Vydání 6/2023

[15] Projednávaná věc vznáší jedinou, nicméně podstatnou právní otázku: je krajský soud, jemuž je známo, že jiný krajský soud předložil Soudnímu dvoru žádost o zodpovězení předběžné otázky týkající se výkladu unijního práva dle druhého (pod)odstavce čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), která je rovněž pro řízení vedené před později rozhodujícím krajským soudem, povinen přerušit řízení a vyčkat rozhodnutí Soudního dvora o již předložené předběžné otázce?

[16] Stěžovatel formálně vznesl jak kasační důvod nepřezkoumatelnosti [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], tak nezákonnosti [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] napadeného rozsudku. Konkrétní důvody nepřezkoumatelnosti však stěžovatel neuvádí. Co do své věcné argumentace vytýká kasační stížnost rozhodnutí městského soudu to samé: městský soud měl pochybit, pokud, na rozdíl od praxe Nejvyššího správního soudu, který ve věcech týkajících se stejné právní otázky v minulosti již několikrát řízení přerušil a vyčkává rozhodnutí Soudního dvora (v usneseních citovaných výše), městský soud rozhodnutí Soudního dvora nevyčkal, přiklonil se k předchozímu právnímu názoru Krajského soudu v Brně a ve věci samé rozhodl. Jinak řečeno, stěžovatel je toho názoru, že pokud jeden krajský soud ví, že jiný krajský soud již předložil Soudnímu dvoru žádost o zodpovězení předběžné otázky, přičemž právní otázka tam vznesená je podstatná i pro ono další řízení, později rozhodující krajský soud by měl přerušit řízení a také sám vyčkat rozhodnutí Soudního dvora o předložené předběžné otázce.

[17] Právnímu názoru stěžovatele nicméně nelze přitakat. V případě řízení před soudy, které nejsou soudy posledního stupně, neplyne povinnost za těchto okolností řízení přerušit ani z práva Unie, ani ze soudního řádu správního. Je tomu tak z důvodu, že tyto soudy netíží v podobných případech povinnost předběžné otázky. Pokud tyto soudy samy nemají povinnost se na Soudní dvůr s otázkou výkladu práva Unie otázat, nemají ani povinnost odpovědi na otázky předložené jiným soudem vyčkat.

[18] Ustanovení čl. 267 SFEU rozlišuje ve svém druhém a třetím (pod)odstavci mezi , na straně jedné, a , zkráceně též , na straně druhé. Jakýkoliv soud členského státu má , pokud rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce považuje za nezbytné k vynesení svého rozsudku, požádat Soudní dvůr o rozhodnutí o této otázce. Naproti tomu pouze soudy posledního stupně mají se za stejných podmínek, tedy především opět za předpokladu, že považují rozhodnutí Soudního dvora za nezbytné pro jejich rozhodnutí, obracet na Soudní dvůr, pokud není dána žádná výjimka z této povinnosti (poprvé stanoveny v rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, , 283/81, body 16 až 20, nověji konsolidované v rozsudku ze dne 6. 10. 2021, , C-561/19, bod 39 a násl.).

[19] Důvod, pro který SFEU (stejně ostatně jako všechna její předchozí znění od roku 1957) stanovila povinnost předběžných otázek pouze pro soudy posledního stupně, spočívá v uznání specifické role soudů posledního stupně, coby sjednocovatelů výkladu práva v rámci jejich soudních soustav. Zvýšené nároky na rozhodování soudů posledního stupně stanovením povinnosti předběžné otázky mají zabránit tomu, aby se v rámci jednotlivých členských států vytvářela , které bude v rozporu s právem Unie (srov. již rozsudek ze dne 24. 5. 1977, , 107/76, bod 5, nověji např. rozsudek ze dne 15. 3. 2017, , C-3/16, bod 31).

[20] Naproti tomu soudy, které v rámci řízení před nimi probíhajícího nejsou soudy posledního stupně, povinnost předběžné otázky netíží. Pokud však před nimi vyvstala otázka výkladu práva EU, o jejímž korektním výkladu mají pochybnosti, tyto soudy mají vždy otázku předložit, nikoliv však povinnost tak učinit. Povinnost předběžné otázky bude případně tížit až soud posledního stupně v rámci dané soudní soustavy, pokud se k němu daná věc dostane. Z takto formulovaného oprávnění soudů nižších stupňů existují pouze dvě výjimky, ve kterých by se i soud nižšího stupně měl na Soudní dvůr obrátit. Za prvé, povinnost předběžné otázky tíží jakýkoliv soud členského státu, pokud má pochybnosti o platnosti aktu sekundárního práva Unie. Platnost unijního aktu může posoudit pouze Soudní dvůr sám, nikoliv soudy členských států (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 10. 1987, , 314/85, bod 20, případně rozsudek ze dne 6. 12. 2005, , C-461/03, bod 17). Za druhé, i soud nižšího stupně by měl Soudnímu dvoru předložit předběžnou otázku týkající se výkladu práva Unie, pokud se chce vědomě odchýlit od ustálené judikatury Soudního dvora. Pokud k určité otázce výkladu práva Unie existuje jasný a ustálený právní názor, pak jakýkoliv soud členského státu má daný právní názor buď respektovat, anebo kvalifikovaným, tedy řádně zdůvodněným postupem Soudní dvůr prostřednictvím řízení o předběžné otázce vyzvat, aby svůj právní názor přehodnotil.

