Vydání 2/2008

Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudkem ze dne 14. června 2007, čj. 1 As 39/2006-55 (www.nssoud.cz), právně i skutkově obdobnou věc tak, že zamítl kasační stížnost občanského sdružení, jehož cílem byla ochrana přírody a krajiny, které se domáhalo samostatného soudního přezkumu stanoviska k posouzení vlivu záměru na životní prostředí. V odůvodnění se soud podrobně zabýval námitkami stěžovatelů týkajícími se čl. 9 Úmluvy a čl. 10a směrnice. Nejvyšší správní soud nenalezl důvody pro to, aby se postupem podle § 18 s. ř. s. odchýlil od právního názoru, který přijal ve své dřívější rozhodovací praxi (srov. též rozsudek ze dne 14. června 2006, čj. 2 As 59/2005-136, www.nssoud.cz).

Článek 9 Aarhuské úmluvy Nejvyšší správní soud vyložil v souladu s povahou Úmluvy jakožto pramene mezinárodního práva, tedy dle čl. 31 až 33 Vídeňské úmluvy o smluvním právu, vyhlášené pod č. 15/1988 Sb. Z Preambule a čl. 1 Úmluvy vyplývá, že účelem a smyslem práva na přístup k soudu podle čl. 9 Úmluvy je ochrana subjektivních práv a oprávněných zájmů veřejnosti včetně organizací a prosazování objektivního práva, a zvláště pak ochrana práva každého na příznivé životní prostředí. Soudní ochrana zaručená včetně předběžných opatření by pak měla být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně dostupná (čl. 9 odst. 4 Úmluvy). Účelem Aarhuské úmluvy nicméně není samoúčelné rozšiřování přezkumné správních soudů, resp. rozšiřování aktivní legitimace, ale zajištění vymahatelnosti a respektování hmotného a procesního práva přijatého smluvními stranami na ochranu životního prostředí. Ustanovení čl. 9 Úmluvy proto není možné vykládat tak, že by vyžadovalo samostatný soudní přezkum jakéhokoli rozhodnutí, aktu nebo nečinnosti v rámci povolování záměrů dle čl. 6 Úmluvy v samostatném řízení. Uvedené ustanovení stanoví cíl, tedy umožnění soudního přezkumu rozhodnutí, aktů či nečinností, ponechává však stranám značnou míru uvážení v tom, jakým způsobem tento cíl prostřednictvím své vnitrostátní právní úpravy zajistí. Musí být ovšem respektovány požadavky uvedené v čl. 9 odst. 4 Úmluvy - poskytovaná právní ochrana musí být čestná, férová, spravedlivá, včasná a finančně dostupná, osoby z řad dotčené veřejnosti musí mít možnost dosáhnout vydání předběžného opatření či přiznání odkladného účinku žalobě.

Vnitrostátní právní úprava, která sice neumožňuje jednotlivé dílčí úkony v rámci povolování záměrů přezkoumat samostatnou správní žalobou, ale umožňuje jejich přezkoumání v rámci přezkumu rozhodnutí o povolení záměru, je tedy za splnění podmínek uvedených v čl. 9 odst. 4 Úmluvy v souladu s požadavky Úmluvy. Nejvyšší správní soud považuje možnost domoci se soudního přezkumu napadeného stanoviska, kterou stěžovateli v řešeném případě zaručuje vnitrostátní právní úprava, za souladnou s požadavky čl. 9 odst. 2, 3 a 4 Úmluvy. Stěžovatel, který bezesporu splňuje definiční znaky dotčené veřejnosti dle čl. 2 odst. 5 Úmluvy, se totiž mohl účastnit a účastnil procesu posuzování vlivů na životní prostředí, který vyústil ve vydání napadeného stanoviska. Pokud žadatel podá žádost o povolení záměru ve správním řízení, bude mít stěžovatel v takovém řízení postavení účastníka řízení, a to na základě § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a/nebo na základě § 70 odst. 2 a 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Proti rozhodnutí vydanému ve správním řízení bude mít stěžovatel právo podat správní žalobu podle § 65 s. ř. s. V řízení o správní žalobě soud k žalobní námitce stěžovatele přezkoumá dle § 75 odst. 2 z hlediska procesního i hmotněprávního i zákonnost napadeného stanoviska žalovaného. Z uvedeného vyplývá, že v řešeném případě je stěžovateli zaručena vysoce efektivní, včasná a dostupná ochrana jeho práv a zájmů, které v souladu s jeho stanovami spočívají především v oblasti ochrany přírody a krajiny, konkrétně tedy v zabránění realizace záměru, který by poškozoval nebo nadměrně zatěžoval životní prostředí.

