Vydání 12/2011

(...) Stěžovatelova argumentace proti rozhodovacímu důvodu napadeného usnesení městského soudu se zakládá na stěžejní námitce, že napadený rozkaz velitele VÚ č. 8407 splňoval znaky rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s., a proto měl být městským soudem věcně přezkoumán. Tuto námitku stěžovatel opírá o obecné přesvědčení, že každý rozkaz nadřízeného je přezkoumatelný ve správním soudnictví, a to v režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Nejvyšší správní soud při posouzení této námitky nejprve považuje za vhodné připomenout východiska právní úpravy těchto právních otázek a názory judikatury.

Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. platí, že "[k],". Podle § 65 odst. 2 s. ř. s. dále platí, že "[ž]". Tím, že zákon neváže charakteristiku pojmu "" pro účely soudního přezkumu na žádnou stanovenou formu ani jiné náležitosti, podle nichž by bylo možno identifikovat úkon správního orgánu jako rozhodnutí, je třeba vycházet především z funkčního dopadu takového úkonu správního orgánu do právní sféry adresátů působení správních orgánů. Záměrem této koncepce vymezení rozsahu správních úkonů, které je možné přezkoumat v řízení před soudem, bylo nepochybně poskytnutí široké právní ochrany vůči úkonům správních orgánů, které z různých důvodů formalizovány nejsou a procesně nejsou vydávány jako "" ve smyslu obecného správního či jiného speciálního procesního režimu ve veřejné správě, avšak jejich dopad do právní sféry adresátů těchto úkonů je plně s formalizovanými rozhodnutími srovnatelný. Nejvyšší správní soud se bližšímu osvětlení obsahu a rozsahu pojmu "" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. ve své dosavadní rozhodovací praxi vyjádřil již několikrát a ze zaujatých právních názorů vyplývá, že primární úlohu při posouzení, zda ten který úkon správního orgánu naplňuje materiální charakteristiku rozhodnutí, sehrává vždy skutkový a právní kontext posuzovaného úkonu správního orgánu. Ve své předchozí judikatuře Nejvyšší správní soud vícekrát dovodil, že kupř. přípisy, sdělení či jiné akty správního orgánu, které nemají formu rozhodnutí (tj. úkony méně formální či úplně neformální), mohou být za určitých okolností posuzovány jako materiální rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. (k tomu např. rozsudek ze dne 24. 5. 2006, čj. 1 Afs 147/2005-107, č. 923/2006 Sb. NSS).

