Vydání 1/2012

Nejvyšší správní soud při posuzování stěžejní otázky, zda inspekční zpráva České školní inspekce je samostatně soudně přezkoumatelná ve správním soudnictví, vycházel především z § 65 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení je k žalobě ve správním soudnictví oprávněn (aktivně legitimován) ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, dospěl k závěru, že § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze "[...], " Rozhodné pro přezkum proto bude hodnocení, zda inspekční zpráva může zasáhnout do právní sféry stěžovatelky.

Nejvyšší správní soud se ztotožnil s hodnocením městského soudu, že inspekční zpráva dle § 174 odst. 12 písm. a) školského zákona není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nezasahuje sama o sobě do právní sféry stěžovatelky, a není tak způsobilá samostatného přezkumu ve správním soudnictví. V rámci inspekční činnosti, která ústí v inspekční zprávu, Česká školní inspekce zjišťuje a hodnotí podmínky, průběh a výsledky vzdělávání, a to podle příslušných školních vzdělávacích programů, a dále zjišťuje a hodnotí naplnění školního vzdělávacího programu a jeho soulad s právními předpisy a rámcovým vzdělávacím programem [srov. § 174 odst. 12 písm. a) školského zákona v návaznosti na § 174 odst. 2 písm. b) a písm. c) školského zákona]. Inspekční zpráva tak v rámci zákonem vymezeného okruhu skutečností, které má zjišťovat a hodnotit, popisuje zjištěný skutkový stav, jenž následně také hodnotí. Inspekční zpráva sama o sobě nezakládá stěžovatelce práva a povinnosti ani jinak nezasahuje do její právní sféry. V dané souvislosti lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2009, čj. 9 As 28/2009- -30, který se zabýval otázkou, zda rozhodnutí o námitkách proti protokolu vydanému dle § 18 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v rámci provedené veřejnosprávní kontroly dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), má povahu rozhodnutí, které by podléhalo přezkumu ve správním soudnictví. Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí dospěl k závěru, že: "" Obdobný závěr je možno přijmout i v nyní projednávané věci. Inspekční zpráva obsahuje skutková zjištění a jejich hodnocení, která ovšem nepředstavují přímý zásah do právní sféry stěžovatelky. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že v daném případě došlo k zásahu do právní sféry stěžovatelky až odstoupením od smlouvy o zvýšení učiněným podle § 6 odst. 4 zákona o poskytování dotací soukromým školám. Proti tomuto odstoupení se lze po vyčerpání opravných prostředků, pokud je zákon připouští, bránit žalobou k soudu. V rámci takového soudního sporu bude možno k námitce posoudit i ty části inspekční zprávy, které tvořily podklad pro odstoupení od smlouvy.

Ani námitka, že posuzovaná inspekční zpráva zakládá právo Magistrátu hl. m. Prahy odstoupit od smlouvy o poskytnutí zvýšení uzavřené dle § 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám, případně také od smlouvy podle § 3 zmíněného zákona, nevede k závěru, že inspekční zpráva sama o sobě zasahuje do právní sféry stěžovatelky. Zásah do právní sféry stěžovatelky spočívá ve zmiňovaném odstoupení od smlouvy o poskytnutí zvýšení , příp. od smlouvy podle § 3 zákona o poskytování dotací soukromým školám, nikoli v inspekční zprávě. Ani skutečnost, že inspekční zpráva je podkladem pro rozhodnutí krajského úřadu, v daném případě Magistrátu hl. m. Prahy, nemění nic na skutečnosti, že do právní sféry stěžovatelky bylo zasaženo až odstoupením od smlouvy o poskytnutí zvýšení , nikoli samotnou inspekční zprávou. (...)