Navíc je patrné, že pokud by se žadatel rozhodl, že ustoupí od záměru, který byl posouzen z hlediska vlivů na životní prostředí, a žádost o povolení záměru by nepodal, postrádal by soudní přezkum stanoviska k posouzení vlivů na návrh stěžovatele jakýkoli smysl. V takovém případě by totiž nemohlo dojít k žádnému zásahu do práv a zájmů stěžovatele, ani do jeho zájmu na ochraně životního prostředí.

Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že pro přímou a přednostní aplikaci čl. 9 Úmluvy ve smyslu čl. 10 Ústavy České republiky není splněna ani první podmínka, kterou je nesoulad vnitrostátní úpravy s Úmluvou v řešeném případě; stěžovatel v projednávané věci má plný přístup k soudní ochraně.

K tomu však zdejší soud dodává, že právě na základě čl. 9 odst. 4 Úmluvy musí být stěžovatelům z řad dotčené veřejnosti, tedy i stěžovateli, vyhovováno k jejich návrhům na přiznání odkladného účinku správní žaloby tak, aby nemohlo docházet k situacím, kdy v době rozhodování o správní žalobě již byl povolený záměr nevratně realizován (typicky provedení stavby). Pokud by návrhu na přiznání odkladného účinku vyhovováno nebylo, došlo by k porušení čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy a čl. 10a směrnice, neboť poskytovaná soudní ochrana by nebyla včasná a spravedlivá. Tato situace však v projednávaném případě nenastala.

Na závěru o souladu vnitrostátní právní úpravy s Úmluvou v řešeném případě nic nemění ani povaha Aarhuské úmluvy, která je rovněž smíšenou smlouvou ve smyslu čl. 300 Smlouvy ES, která byla Společenstvím ratifikována rozhodnutím Rady ze dne 17. února 2005, č. 2005/370/ES (Úř. věst. L 124/1 ze dne 17. 5. 2005), a která podle čl. 300 odst. 7 Smlouvy ES je závazná jakožto pramen práva ES i pro členské státy. Jestliže je, jak Nejvyšší správní soud výše dovodil, česká úprava v souladu s Aarhuskou úmluvou jakou takovou, pak není patrné, v čem by se měl tento závěr lišit s ohledem na skutečnost, o jaký typ smlouvy (výlučný, smíšený či jiný) se jedná.

Ohledně námitky stěžovatele týkající se směrnice a ohledně stěžovatelovy žádosti o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropských společenství v souladu s čl. 234 Smlouvy ES lze uvést následující: Článek 10a byl do směrnice vložen směrnicí 2003/35/ES. Tato novelizace podle odůvodnění implementovala do práva Společenství požadavky čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Znění čl. 10a směrnice proto téměř doslovně odpovídá znění čl. 9 odst. 2 a 4 Úmluvy, je v něm však tento zpřesňující dovětek: Tento dovětek, který nepřipouští jiného výkladu ani srovnáním dalších jazykových verzí práva Společenství, potvrzuje výklad, který Nejvyšší správní soud učinil výše k čl. 9 Úmluvy: Úmluva ani směrnice nevyžadují samostatný přímý a bezprostřední přezkum jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinností, vztahujících se k záměru, jak tvrdí stěžovatel. Postačuje totiž jejich přezkoumání až ve fázi, kdy takovýmito úkony dochází k zásahu do právní sféry fyzických a právnických osob. K zásahu do subjektivního práva stěžovatele však dochází až vydáním konečného rozhodnutí. Proto je nedůvodná námitka stěžovatele, že by přezkoumání příslušného stanoviska až spolu s následnými rozhodnutími o žádosti o povolení záměru bylo v rozporu se zmíněnou směrnicí.