Služební poměry zaměstnanců ozbrojených sil a bezpečnostních sborů jsou v souladu s doktrinálními názory i judikaturou označovány jako vztahy veřejnoprávní, a to zejména z toho důvodu, že je u nich potlačen smluvní princip (zejména již tím, že služební poměr vzniká jmenováním, a nikoliv na základě smlouvy), zaměstnanci ve služebním poměru mají zvýšené některé povinnosti a omezená práva (např. při přeložení do jiného místa výkonu práce, omezené možnosti při podnikání, podléhají kárné pravomoci) a na druhé straně mají určité výhody proti zaměstnancům v pracovním poměru (viz k tomu Běli-na, M. a kol. . 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 405). správních soudů poskytovat ochranu ve věcech služebního poměru byla potvrzena usnesením zvláštního senátu pro řešení některých kompetenčních sporů ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9, č. 615/2005 Sb. NSS. Právní úprava služebního poměru, v němž stěžovatel vykonával v hodnosti kapitána službu jako pilot vrtulníku a přitom se podílel na zabezpečování služeb SAR a LZS, je obsažena v zákoně č. 221/1999 Sb. Podle § 2 odst. 2 tohoto zákona činí právní úkony ve věcech služebního poměru jménem České republiky služební orgány, kterými jsou prezident republiky, ministr obrany a v rozsahu určeném rozkazem prezidenta nebo rozkazem ministra velitelé, náčelníci, ředitelé a jiní vedoucí zaměstnanci. Ústředním mechanismem, na němž je založen výkon služby vojáků z povolání (ale i dalších příslušníků jiných bezpečnostních sborů, jejichž činnost je upravena jinými právními předpisy), je princip . V rámci subordinačního vztahu mezi nadřízeným a podřízeným vojákem je základní povinností podřízeného vojáka přesně plnit úkoly, které mu ukládají právní předpisy a rozkazy nadřízených [§ 48 odst. 1 písm. a) zákona č. 221/1999 Sb.]. Výkonem služby se rozumí plnění služebních povinností podle služebního zařazení a podle rozkazů nadřízeného (§ 24 odst. 1 zákona č. 221/1999 Sb.). Plnění rozkazů je tedy jednou ze základních služebních povinností vojáka, a "" je tak jedním z aktů, jimiž se vojákům služební povinnosti ukládají, ale také i již uložené služební povinnosti blíže konkretizují. Prostřednictvím rozkazů se tedy realizuje každodenní běžný výkon vojenské služby. Podle § 48 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb. je voják povinen splnit rozkaz nadřízeného i tehdy, domnívá-li se, že je v rozporu s právním předpisem, je však povinen nadřízeného na to upozornit. V případě, že by voják splněním rozkazu spáchal trestný čin, je povinen odepřít splnění rozkazu nadřízeného; tuto skutečnost však musí zároveň ohlásit neodkladně vyššímu nadřízenému. Ochrana před nezákonným rozkazem je tedy primárně upravena v rámci subordinačních služebních vztahů a respektuje přitom povahu rozkazu jako bezprostředního prostředku řízení výkonu vojenské služby, jejímž cílem je v prvé řadě obrana státu (viz § 2 zákona č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany státu). Samotný institut rozkazu však není výslovně definován žádným z aktuálně platných a účinných právních předpisů upravujících služební poměr vojáků a výkon vojenské služby.

Ustanovení § 145 zákona č. 221/1999 Sb. stanovuje, v kterých řízeních ve věcech služebního poměru vydávají služební orgány rozhodnutí, čímž je uvedeným aktům služebních orgánů poskytnuta kvalitativně vyšší forma. Jsou zde vypočteny případy, v nichž se rozhoduje ve věcech služebního poměru vojáků správním rozhodnutím, jehož vydání předchází vedení řízení ve věcech služebního poměru (§ 144 až § 158 zákona č. 221/1999 Sb.). Řízení ve věcech služebního poměru je správním řízením, což znamená, že na otázky neupravené zákonem č. 221/1999 Sb. se podpůrně užije správní řád, s výjimkou § 10 až 12, § 14 části druhé hlavy XI a § 175 (viz § 144 zákona č. 221/1999 Sb.). U rozhodnutí vydaných v řízení ve věcech služebního poměru pak je výslovně zákonem předpokládána možnost soudního přezkumu na základě žaloby podané ve lhůtě 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí (§ 151 zákona č. 221/1999 Sb.). Nejvyšší správní soud se již ve své starší judikatuře zabýval problémem, zda je okruh případů, v nichž se vydává ve věcech služebních poměrů správní rozhodnutí, skutečně vymezen taxativním výčtem uvedeným ve zvláštním zákoně upravujícím služební poměr, anebo nikoliv. V rozsudku ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, č. 1046/2007 Sb. NSS, dospěl při výkladu obdobného § 137 odst. 1 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, k závěru, že ve smyslu principu generální klausule správního soudnictví je třeba dovodit, že " " (tento názor vycházel podpůrně z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 7. 1996, sp. zn. I. ÚS 4/1996, č. 70/1996 Sb. ÚS). Při obdobné dikci § 145 zákona č. 221/1999 Sb. a obdobné povaze služebního poměru vojáka a policisty lze vycházet z týchž východisek, a je tak třeba dovodit, že ani § 145 zákona č. 221/1999 Sb. není možno vykládat restriktivně tak, že v jiných případech rozhodnutí či jiných aktů služebních funkcionářů se nemůže jednat o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., které je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud tedy zcela souhlasí s názorem městského soudu, že pro kvalifikaci úkonu služebního orgánu jako "" ve smyslu § 65 s. ř. s. není podstatná forma tohoto úkonu (tzn. zda se jedná o rozhodnutí, rozkaz či jiný akt nadřízeného), nýbrž jeho obsah a zásah do práv a povinností vojáka jako adresáta vrchnostenského působení služebního orgánu. Není rovněž podstatné, že vydání rozkazu nadřízeného nepředchází řízení ve věci služebního poměru, jako je tomu v případě vydání rozhodnutí podle § 145 zákona č. 221/1999 Sb., ani to, že zákon proti rozkazu nepřipouští žádné klasické opravné prostředky, nepočítaje v to právo vojáka upozornit nadřízeného na rozpor rozkazu s právním předpisem.

