3452/2016
Řízení před soudem: aktivní procesní legitimace; Veřejného ochránce práv k ochraně veřejného zájmu
Řízení před soudem: aktivní procesní legitimace Veřejného ochránce práv k ochraně veřejného zájmu
k § 66 odst. 3 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Aktivní procesní legitimace veřejného ochránce práv dle § 66 odst. 3 s. ř. s. je dána pouze v případě závažného veřejného zájmu, tj. například v těch případech, kdy ke dni podání žaloby proti rozhodnutí o povolení stavby nebudou uděleny zákonem stanovené výjimky ze zákazu činnosti ve zvláště chráněném území (půjde tedy o přetrvávající činnost
ex lege
zakázanou), či v případech, kdy příslušná správní rozhodnutí (povolení) byla vydána v důsledku trestné činnosti úředních osob.(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14.7.2016, čj. 9 As 24/2016-109)
Věc:
Veřejný ochránce práv proti Městskému úřadu Duchcov, za účasti 1) akciové společnosti TALWIN a 2) obce Moldava, o umístění stavby, o kasační stížnosti žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1).Žalovaný vydal dne 14.8.2009 rozhodnutí o umístění stavby "
Zemní vedení VN 22 kV Hrob-Moldava-Oldříš
" (dále jen "rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení") a dne 24.8.2009 žalovaný rozhodl o umístění a povolení stavby "Fotovoltaické výrobny elektrické energie
" (dále jen "rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE"). Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 8.10.2014, čj. 15 A 108/2013-138, rozhodl o zrušení obou výše uvedených rozhodnutí žalovaného. Toto rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 18.6.2015, čj. 9 As 294/2014-114, zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud konstatoval, že krajský soud se nezabýval otázkou, zda závažný veřejný zájem, na jehož ochranu podáním žaloby dle § 66 odst. 3 s. ř. s. žalobce vystoupil, byl vůbec někdy v minulosti ohrožen, a pokud ano, zda je i nadále objektivně ohrožen. Jako nesprávný hodnotil také postup krajského soudu, který odmítl provést navržené důkazy osoby zúčastněné na řízení 1), protože v postavení osoby zúčastněné na řízení neměla právo jakékoliv důkazy předkládat. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud musel navrhované důkazy osoby zúčastněné na řízení 1) provést, nebo řádně zdůvodnit, proč k jejich provedení nepřistoupil.Krajský soud následně rozsudkem ze dne 16.12.2015, čj. 15 A 108/2013-277, rozhodl o odmítnutí žaloby ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení a o zrušení rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE pro jeho nezákonnost ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b), resp. § 78 odst. 1 s. ř. s.
Krajský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že kladné rozhodnutí o povolení výjimek dle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, neexistovalo nejen ke dni vydání žalobou napadených rozhodnutí (srpen 2009), ale ani ke dni podání žaloby (23.7.2012). Krajský soud při respektování závazného právního názoru Nejvyššího správního soudu shledal přetrvávající ohrožení závažného veřejného zájmu, neboť jde o zákonem zakázanou činnost ve zvláště chráněném území, k níž neexistuje příslušné kladné rozhodnutí o povolení výjimek. Následně dospěl k závěru, že je nadbytečné provádět další dokazování ohledně existence závažného veřejného zájmu na podání žaloby, navrhované ze strany žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1), neboť v případě, že jde o zákonem zakázanou činnost ve zvláště chráněném území, je dán závažný veřejný zájem na podání žaloby bez dalšího. Dále soud akcentoval skutečnosti vyplývající z rozsudku krajského soudu ze dne 9.3.2015, čj. 4 To 389/2013-1202, kterým byly shledány vinnými paní Květuše K., jako vedoucí odboru výstavby a životního prostředí Městského úřadu v Duchcově, a Lenka B., jako úřednice a zástupce vedoucího odboru výstavby a životního prostředí Městského úřadu v Duchcově, že dne 24.8.2009 vydaly rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE, ačkoliv si vzhledem ke svému pracovnímu zařazení a odborné způsobilosti musely být vědomy, že pro vydání uvedeného rozhodnutí nebyly splněny podmínky dle stavebního zákona z roku 2006 a zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, tedy jako veřejní činitelé v úmyslu opatřit jinému neoprávněný prospěch vykonávaly svou pravomoc způsobem odporujícím zákonu, čímž spáchaly trestný čin zneužití pravomoci veřejného činitele podle § 158 odst. 1 písm. a) trestního zákona z roku 1961, a obě byly odsouzeny k trestu odnětí svobody ve výměře šesti měsíců s podmíněným odkladem na zkušební dobu jednoho roku. Současně jim byl uložen i trest zákazu činnosti spočívající v zákazu výkonu funkce ve státní správě a samosprávě spojené s rozhodovací činností ve výměře dvou roků. Krajský soud shledal závažný veřejný zájem na soudním přezkumu správních rozhodnutí, které byly vydány v důsledku trestné činnosti spočívající ve zneužití pravomoci veřejného činitele osobami, které rozhodnutí vydaly, přímo při vydání konkrétního rozhodnutí. Považoval za nepřípustné, aby byla ze soudního přezkumu vyloučena správní rozhodnutí vydaná jako výsledek trestné činnosti.