V souvislosti s námitkou nesouladu vnitrostátní právní úpravy se směrnicí a s návrhem na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru ES podle čl. 234 smlouvy ES se Nejvyšší správní soud zabýval i odůvodněným stanoviskem Komise Evropských společenství, vydaným dle čl. 226 SES ze dne 27. 6. 2007, čj. 2006/2271, (2007)2927. V tomto stanovisku Komise sděluje České republice, že porušila své závazky vyplývající z členství v ES tím, že nedostatečně implementovala čl. 10a směrnice. Ve stanovisku Komise uvádí, že vnitrostátní právní úprava v České republice obsahuje několik prvků, které sice samy o sobě nejsou v rozporu s požadavky směrnice, jejich vzájemnou kombinací však dochází k situacím, které v rozporu s požadavky směrnice jsou. Těmito prvky jsou:

(i) oddělení procedury posuzování vlivů na životní prostředí a správního řízení o povolení záměru,

(ii) stanovisko k posouzení vlivu na životní prostředí podle § 10 zákona č. 100/2001 Sb. není soudně přezkoumatelné samostatně, nýbrž až v rámci soudního přezkumu správního rozhodnutí o žádosti o povolení záměru a

(iii) ne všechny osoby z řad dotčené veřejnosti mají právo účastnit se správního řízení o žádosti o povolení záměru.

Z těchto skutečností Komise dovozuje:

Situace, kdy k rozporu se směrnicí podle Komise dochází, tedy nastává tehdy, pokud osoba z řad dotčené veřejnosti, která se účastnila procesu posuzování vlivů na životní prostředí, se nemůže účastnit správního řízení o žádosti o povolení záměru, a proto nemůže podat ani správní žalobu proti správnímu rozhodnutí o žádosti o povolení záměru, a nemůže tedy prostřednictvím soudního přezkumu tohoto správního rozhodnutí dosáhnout přezkoumání stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí. K takové situaci však v řešeném případě nedochází, neboť stěžovatel má zajištěno právo účastnit se správního řízení a následně i právo podat správní žalobu proti správnímu rozhodnutí, a dosáhnout tak přezkoumání napadeného stanoviska žalovaného k posouzení vlivu na životní prostředí. Na situaci stěžovatele tedy výtka Komise ohledně rozporu české úpravy s právem Společenství nedopadá.

Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku ve věci 1 As 39/2006 došel k závěru, že předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru týkající se výkladu směrnice, popřípadě i Úmluvy, není na místě, neboť v řešeném případě je výklad evropského práva bez dalšího naprosto zjevný a jasný, a to i při respektování specifik výkladu práva Společenství (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982 ve věci 283/81, , Recueil s. 3415, body 16 - 20, potvrzen následující judikaturou Soudního dvora, mj. rozsudkem ze dne 15. 9. 2005, ve věci C-495/03, Sb. rozh. I-8151). Jak již bylo konstatováno výše, směrnice č. 2003/35/ES jasně stanoví úvahu členských států při určení, ve které fázi budou podle vnitrostátního práva akty spadající pod definici čl. 6 Aarhuské úmluvy napadány. Tento jasný výklad není zpochybněn ani zohledněním jiných jazykových verzí předmětného ustanovení směrnice (anglické, německé, francouzské, italské, polské a slovenské), neboť všechny z nich zakotvují, stejně jako česká verze, implementační úvahu členského státu, ve které fázi bude soudní přezkum umožněn. Konečně také ze srovnání s jinými členskými státy a jejich vnitrostátních úprav přezkumu stanovisek k posuzování vlivů na životní prostředí plyne, že členské státy své úvahy v této oblasti využívají: některé státy umožňují samostatný přezkum stanovisek EIA, jiné naopak pouze přezkum konečného rozhodnutí (viz srovnávací studii k otázkám územního plánování a posuzování vlivů na životní prostředí, která je výstupem z 20. kolokvia Asociace státních rad a nejvyšších správních soudů Evropské unie, Rubel, R., Silbermann, E. I.: Road Planning in Europe - A Case Study. Druckerei Roland Koch: Leipzig, 2006, str. 28, přístupné též online na internetové adrese http://www.juradmin.eu/en/colloquiums/colloq_en_20.html).