Stěžovatel se však mýlí, pokud se domnívá, že by každý (jakýkoliv) rozkaz velitele měl být přezkoumatelný ve správním soudnictví jako "" správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s. Rozkaz nadřízeného služebního orgánu je třeba v prvé řadě chápat jako akt řízení výkonu služby vojáka, tedy v podstatě určitý pokyn ke splnění služebního úkolu, který má svůj prvotní právní základ ve vymezení služebních povinností vojáka (§ 48, § 99 a další ustanovení zákona č. 221/1999 Sb.). V této souvislosti lze poukázat na doktrinální názory prvorepublikové československé právní vědy, které vojenský služební rozkaz tradičně nepovažovaly za správní rozhodnutí (viz k tomu Zeis, E.; Kliment, J. ), přičemž vycházely z judikatorní činnosti Nejvyššího správního soudu ČSR. Konkrétně se jednalo např. o rozkaz velitele pluku, jímž se vojenskému gážistovi přiznávají určité služební příjmy (č. 9115/1931 Boh. A), přezkoušení osobního výkazu vojenského gážisty odbornou účtárnou a akty vydané hospodářskou správou vojenskou (č. 7042/1928 Boh. A a č. 9832/1932 Boh. A), povolání brance k činné službě prezenční (č. 2092/1923 Boh. A) apod. Stran soudního přezkumu těchto aktů nebylo možné stěžovat si proti vojenským kázeňským rozhodnutím, neboť nebyla přiznávána subjektivní práva vojákům, pokud šlo o uposlechnutí rozkazů nadřízených velitelů nebo kárné prostředky, jejichž použití náleželo velitelům k vynucení poslušnosti (viz k tomu Hoetzel, J. . 2. vyd. Praha: Všehrd, 1926, s. 29). Toto pojímání vojenského rozkazu potvrzují i německé doktrinální názory trestněprávní provenience z druhé poloviny minulého století, které rozkaz označují za určitý vrchnostenský správní akt interního charakteru, jímž se provádějí příkazy v rámci služební poslušnosti na principu nadřízenosti. Zároveň ovšem připouští, že nikoliv každý (dle svého označení) rozkaz je možno považovat za takový interní akt. Některé rozkazy (např. povolávací rozkaz) mohou mít materiálně charakter rozhodnutí [srov. k tomu Zanier, H. . Přístupné na http://www.anwalt-zani-er.at/ 04/teil1.htm; dále také Stratenwerth, G. . Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1958, s. 52 a 143].

Nejvyšší správní soud tedy v souladu s těmito názory dovozuje, že je třeba zásadně odlišit vojenský rozkaz jako pouhý interní akt řízení v rámci principu při výkonu služby, který nemá žádný přímý dopad do práv a povinností vojáka vyplývajících z právního řádu, a rozkaz mající parametry rozhodnutí správního orgánu, kde je ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. materiálně zasahováno do jeho práv a povinností, zejména ve věcech služebního poměru (vznik, změna, zánik apod.).