Krajský soud zrušení rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE odůvodnil i tím, že rozhodnutí bylo vydáno bez předchozího souhlasu orgánu ochrany přírody k umístění a povolení stavby, která by mohla snížit nebo změnit krajinný ráz.
K odlišnému závěru dospěl krajský soud ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení. Jedná se o stavbu, u níž po jejím dokončení neexistuje žádná pravděpodobnost, že by následkem této stavby docházelo do zásahu předmětu a cíle ochrany sledovaného vyhlášením Ptačí oblasti Východní Krušné hory. Toto rozhodnutí nebylo vydáno jako výsledek trestné činnosti. Žalobci se nepodařilo prokázat, že ke dni podání žaloby existoval závažný veřejný zájem na projednání žaloby napadající toto správní rozhodnutí. Krajský soud proto žalobu ve vztahu k rozhodnutí o umístění stavby zemního vedení odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyla splněna podmínka řízení spočívající v prokázání existence aktivní žalobní legitimace žalobce a tento nedostatek byl neodstranitelný.
Proti rozhodnutí krajského soudu ze dne 16.12.2015 podali kasační stížnost žalovaný [stěžovatel a)] a osoba zúčastněná na řízení 1) [stěžovatelka b)].
Stěžovatel a) v kasační stížnosti namítal, že krajský soud neposoudil otázku závažného veřejného zájmu správně. Nevzal totiž v úvahu, že pro obec Moldava by stavba znamenala přívod elektrické energie a možnost dalšího rozvoje obce. Krajský soud také nezdůvodnil, proč je ochrana přírody nejdůležitějším zájmem a také proč zamítl návrh stěžovatele a) na ohodnocení skutečného dopadu FVEE na životní prostředí znaleckým posudkem. Stěžovatel a) uvedl, že dopad FVEE na životní prostředí je fakticky nulový. Výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ani nebyla potřeba pro stavbu technické infrastruktury ve smyslu § 2 odst. 1 písm. k) bodu 2 stavebního zákona z roku 2006, což FVEE je. Stěžovatel a) dále uvedl, že postupoval jako jiný stavební úřad v případě FVEE Žalany a spoléhal na koordinované závazné stanovisko Magistrátu města Teplice, který je dotčeným orgánem v základních otázkách životního prostředí. Stěžovatel a) považoval stanovisko České inspekce životního prostředí (dále jen "ČIŽP") za neprofesionální, zmatečné a bez jakékoliv vypovídající hodnoty. Stěžovatel a) v kasační stížnosti dále argumentoval tím, že u soudu nebylo prokázáno, že by stavba FVEE mohla snížit nebo změnit krajinný ráz. Dle stěžovatele a) se jedná o stavbu přízemní, dočasnou a viditelnou pouze z určitých pohledů, proto souhlas dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny nebyl nutný. K porušení § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pak stěžovatel a) konstatoval, že měl dostatečnou oporu ve spise, a to koordinované závazné stanovisko Magistrátu města Teplice.