Stěžovatelka v kasační stížnosti vyjádřila nesouhlas s hodnocením městského soudu, že i na nyní posuzovanou věc lze aplikovat závěry výše citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 3 Aps 2/2005-44. V tomto rozhodnutí dospěl zdejší soud k závěru, že proti inspekční zprávě vyhotovené Českou školní inspekcí podle § 19 odst. 6 již zrušeného zákona o státní správě a samosprávě ve školství se nelze ve správním soudnictví bránit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. Stěžovatelka poukazuje na skutečnost, že inspekční zpráva ve věci pod sp. zn. 3 Aps 2/2005 neobsahovala výslovné konstatování, že posuzovaný subjekt je pro účely zvýšení podle § 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám hodnocen podprůměrně. Avšak inspekční zpráva v nyní posuzované věci takové hodnocení obsahuje, když je v její závěrečné části uvedeno: "". Stěžovatelka uvedla, že na základě právě citované věty jí byla odňata . Nejvyšší správní soud musí v první řadě konstatovat, že odstoupení od smlouvy o poskytnutí zvýšení uzavřené podle § 5 zákona o poskytování dotací soukromým školám je možné na základě § 6 odst. 4 zmíněného zákona. Takto odstoupit od smlouvy lze, pokud jsou v činnosti právnické osoby, která spadá pod vymezení v § 1 odst. 1 zákona o poskytování dotací soukromým školám, zjištěny závažné nedostatky. Pro možnost odstoupení od smlouvy tak podprůměrné hodnocení stěžovatelky v inspekční zprávě nehraje roli, zjištění závažných nedostatků se totiž nemusí nutně překrývat s celkovým podprůměrným hodnocením ze strany České školní inspekce. Výše citovaná věta sama o sobě proto nemohla vést k odstoupení od smlouvy o poskytnutí zvýšení , podstatné totiž bylo zjištění závažných nedostatků.

V souvislosti s aplikovatelností závěrů rozsudku zdejšího soudu čj. 3 Aps 2/2005-44 je nutno uvést, že Nejvyšší správní soud neshledává zásadní rozdíl mezi povahou inspekční zprávy vydané na základě již zrušeného zákona o státní správě a samosprávě ve školství a inspekční zprávou dle školského zákona. Podstatou inspekčních zpráv podle obou právních úprav je popis skutkových zjištění a jejich hodnocení bez přímého dopadu do právní sféry kontrolovaného subjektu. Stěžovatelka v této souvislosti argumentuje tím, že výsledný závěr inspekční zprávy v nyní projednávané věci, který v části o podprůměrném hodnocení stěžovatelky odkazuje na zákon o poskytování dotací soukromým školám a používá i jeho terminologii, představuje zásadní odlišnost od inspekční zprávy ve věci pod čj. 3 Aps 2/2005-44. Zdejší soud vychází z toho, že pouhá slovní formulace inspekčních závěrů nemůže zásadně měnit povahu inspekční zprávy v tom ohledu, jestli je schopná zasáhnout do právní sféry hodnoceného subjektu či ne. Ani skutečnost, že závěry inspekční zprávy dříve vždy přesně nepoužívaly pojmů zákona o poskytování dotací soukromým školám, nemohla znamenat nemožnost využití takové zprávy tam, kde to zmíněný zákon předvídal. Inspekční zprávu netvoří pouze výsledný inspekční závěr, ale také dílčí závěry, dílčí hodnocení a konkrétní skutková zjištění, s jejichž využitím lze dosáhnout inspekční zprávy i pro potřeby zákona o poskytování dotací soukromým školám. V daném ohledu lze také využít porovnání aktuální inspekční zprávy se zprávami jinými, a to předešlými zprávami u kontrolovaného subjektu či inspekčními zprávami u jiných subjektů. Z uvedeného tedy vyplývá, že i z inspekčních zpráv, které doslovně neuváděly pojmy použité v zákoně o poskytování dotací soukromým školám, tak bylo možno vyčíst závěry rozhodné pro tento zákon. Argumentaci stěžovatelky o zásadní rozdílnosti proto není možno přisvědčit. Pro otázku soudního přezkumu inspekční zprávy není rozhodný fakt, jestli se slovní vyjádření inspekčního závěru přesně drží pojmů použitých v zákoně o poskytování dotací soukromým školám, nýbrž povaha takové inspekční zprávy, která se změnou právní úpravy nezměnila - stále jde o popis zjištěného skutkového stavu a jeho hodnocení bez přímého vlivu do právní sféry dotčeného subjektu. (...)