Na tomto závěru nemůže nic změnit ani výše citované stanovisko Komise. Ze stanoviska totiž vyplývá, že vnitrostátní úprava, která nepřipouští samostatný přímý a bezprostřední soudní přezkum stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí, je sama o sobě v souladu se směrnicí. Negativní hromadný účinek, pro který Komise žaluje Českou republiku, tedy kdy v důsledku vícero faktorů dochází k vyloučení určité části osob z řad dotčené veřejnosti, však v případě projednávaném zdejším soudem nenastává. S ohledem na právní otázku projednávanou zdejším soudem lze naopak dovodit, že stanovisko Komise podporuje zjevnost a jednoznačnost výkladu předmětných ustanovení práva Společenství.

Lze tedy shrnout, že právní názor městského soudu o vyloučení soudního přezkumu napadeného stanoviska odpovídá ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu a v řešeném případu není v rozporu s mezinárodními závazky České republiky vyplývajícími z Úmluvy a ze směrnice. I Ústavní soud se ve své judikatuře, např. v nálezu ze dne 25. 5. 1999, sp. zn. IV. ÚS 158/99, Sb. ÚS, sv. 14, č. 40, str. 355, nebo naposledy v usnesení ze dne 22. 11. 2006, sp. zn. I. ÚS 637/06, zatím nepublikováno, ztotožnil s názorem, že přezkoumáním podkladového stanoviska až v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o žádosti o povolení záměru není nijak zasaženo do ústavně zaručených základních práv stěžovatele. Předmětné stanovisko nemůže nabýt charakteru rozhodnutí ani poukazem na založení práva na účast v řízení o povolení záměru ve smyslu § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb. Ze zákona nevyplývá, že by samo stanovisko zakládalo právo na účast v navazujícím řízení; podmínkou je naopak aktivita příslušného občanského sdružení v tom smyslu, že k takovému stanovisku podá vyjádření. Právo na další účast v následujících správních řízeních se tedy odvíjí od právního úkonu občanského sdružení, nikoliv od vydání stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí. Důvodná není ani námitka stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu. Odůvodnění napadeného usnesení je sice stručné a zabývá se pouze vnitrostátní procesní úpravou, nicméně jedná se pouze o usnesení o odmítnutí žaloby, které není rozhodnutím ve věci samé. Proto je dostačující odůvodnění nepřípustnosti žaloby pouze vnitrostátní procesní úpravou, která je v daném případě v souladu se závazky České republiky plynoucími z mezinárodního práva a práva Společenství.

Jakkoliv se tedy Nejvyšší správní soud neztotožňuje s právním názorem Městského soudu v Praze o tom, že předmětné stanovisko představuje úkon předběžné povahy (nejedná se totiž o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.), dospívá k závěru, že žaloba proti němu podaná byla správně odmítnuta, byť se tak mělo stát podle § 70 písm. a) s. ř. s., a nikoliv dle písm. b) téhož ustanovení. Stěžovatelem dovozované právo na přezkoumání stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí přitom Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje, pouze konstatuje, že se stěžovatel domáhal soudního přezkumu stanoviska předčasně. Nejvyšší správní soud znovu připomíná, že stěžovatel bude oprávněn napadat konečné rozhodnutí, stejně tak jako bude oprávněn žádat o vydání předběžného opatření (resp. odkladného účinku) dle § 38 s. ř. s.