[21] Ve všech ostatních případech, tedy především v situacích, kdy k určité právní otázce neexistuje Soudního dvora, anebo se nejedná o judikaturu ustálenou, zůstává soudům, které samy nejsou soudy posledního stupně, , . Setrvalá Soudního dvora v tomto kontextu vždy podtrhává suverénní volbu vnitrostátního soudce, který detailně zná skutkový a právní kontext projednávané věci, a tak jako jediný může posoudit, zda je rozhodnutí Soudního dvora nezbytné k vynesení rozsudku v řízení před ním (srov. ilustrativně kupř. rozsudky ze dne 24. 10. 2013, , C-180/12, bod 37, ze dne 21. 2. 2006, , C-152/03, bod 14, ze dne 9. 2. 1995, , C-412/93, bod 10, ze dne 30. 4. 1986, , 209 až 213/84, bod 10, a mnoho dalších).

[22] Povinnost podat předběžnou otázku () je pak určující i pro otázku z ní odvozenou, tj. který soud může mít případně povinnost již probíhající řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí Soudního dvora ohledně stejné právní otázky posuzované v řízení před ním již probíhajícím (). Soud členského státu, který by v daném řízení sám neměl povinnost předběžnou otázku položit, nebude mít ani povinnost stejné řízení přerušit s ohledem na jiné, před Soudním dvorem již probíhající řízení. Oproti tomu soud posledního stupně, který by s ohledem na výkladové pochybnosti vznesené v řízení před ním, anebo nepřímo skrze výkladové pochybnosti již vyjádřené v předkládacím usnesení v jiné, Soudnímu dvoru již předložené předběžné otázce, by sám měl povinnost předběžnou otázku za daných okolností podat. To však učinit nemusí, pokud řízení přeruší a vyčká rozhodnutí ve věci již předložené.

[23] Právě uvedené vyvrací kasační argumentaci stěžovatele ohledně údajného nesouladu mezi rozhodovací praxí s ohledem na přerušování řízení mezi napadeným rozsudkem a zmiňovanou praxí Nejvyššího správního soudu. O žádný nesoulad se nejedná, neboť Nejvyšší správní soud a krajské soudy mají odlišný rozsah povinností z čl. 267 SFEU plynoucích. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je to vždy Nejvyšší správní soud, kdo bude soudem posledního stupně. Při absenci některé z výjimek povinnosti předložit předběžnou otázku proto bude v případech, kdy jsou v řízení před ním vzneseny otázky výkladu práva Unie, jejichž vyjasnění Nejvyšší správní soud vyhodnotí jako nezbytné k vynesení svého rozhodnutí, v zásadě povinen buď předběžnou otázku sám předložit, anebo řízení s odkazem na před Soudním dvorem již probíhající řízení, týkající se stejné právní otázky, přerušit. Naproti tomu krajský soud tato povinnost netíží. Posouzení, zda pro své rozhodnutí potřebuje vodítko v podobě výkladu Soudního dvora, je v souladu druhým odstavcem čl. 267 SFEU předmětem jeho vlastní úvahy.

[24] To však pochopitelně nezbavuje daný krajský soud ani povinností, ani případné odpovědnosti. Krajský soud je jednak povinen své rozhodnutí, včetně zaujatého výkladu práva Unie, řádně a přesvědčivě zdůvodnit. Pokud se krajský soud rozhodne nevyčkat rozhodnutí Soudního dvora v již probíhajícím řízení, byť se jedná o otázku pro řízení před ním probíhající podstatnou, pak se rovněž vystavuje riziku, že Nejvyšší správní soud v návaznosti na rozhodnutí Soudního dvora může přistoupit ke zrušení jeho rozhodnutí, pokud krajským soudem zaujatý právní názor bude v rozporu s výkladem poskytnutým Soudním dvorem. Pokud totiž bude podána kasační stížnost, v níž bude namítáno nesprávné posouzení uvedené právní otázky řešené Soudním dvorem v jiném, již zahájeném řízení o předběžné otázce, Nejvyšší správní soud coby soud posledního stupně vázán povinností předběžné otázky dle třetího odstavce čl. 267 SFEU, typicky sám řízení přeruší a rozhodnutí Soudního dvora vyčká. V podobné situaci tak krajský soud jistě neudělá chybu, pokud řízení přeruší. Povinnost řízení přerušit nicméně nemá.

[25] Výše uvedená autonomní úprava práva Unie co do rozsahu povinnosti předložit předběžnou otázku nalézá své procesního promítnutí v § 48 s. ř. s. přerušení dle § 48 odst. 1) písm. b) s. ř. s. je aplikovatelné pouze v případech, kdy správní soud řízení přerušuje, neboť předběžnou otázku Soudnímu dvoru v rámci daného řízení sám také předkládá. Všechny ostatní případy přerušení správními soudy všech stupňů pak spadají pod § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.