Rozkaz nadřízeného (velitele) ve smyslu aktu řízení je přitom analogicky srovnatelný s pokynem zaměstnavatele ve smyslu pracovněprávním [srov. § 301 odst. 1 písm. a) zákoníku práce z roku 2006], jimž zaměstnavatel realizuje svou dispoziční pravomoc. Voják se tedy v takovém případě akceptací rozkazu nestává adresátem veřejnosprávního působení rozhodovací pravomoci nadřízeného jako správního orgánu, nýbrž pouze v rámci interního rámce služebního vztahu plní konkrétní úkoly náležející k výkonu služby. Takový rozkaz tedy nic nemění na jeho právech a povinnostech, neboť mu neukládá (konstitutivně) žádnou novou či další povinnost (právo), ani závazně nestvrzuje existenci či neexistenci sporného stavu (deklaratorně), ale pouze ve funkci aktu řízení konkretizuje stávající povinnosti k aktuálním potřebám výkonu služby.

Stěžovatel ve svých námitkách vztahujících se k tvrzené přezkoumatelnosti rozkazu nadřízeného rovněž poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 7. 2009, sp. zn. IV. ÚS 85/09 (v němž mimochodem bylo rozhodováno o ústavní stížnosti Mgr. Bc. Ing. M. P., stěžovatelova obecného zmocněnce v řízení před krajským soudem v této věci), kterým Ústavní soud odmítl pro nepřípustnost ústavní stížnost podanou mj. proti třem rozkazům velitele VÚ 8407 Praha-Kbely, jimiž mělo dojít ke spojení tří 24hodinových nepřetržitých služeb v jeden celek. Ústavní soud v odůvodnění odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003 čj. 6 As 29/2003- 97, č. 415/2004 Sb. NSS, a ze dne 21. 12. 2006 (ve znění opravného usnesení ze dne 16. 1. 2007), čj. 6 As 49/2005-112, týkající se rozkazu ministra obrany a ze dne 29. 11. 2006, čj. 6 As 62/2006-57, a dovodil, že "". Nejvyšší správní soud k tomu považuje za potřebné uvést, že Ústavní soud tímto usnesením nijak nezavázal správní soudy k tomu, aby automaticky bez dalšího připouštěly vojenské rozkazy k soudnímu přezkumu, neboť argumentace Ústavního soudu v tomto usnesení se vůbec netýkala výkladu § 65 s. ř. s. ve vztahu k rozkazům napadeným ústavní stížností a nijak neřešila, zda tyto rozkazy konkrétně naplňují znaky rozhodnutí vymezené tímto ustanovením. Ústavní soud spíše obecně poukázal na pravomoc správních soudů k přezkumu rozhodnutí vydaných ve věcech služebního poměru jako zvláštního veřejnoprávního pracovněprávního vztahu, tuto pravomoc však správní soudy mohou vykonávat jen v zákonem stanovených případech.

Nejvyšší správní soud poznamenává, že odkazovaný závěr ("[...] ") nevyplývá ani z jeho vlastních rozhodnutí citovaných Ústavním soudem v předmětném usnesení. Z nich se pouze rozsudek čj. 6 As 49/2005-112 zabýval správností usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby proti rozkazu ministra obrany o propuštění ze služebního poměru pro opožděnost. Tento propouštěcí rozkaz byl vydán ještě za účinnosti zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních poměrech vojáků, účinného do 30. 11. 1999. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku přezkoumal pouze otázku včasnosti podání žaloby, přičemž se napadeným rozkazem nezabýval meritorně. V tomto ohledu je třeba poukázat na skutečnost, že ve věci propuštění ze služebního poměru se podle aktuální právní úpravy v zákoně č. 221/1999 Sb. již vede řízení o propuštění ze služebního poměru a vydává se rozhodnutí ve smyslu § 145 písm. d) tohoto zákona, které je soudně přezkoumatelné. Z uvedené judikatury Nejvyššího správního soudu ani stěžovatelem označeného usnesení Ústavního soudu tedy rozhodně nevyplývá, že by každý vojenský rozkaz měl být bez dalšího soudně přezkoumatelný.

