 616), je přitom mnohem vhodnější než jeho nahrazování například okamžitým řízením o ochraně před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Současná koncepce správního soudnictví totiž nepočítá s žádným určovacím řízením, v němž by bylo možné konstatovat neplatnost výpovědi z veřejnoprávní smlouvy, jak se domáhala stěžovatelka v řízení před městským soudem.

Dohoda o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů dle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči je tedy subordinační dohodou dle § 161 správního řádu, přičemž podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu je k rozhodování sporů z takové smlouvy příslušný správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který je stranou veřejnoprávní smlouvy. Městský soud proto rozhodl správně, pokud žalobu pro nedostatek pravomoci soudů ve správním soudnictví podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl, neboť tento nedostatek podmínky řízení je neodstranitelný.

Nejvyšší správní soud může městskému soudu pouze vytknout ne zcela jednoznačné posouzení, zda je předmětná dohoda skutečně veřejnoprávní smlouvou (městský soud uvedl: „[i] [...] [...]“). Jednoznačný závěr o veřejnoprávní povaze této dohody však byl předpokladem pro postup dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Pokud by se totiž jednalo o smlouvu soukromoprávní, musel by postupovat dle § 46 odst. 3 s. ř. s. Z obsahu napadeného usnesení je však zřejmé, že městský soud považoval tuto dohodu za veřejnoprávní, což nakonec také bylo (a nadále je) mezi stranami nesporné. Napadené usnesení tedy přes tento nedostatek stojí na důvodech, které jsou dostatečným podkladem pro jeho výrok (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).

Nejvyšší správní soud považuje za potřebné vyjádřit se také k otázce, který konkrétní správní orgán bude ve světle výše uvedeného příslušný k rozhodnutí o sporu mezi stěžovatelkou a žalovanou. Jelikož je právě žalovaná subjektem, který při uzavírání smlouvy vystupoval z pozice vrchnostenského orgánu, k rozhodování o sporu z této smlouvy bude příslušný její nadřízený orgán. Ustanovení § 178 správního řádu však pro tento případ neposkytuje zcela jednoznačné vodítko k určení nadřízeného orgánu žalované. Důvodem je mimo jiné skutečnost, že žalovaná obecně (uzavírání dohody podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči lze považovat za výjimku) nevystupuje jako vrchnostenský orgán. Proto zákony výslovně nestanoví, kdo je jejím nadřízeným orgánem, kdo rozhoduje o odvoláních proti jejím rozhodnutím či kdo vykonává nad její činností dozor (kontrolu). Pokud však jde o výkon dozoru, pro účely § 178 odst. 1 správního řádu nemusí být tato skutečnost v zákoně výslovně uvedena. Podstatné je, zda je tento institut fakticky naplňován. V posuzovaném případě je za výkon dozoru (kontroly) nutno považovat především činnost Ministerstva kultury, které stanovuje základní rámec, v němž se může žalovaná při výkonu její vrchnostenské pravomoci pohybovat, a může dodržování tohoto rámce také vynucovat. Je to totiž Ministerstvo kultury, kdo rozhoduje podle § 21 odst. 2 zákona o státní památkové péči o povolení k provádění archeologických výzkumů, které je nezbytnou podmínkou založení pravomoci žalované uzavřít s konkrétním subjektem dohodu podle téhož odstavce. A Ministerstvo kultury může nakonec také zbavit tuto dohodu (jakožto projev vrchnostenské pravomoci žalované) účinků tím, že podle odstavce 5 oprávněné organizaci povolení k provádění archeologických výzkumů odejme. Na základě tohoto zvláštního charakteru vztahů mezi Ministerstvem kultury a žalovanou při postupech podle § 21 zákona o státní památkové péči je nutno učinit závěr, že nadřízeným orgánem žalované, který má podle § 169 odst. 1 písm. d) správního řádu pravomoc rozhodnout předmětný spor, je v daném případě Ministerstvo kultury.

Správnost výše nastíněných úvah potvrzuje i fakt, že nadřízený orgán žalované by v opačném případě nebylo možné žádným jiným způsobem určit, neboť § 178 odst. 2 správního řádu na žalovanou nedopadá. Je totiž ze zákona organizační složkou státu, tedy nikoliv krajem, obcí, jinou veřejnoprávní korporací, právnickou či fyzickou osobou, státním tajemníkem, ministrem, vedoucím jiného ústředního správního úřadu ani samotným ústředním správním úřadem. Ustanovení § 3 odst. 2 zákona o Akademii věd České republiky sice propůjčuje žalované postavení ústředního orgánu České republiky, ovšem pouze a jen pro rozpočtové účely. Určení nadřízeného orgánu podle § 178 odst. 1 věty druhé správního řádu je zde tedy jedinou možností.