Vydání 8/2008

(...) Kasační námitka zpochybňuje správnost právního názoru aplikovaného na zjištěný skutkový stav. Předmětem sporu tak je výklad pojmu "informace", resp. "poskytnutí informace".

Nejvyšší správní soud zjistil ze správního a soudního spisu, že stěžovatelka podala žádost o poskytnutí kopií nájemních smluv na umístění reklamních zařízení (billboardů) na dálnicích a rychlostních silnicích D1, D8, D11, R4 a R10 uzavřených mezi žalovaným a třetími osobami. Žalovaný poskytl stěžovatelce pouze přehled vybraných údajů o jednotlivých smlouvách (údaje o smluvních stranách, předmětu smlouvy, době trvání nájmu, výši nájemného a datu podpisu smlouvy), přičemž nevydal rozhodnutí o částečném odepření poskytnutí požadovaných informací. Generální ředitel Ředitelství silnic a dálnic ČR takový postup svým rozhodnutím ze dne 3. 8. 2006 potvrdil jako správný.

Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že právo na informace je zakotveno v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, a je tedy ústavně zaručeným právem. Z této pozice je také nezbytné přistupovat k výkladu jednotlivých komponent práva na informace, tj. i pojetí informace. Podmínky a provedení práva na informace pak dle Listiny základních práv a svobod stanoví zákon, v tomto případě je jím zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění.

Nejvyšší správní soud již ve své rané judikatuře v rozsudku ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38^*) (přístupný na www.nssoud.cz), stanovil rámec pro interpretaci jeho jednotlivých ustanovení: ""

Zákon o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na poskytování informací, které jsou v působnosti povinného subjektu (§ 2 odst. 1). Zpočátku neobsahoval tento zákon žádnou definici pojmu "informace". Tak tomu bylo až do 22. 3. 2006, než vstoupil v účinnost zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Ze zmíněného "počátečního" období existence zákona o svobodném přístupu k informacím pochází též rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 A 118/2002-37 (č. 654/2005 Sb. NSS, dostupný též na www.nssoud.cz), na nějž odkazuje městský soud v rozsudku napadeném kasační stížností. Městský soud z něho použil izolovaně větu "", aniž by ji posoudil v celém kontextu uvedeného rozsudku. Je nepochybné, jak uvádí i stěžovatelka v kasační stížnosti, že nelze požadovat poskytnutí originálu listiny, neboť povinná osoba jej potřebuje k výkonu své činnosti. V případě rozsudku čj. 7 A 118/2002-37 bylo odepřeno poskytnutí informace z důvodu, že listina, jakož i celý její obsah, byly předmětem obchodního tajemství (jak již uvedeno, v nyní posuzovaném případě se žalovaný na obchodní tajemství neodvolává). Nejvyšší správní soud však v onom rozsudku dospěl k závěru, že minimálně některé části smlouvy bylo nutné zpřístupnit. Právní závěr vyslovený v citovaném rozsudku musí být tedy vyložen tak, že v situaci, kdy části smluv podléhají obchodnímu tajemství, se nelze domáhat vydání kopie smlouvy jakožto celku. Poskytnuty mohou být pouze pasáže nepodléhající ochraně v režimu obchodního tajemství. Nehledě na změnu v právní úpravě (viz níže) tak uvedený právní závěr na případ posuzovaný v rámci řízení o této kasační stížnosti nedopadá.

Dnem 23. 3. 2006 vstoupil v účinnost shora cit. zákon č. 61/2006 Sb., kterým byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena definice pojmu informace. Dle § 3 odst. 3 tohoto zákona se tak informací pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.

Městský soud lpí na důsledném jazykovém výkladu tohoto ustanovení a zdůrazňuje, že nelze poskytnout listinu, nýbrž obsah. Soud však mechanicky ztotožnil pojem obsah s pojmem výtah, shrnutí, převyprávění či résumé. Jestliže se městský soud ubíral směrem rozlišování mezi formou a obsahem, pak jediný formálně správný závěr je, že forma je psaná (listina), a obsah je text v celé své celistvosti včetně eventuálních na listině zachycených grafických prvků.

V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991, vládní návrh zákona ze dne 11. 5. 2005, IV. období, přístupné v repozitáři Poslanecké sněmovny na www.psp.cz) se uvádí, že definice pojmu informace se do zákona o svobodném přístupu k informacím zapracovává z důvodu nutnosti transpozice pojmu "dokument" obsaženého ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru (ZV ÚV, kap. 13, sv. 32, s. 701). Lze tedy říci, že záměrem zákonodárce jednoznačně bylo, aby "informace" v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím byla totožná s pojmem "dokument" v transponované směrnici (srov. k tomu shodně zvláštní část důvodové zprávy k bodu 6 prvé části zákona). Dokument je v čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/98/ES definován jako a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli část takového obsahu. Směrnice sice neobsahuje závazek umožnit opakované použití dokumentů, když rozhodnutí o povolení nebo povinnosti opakovaného použití závisí na členských státech nebo příslušném subjektu veřejného sektoru, pokud však tak stát rozhodne (jak to učinila Česká republika zákonem o svobodném přístupu k informacím), je tato směrnice na příslušnou oblast aplikovatelná (viz odst. 9 preambule směrnice, podle něhož by se tato směrnice měla používat pro dokumenty, které jsou zpřístupněny k opakovanému použití, jestliže subjekty veřejného sektoru mj. poskytují informace).