Nejvyšší správní soud proto zkoumal, zda měl napadený rozkaz žalovaného dopad do práv a povinností stěžovatele, jak jej má na mysli § 65 s. ř. s., tedy zda založil, zrušil či závazně změnil práva a povinnosti stěžovatele ve služebním poměru. Jak Nejvyšší správní soud zjistil z písemného vyhotovení napadeného rozkazu, není v jeho textu (články č. 1-11) žádné ustanovení či zmínka o stěžovatelem namítaném "". Stěžovatelova výkonu služby se týká pouze příloha č. 6 rozkazu č. 256 ze dne 13. 11. 2009 velitele vojenského útvaru č. 8407 s názvem "" u LZS Plzeň a SAR na měsíc listopad 2009, která je představována tabulkou, v níž jsou uvedeny počty hodin vykonané služby a služební pohotovosti u jednotlivých příslušníků 243. vrlt. Je zřejmé, že tento přehled má retrospektivní charakter (tzn. nesměřuje k uložení úkolu vojákům, které mají být provedeny) a jeho účelem je jednoznačně pouhý popis vykonaných služebních činností u 243. vrlt. za měsíc listopad 2009. Mohlo by se jednat tedy pouze o tzv. rozhodnutí, kterým by byla závazně určena stěžovatelova služební práva a povinnosti, nikoliv však rozhodnutí, jak tvrdil stěžovatel. Nejvyšší správní soud má ovšem za to, že ani o takovéto správní rozhodnutí se u napadeného rozkazu nejedná. Příloha č. 1 napadeného rozkazu je totiž v podstatě jakýmsi přehledem odpracované doby, tedy podkladem, na základě něhož má být provedeno v následujícím měsíci zúčtování služebního platu a dalších peněžních náležitostí. Takovýto úkon služebního orgánu, byť se nepochybně týká výkonu služby i práva vojáka na odměnu za vykonanou službu, nemá sám o sobě potenciál zasáhnout do práv a povinností vojáka. Nejvyšší správní soud k tomu opět poukazuje na přiléhavou analogii s povinností zaměstnavatele v režimu zákoníku práce vést evidenci odpracované pracovní doby, práce přesčas i vykonané pracovní pohotovosti (§ 96 odst. 1 zákoníku práce). Tyto úkony zaměstnavatele, v tomto případě služebního orgánu, samy o sobě nemohou zasáhnout do práva zaměstnance (resp. vojáka) na odměnu za vykonanou práci, nýbrž až samotný úkon zaměstnavatele (resp. služebního orgánu) spočívající v nevyplacení odměny, který již do tohoto práva zasáhnout může. Konkrétně stěžovatelem namítané právo na spravedlivou odměnu za vykonanou práci (čl. 28 Listiny, § 66 a násl. zákona č. 221/1999 Sb.) tedy nebylo přílohou napadeného rozkazu přímo dotčeno, neboť jím stěžovatel nebyl přímo omezen ve svém právu na plat ve výši odpovídající zákonným předpisům (zákon o platu). I v tomto ohledu se tak Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem městského soudu obsaženým v jeho napadeném usnesení.

K tomu Nejvyšší správní soud ještě poznamenává, že nemůže zohlednit argumentaci stěžovatele, že takový postup soudu není efektivní, neboť stěžovatele odkazuje na jiné řízení, v němž bude stejně přezkoumáván mj. i napadený rozkaz. Jestliže je totiž žalobou napaden úkon, který není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., je povinností soudu takovou žalobu ve smyslu § 70 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout. Soud se v takovém případě nemůže zabývat tím, zda by eventuálně napadený úkon byl subsumovaným či podkladovým úkonem k jinému úkonu správního orgánu, který případně mohl být žalobou napaden jako rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., jelikož tu nejsou dány podmínky pro vedení takového řízení. Jelikož se nejednalo o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., nebyl městský soud povinen zabývat ani jeho případnou nicotností, na kterou stěžovatel rovněž poukazoval.

Za daného stavu věci se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat dalšími námitkami stěžovatele, které již směřují k meritornímu posouzení zákonnosti napadeného rozkazu. Z výše uvedených důvodů neshledal kasační stížnost jako důvodnou a zamítl ji v souladu s § 110 odst. 1 in fine s. ř. s.