Stěžovatelka b) v kasační stížnosti namítala porušení § 66 odst. 3 s. ř. s. zakládající oprávnění Veřejného ochránce práv k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Dle názoru stěžovatelky b) nebyl prokázán veřejný zájem na podání žaloby. Krajský soud neposoudil skutečný dopad stavby FVEE na životní prostředí, zároveň se uspokojivě nevypořádal s námitkami a návrhy stěžovatelky b) zohledňujícími ochranu jejích práv nabytých v dobré víře. Procesní povinností žalobce, nikoliv soudu, bylo prokázat skutečně závažný veřejný zájem na podání a projednání žaloby a krajský soud nebyl oprávněn svou vlastní aktivitou suplovat činnost žalobce či odstraňovat zásadní formální nedostatky žaloby, a nepřípustně tak nastolovat procesní podmínky k jejímu projednání. Rozhodnutí o udělení výjimky ze zákazů dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny bylo pravomocně zrušeno až ke dni 3.11.2011, přičemž v mezidobí byla stavba FVEE dokončena (realizace v říjnu 2010), uvedena do zkušebního provozu (19.11.2010) a kolaudačním souhlasem (10.6.2011) bylo povoleno její trvalé užívání. Ve výroku rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 26.10.2010, kterým byla zrušena výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, byly jeho účinky stanoveny nulový. Stěžovatelka b) stavbu realizovala v době, kdy rozhodnutí stěžovatele a) bylo pravomocné a stěžovatelka b) jakožto stavebník neměla, s ohledem na princip
ex nunc
, tj. od právní moci zrušovacího rozhodnutí. Veškerá realizace stavby FVEE tak byla prováděna v době, kdy byla uvedená výjimka platná a účinná, a tato výjimka byla následně dokončením staveb fakticky konzumována - proto bylo následně řízení o udělení výjimky nejprve dne 27.2.2012 pro následnou bezpředmětnost zastaveno a posléze též pro nedůvodnost zamítnuto. Krajský soud se dle stěžovatelky b) nedostatečně vypořádal s námitkou absence, resp. neprokázání závažného veřejného zájmu k podání žaloby. Dle stěžovatelky b) také není zřejmé, na základě kterých skutečností dospěl krajský soud k závěru, že v daném případě měl být vyžádán a vydán ještě před vydáním žalobou napadených rozhodnutí souhlas orgánu ochrany přírody ve smyslu § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, když veškeré důkazní návrhy stěžovatele a) a stěžovatelky b) směřující k objasnění této otázky shledal nadbytečnými. Krajský soud nesprávně aplikoval rovněž § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatel a) byl při vydávání rozhodnutí vázán koordinovaným závazným stanoviskem Magistrátu města Teplice, jakožto dotčeného orgánu, podle nějž je vydání napadených rozhodnutí zcela v souladu s právními předpisy. Uvedené závazné stanovisko tak bylo dostatečným spisovým podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí. Závěry trestního řízení nelze dle názoru stěžovatelky b) zohledňovat ve vztahu k posuzování prokázání aktivní procesní legitimace žalobce. Stěžovatelka rovněž poukázala na skutečnost, že ve věci bylo podáno dovolání k Nejvyššímu soudu, přičemž řízení o něm nebylo doposud skončeno. V době podání žaloby platilo (a nadále platí), že dopad stavby FVEE na životní prostředí či zájmy jiných osob je de facto
presumpce
správnosti veřejnoprávních aktů, nejmenší pochybnosti, že toto rozhodnutí je z právního i věcného hlediska správné. Stěžovatelka b) byla až do zahájení řízení ČIŽP v dobré víře, že její činnost je prováděna na základě platného, účinného a pravomocného stavebního povolení a územního rozhodnutí.Žalobce ve vyjádření k podaným kasačním stížnostem odmítl námitky obou stěžovatelů. Stěžovatelka b) výjimku dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ke dni povolení staveb ani podání žaloby nezískala a nedisponuje jí ani v současnosti. Posledním rozhodnutím totiž Krajský úřad Ústeckého kraje žádost o udělení výjimky zamítl. Zájem na výrobě elektrické energie z konkrétního obnovitelného zdroje není zájmem veřejným, neboť slouží především ekonomickému zájmu vlastníka elektrárny.
Nejvyšší správní soud obě kasační stížnosti zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [36] Spornou otázkou v projednávané věci je, zda krajský soud správně posoudil otázku aktivní žalobní legitimace žalobce ve smyslu § 66 odst. 3 s. ř. s. V případě shledání žalobní legitimace je dále sporná samotná zákonnost rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE.