Poskytováním informací je především poskytování jejich obsahu (tedy zpravidla textu). Dle § 4 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informace poskytuje ve formátu dle obsahu žádosti. Nájemní smlouvy na nemovitosti bývají v drtivé většině případů uzavírány písemně. Jestliže stěžovatelka požádala o poskytnutí informace prostřednictvím kopií smluv, nelze dospět k jinému výkladu, než že požadovala jejich poskytnutí v písemné formě. Stěžovatelka předpokládala, že nejsnazším způsobem poskytnutí informace za situace, kdy zde není žádný důvod pro její neposkytnutí či odmítnutí, a to ani částečné, je pořízení fotokopie. Žalovaný samozřejmě mohl poskytnout stěžovatelce informaci přepsáním textu smlouvy mechanickými psacími prostředky či ručně, avšak jen za předpokladu, že by takto přepsal celý text předmětných smluv. Tento alternativní postup se však samozřejmě jeví jako krajně nehospodárný.

Právo na informace se řadí mezi politická práva jednotlivců. Jeho smyslem je kontrola činnosti veřejné správy (resp. tzv. povinných osob), mimo jiné též kontrola vynakládání veřejných prostředků a hospodaření s veřejným majetkem. Požádala-li stěžovatelka o poskytnutí kopií nájemních smluv, měla tím na mysli poskytnutí celého textového obsahu smluv. Žalovaný však zcela svévolně vybral několik smluvních ustanovení a tyto uspořádal do tabulky, kterou poskytl stěžovatelce. Tím, že arbitrárně selektoval údaje, které stěžovatelce předal, poskytl pouze část požadovaných informací. Žalovaný nebyl oprávněn posoudit, které informace jsou podstatné. Zajisté to je výše nájemného, délka trvání smluvního vztahu, ale mohou to být též další ustanovení, jako např. ustanovení o zániku smlouvy, případné sjednání opčního práva na uzavření dalších nájemních smluv, smluvní pokuty atd.

Žádost o poskytnutí informace byla podána s cílem, aby stěžovatelka mohla provést analýzu smluv z hlediska jejich celkové "výhodnosti" (nehledě k tomu, že žadatel o informaci není povinen uvádět důvody, pro které o poskytnutí informace žádá). Smlouvu lze interpretovat a posoudit pouze jako celek; zpřístupněním jen některých vybraných údajů o smlouvě je tento záměr zcela znemožněn. Takovéto "poskytnutí informace" tedy pochopitelně šlo proti účelu zákona o svobodném přístupu k informacím; nelze proto vůbec hovořit o řádné aplikaci zákona, ale spíše o jeho obcházení. Právní názor městského soudu a žalovaného porušuje ústavně zaručené právo stěžovatelky na poskytnutí informací; navíc se příčí účelu tohoto práva, jakož i zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je umožnění laické kontroly výkonu veřejné moci a nakládání s veřejným majetkem. V daném případě je v souladu s ústavou a komunitárním právem pouze takový výklad pojmu informace, dle něhož se informací rozumí veškerý textový (příp. i grafický) obsah předmětných listin (nájemních smluv). Zhotovení kopií listin (nájemních smluv) je tak v podstatě jediným racionálním prostředkem zpřístupnění požadovaných informací jejich žadateli.

Městský soud se tedy dopustil mylného výkladu pojmu informace, když vytrhl výše citovanou větu odůvodnění rozsudku NSS čj. 7 A 118/2002-37 z jejího kontextu. Nejvyššího správního soudu není atomizovaným souborem jednotlivých vět odůvodnění, "aplikovaných" správními orgány a soudy izolovaně zcela bez zřetele na situaci, kterou dané rozhodnutí řeší. Navíc v tomto případě aplikovaná věta nebyla právním závěrem Nejvyššího správního soudu, ale byla jen jednou jedinou větou zcela bezmyšlenkovitě vyňatou z odůvodnění rozhodnutí. Takovéto odkazy na judikaturu žalovaným vůbec nesvědčí o "znalosti judikatury", jak se mylně domnívá městský soud, ale naopak o zásadním nepochopení funkce judikatury a potažmo i práva na informace. Při aplikaci zákona v podobě, v jaké byl dotvořen judikaturou Nejvyššího správního soudu, nutno vzít zřetel též na to, zda je stále použitelný (zejména s ohledem na následné změny interpretovaného právního předpisu), stejně jako na celý kontext judikátu, který do značné míry určuje též obsah soudem dotvořené právní normy.

S ohledem na uvedené tedy možno shrnout, že informací není informace o obsahu smlouvy, nýbrž obsah smlouvy jako takový. Přepjatým formalismem a výlučně gramatickým výkladem zákona, s použitím na tuto věc neaplikovatelného judikátu Nejvyššího správního soudu, dospěl městský soud v napadeném rozsudku k chybnému závěru. Soud dále nevzal v potaz požadavek eurokonformního výkladu dané normy, který vyplývá z čl. 1 odst. 2 Ústavy ČR a čl. 10 Smlouvy o ES (viz nález ÚS ze dne 3. 5. 2006, č. 434/2006 Sb., bod 81) a z judikatury ESD [např. rozhodnutí ze dne 13. 11. 1990 ve věci C-106/89, (1990), ECR I-4135], čímž se dopustil zásadního pochybení. Žalobou napadené rozhodnutí generálního ředitele Ředitelství silnic a dálnic, kterým byl potvrzen postup žalovaného při poskytování informací, je proto nezákonné a mělo být soudem zrušeno. (...)