[26] V rovině by bylo patrně možné tvrdit, že v případě, kdy vnitrostátní soud posledního stupně tíží povinnost předběžné otázky dle třetího odstavce čl. 267 SFEU, tak se i s ohledem na právo na zákonného soudce/spravedlivý proces (srov. judikaturu Ústavního soudu počínající nálezem ze dne 8. 1. 2009, sp. zn. II. ÚS 1009/08, č. 6/2009 Sb. ÚS, která zastává názor, že nepředložení předběžné otázky ze strany obecného soudy posledního stupně, který v daném řízení tížila povinnost tuto otázku předložit, je porušením práva na zákonného soudce/spravedlivý proces, právě proto, že v takovém případě není vlastně obecný soud oprávněn danou otázku výkladu práva Unie posoudit sám) jedná o otázku, . Dané řízení by proto mělo být obligatorně přerušeno podle § 48 odst. 2 písm. c) s. ř. s.

[27] Přerušení podle tohoto ustanovení nicméně není na místě nejenom proto, že § 48 odst. 2 písm. c) s. ř. s. je v systematice soudního řádu správního provázáno s problematikou dokazování podle § 52 odst. 2 s. ř. s. (Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol., . Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 395 až 396). Především ale z pohledu systematiky unijního práva jsou vnitrostátní soudy vždy oprávněny vykládat a aplikovat unijní právo samostatně v rámci jimi vedených vnitrostátních řízení, ve kterých aplikují právo Unie (srov. čl. 19 odst. 1 větu druhou Smlouvy o Evropské unii). S již zmiňovanou výjimkou předběžných otázek týkajících se platnosti aktů práva Unie, s ohledem na které by z pohledu unijního práva šlo skutečně uvažovat o otázce, kterou není vnitrostátní soud oprávněn řešit samostatně, jsou soudy členských států tedy vždy oprávněny řešit otázky výkladu práva Unie, a to bez ohledu na skutečnost, zda se v konkrétní věci dotáží Soudního dvora podle čl. 267 SFEU.

[28] Pro projednávanou věc je však podstatné, že česká právní úprava pouze procesně promítá požadavky práva Unie, aniž by stanovovala jakékoliv další, dodatečné podmínky či požadavky pro povinné přerušení řízení v případě soudů, které nejsou soudy posledního stupně. Úprava § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s., která stanoví pouhou možnost přerušení řízení, je navíc z pohledu vnitrostátního práva stejná jak pro správní soudy prvního stupně, tak pro správní soud posledního stupně. Dodatečné povinnosti s ohledem na přerušení řízení soudy posledního stupně, osvětlené výše, tak vlastně plynou nad rámec české zákonné úpravy přímo z přednostně aplikovatelné úpravy unijní (čl. 267 SFEU) a ji vykládající judikatury Soudního dvora. Soudní řád správní však nestanoví s ohledem na přerušení řízení v případě vyčkávání rozhodnutí Soudního dvora v jiném, již zahájeném řízení o předběžné otázce, žádné dodatečné povinnosti jdoucí nad rámec těch plynoucích z unijního práva.

[29] V projednávané věci se městský soud proto nedopustil pochybení, pokud řízení s odkazem na již probíhající řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem ve věci C-406/22, , nepřerušil. Právní názor ohledně výkladu práva Unie, který zaujal, byl podrobně zdůvodněn, byť tedy primárně převzetím argumentace obsažené v rozsudku Krajského soudu v Brně. Zda se jedná o právní názor věcně správný, přitom není předmětem řízení o této kasační stížnosti. Kasační argumentace stěžovatele se omezuje výlučně na problematiku nepřerušení řízení ze strany městského soudu a údajný rozpor s praxí Nejvyššího správního soudu v podobných věcech. Stěžovatel v kasační stížnosti nevznáší žádné jiné věcné námitky.

[30] Z těchto důvodů pak rovněž Nejvyšší správní soud nepostupoval v projednávané věci stejně, jako v již citovaných řízeních vedených pod sp. zn. 1 Azs 151/2022 a 5 Azs 324/2021, tj. sám nepřerušil řízení, aby vyčkal právního názoru Soudního dvora ohledně otázky, zda současné znění procedurální směrnice umožňuje, aby členský stát označil za bezpečné země původu státy s územními výjimkami. Tato otázka nebyla předmětem řízení o této kasační stížnosti. S ohledem na otázku, která předmětem řízení byla, tedy povinnost soudů členských států, které nejsou v rámci daného řízení soudy posledního stupně, případně přerušit řízení a vyčkat rozhodnutí Soudního dvora, pak existuje dlouhodobá a ustálená Soudního dvora, stejně jako samotné znění čl. 267 SFEU, která zbavuje Nejvyšší správní soud povinnosti se na výklad této otázky v rámci tohoto řízení dotázat (ve smyslu rozsudku Soudního dvora ve věci ).