[37] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
[38] Veškerá výše uvedená kritéria rozhodnutí krajského soudu splňuje. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o dostatek důvodů. Není pravdou, že by se krajský soud nedostatečně vypořádal s námitkou neprokázání závažného veřejného zájmu k podání žaloby, resp. nevypořádal s námitkami stěžovatelky b) zohledňujícími právě ochranu jejích práv nabytých v dobré víře. Krajský soud se aktivní žalobní legitimací ve smyslu § 66 odst. 3 s. ř. s. a s tím související existencí závažného veřejného zájmu zabýval v napadeném rozsudku detailně od str. 13 po str. 18. Ohledně ochrany práv stěžovatelky b) nabytých v dobré víře krajský soud uvedl (s. 16), že v případě, kdy je aktivní žalobní legitimace Veřejného ochránce práv dána, dochází ke konzumpci ochrany právní jistoty a práv nabytých v dobré víře u stěžovatelky b). (...)
[41] Dle stěžovatele a) krajský soud nezdůvodnil, proč zamítl důkaz znaleckým posudkem směřující k prokázání skutečného dopadu na životní prostředí. To není pravdou, protože krajský soud na str. 16 napadeného rozsudku uvedl, že s ohledem na zakázanou činnost ve zvláště chráněném území bylo nadbytečné provádět další dokazování k existenci závažného veřejného zájmu. (...)
[43] Krajský soud byl zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 294/2014-114 zavázán k tomu, aby se zabýval otázkou, zda závažný veřejný zájem na uplatněné žalobě dle § 66 odst. 3 s. ř. s. v době jejího podání stále trval. Nejvyšší správní soud dále mj. uvedl, že "[o]
hrožení závažného veřejného zájmu [...] bude trvat např. i tam, kde půjde o zákonem zakázanou činnost ve zvláště chráněném území, jinými slovy, kdy ze zákazu činnosti (např. umístění stavby) nebyla udělena potřebná výjimka. V takovém případě půjde o přetrvávající činnost
." Tento právní názor byl pro krajský soud závazný. V posuzované věci je povinen se jím řídit rovněž soud kasační.ex lege
zakázanou a stále ohrožující zvláště chráněné území[44] Pokud tedy krajský soud na základě provedeného dokazování zjistil, že v projednávaném případě kladné rozhodnutí o povolení výjimek dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny neexistovalo ke dni podání žaloby, lze hodnotit jeho závěr o existenci závažného veřejného zájmu k podání žaloby bez dalšího za zcela správný, v souladu se závazným právním názorem vyjádřeným ve zrušujícím rozsudku.
[45] Nejvyšší správní soud se ztotožnil i s argumentem o závažném veřejném zájmu na soudním přezkumu správních rozhodnutí, která byla vydána v důsledku trestné činnosti spočívající ve zneužití pravomoci veřejného činitele osobami, které rozhodnutí vydaly. Existuje totiž intenzivní zájem celé společnosti na tom, aby rozhodnutí vydaná na základě trestní činnosti jednotlivých osob byla podrobena přezkumu z hlediska jejich zákonnosti, a v případě jejich nezákonnosti mohly nastoupit zákonem předvídané důsledky s tím spojené. Nejvyšší správní soud tedy nesouhlasí se stěžovatelkou b), že při posuzování závažného veřejného zájmu nelze zhodnotit i závěry pravomocného trestního rozhodnutí. To, že bylo ve věci podáno dovolání u Nejvyššího soudu, není pro věc rozhodné. Dovolání je mimořádným opravným prostředkem a jeho podání ze zákona nemá vliv na vykonatelnost rozhodnutí.
[46] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s výtkou stěžovatelky b) týkající se procesu dokazování v řízení před krajským soudem, a tím související aktivitou samotného soudu. Aktivní žalobní legitimace patří mezi podmínky řízení, které soud zkoumá z úřední povinnosti, tj. svou vlastní činností zjišťuje jejich splnění. Z dikce § 52 odst. 1 s. ř. s. vyplývá, že soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Konečná volba toho, jaké důkazy a zda vůbec budou v soudním řízení provedeny, závisí na posouzení soudu. Soudní řád správní v tomto ustanovení zakotvuje zásadu vyšetřovací; dává soudům ve správním soudnictví oprávnění provést nejen důkazy, které navrhují strany řízení, ale také důkazy, jejichž provedení žádný z účastníků řízení nenavrhl, vyvstala-li v řízení najevo potřeba jejich provedení. Soud ve správním soudnictví je s ohledem na zásadu materiální pravdy oprávněn provést důkaz nový, účastníky nenavrhovaný. K tomu přistoupí zejména tehdy, vyplývá-li potřeba jeho provedení z obsahu spisu. Jiné důkazy lze ve správním soudnictví provést ale i za jiných okolností, bude-li to podle soudu pro posouzení věci nezbytné.
[47] V provedeném dokazování Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného pochybení neshledal. Krajskému soudu nelze ani vytknout, že za dané procesní situace nepřistoupil k dalšímu provádění důkazů, které navrhovali stěžovatelé. Pokud měl soud z provedeného dokazování postaveno najisto, že stěžovatelce b) nebyla udělena potřebná výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, čímž došlo k prokázání aktivní žalobní legitimace veřejného ochránce práv, bylo skutečně další dokazování z logiky věci nadbytečné. Za této situace se krajský soud dále nemusel zabývat skutečným dopadem stavby FVEE na životní prostředí. Správně poznamenal, že stěžovatelce b) nesvědčí právo na ochranu jejích práv nabytých v dobré víře, protože existence závažného veřejného zájmu "
konzumovala
" ochranu právní jistoty a práv nabytých v dobré víře, což již konstatoval kasační soud ve zrušujícím rozsudku.[48] Jako účelovou Nejvyšší správní soud hodnotí argumentaci stěžovatelky b) zdůrazňující, že veškerá realizace stavby FVEE byla prováděna v době, kdy byla uvedená výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny platná a účinná, a tato výjimka byla následně dokončením staveb fakticky konzumována. Stěžovatelka b) tímto způsobem záměrně zlehčuje absenci zákonem požadované výjimky. Pro soud je klíčové, že v době podání žaloby výjimkou dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny stěžovatelka b) nedisponovala, a proto šlo o přetrvávající činnost zakázanou a stále ohrožující zvláště chráněné území, v čemž krajský soud zcela správně shledal existenci závažného veřejného zájmu.
ex lege
[49] Nejvyšší správní soud má za to, že všechny podklady a důkazy stačily pro zrušení územního rozhodnutí i stavebního povolení. Tvrzení stěžovatele a), že územní rozhodnutí mohlo obstát, není pravdivé, protože § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny mj. stanoví, že "[k]
umisťování a povolování staveb [...], které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody
". Již ve fázi umisťování stavby byl proto nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody ve smyslu § 12 odst. 2 citovaného zákona, proto zde krajský soud oprávněně shledal nezákonnost napadeného rozhodnutí o umístění a povolení stavby FVEE.[50] Argumentace stěžovatele a) tím, že pro obec Moldava by stavba znamenala přívod elektrické energie, popř. možnost dalšího rozvoje obce, nemůže ospravedlnit to, že by v chráněné ptačí oblasti byla umístěna stavba FVEE ohrožující zvláště chráněné území bez splnění zákonem stanovených podmínek. Další námitky stěžovatele a), že spoléhal na koordinované stanovisko Magistrátu města Teplice, popř. že posouzení ČIŽP je neprofesionální, nemohou na výše uvedeném posouzení soudu nic změnit. (...)
[59] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že stěžovatel a) neměl ve spise dostatečnou oporu pro svůj postup, že by v posuzované věci nebyla nutná výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Nelze souhlasit s názorem obou stěžovatelů, že měli dostatečnou oporu ve spise, a to v podobě koordinovaného stanoviska Magistrátu města Teplice, ve kterém bylo mj. uvedeno, že tento dotčený orgán ve vztahu k zákonu o ochraně přírody a krajiny nemá k záměru námitek. Takové vyjádření je naprosto nedostatečné k posouzení toho, zda v důsledku výstavby nemůže dojít k zásahu do sféry zvláště chráněných rostlin a zvláště chráněných živočichů ve smyslu § 49, resp. § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny. Zákon o ochraně přírody a krajiny v § 77a odst. 3 navíc stanoví, že je to krajský úřad, který povoluje výjimky z ochranných podmínek ohrožených zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Vůbec tedy nešlo o vyjádření kompetentního orgánu. Za situace, kdy stavba FVEE měla být umístěna v území, které je součástí ptačí oblasti, bylo na místě, aby stěžovatel a) zjišťoval, zda výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla nutná.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.