Vydání 1/2022

(…)

[20] Ministerstvo zpochybnilo aktivní procesní legitimaci některých navrhovatelů, proto Nejvyšší správní soud pokládá za nutné se s ní podrobněji vypořádat. Navrhovatelé jsou jednak žáky základních, respektive mateřských škol, samostatně také jejich rodiče, dále jsou navrhovateli základní a mateřská škola, a konečně městská část, která je zřizovatelkou těchto škol.

[21] Podle § 101a odst. 1, věty první, s. ř. s. platí, že „[n]“.

[22] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom, že jemu náležející subjektivní práva byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, ve věci , bod 34). Aktivní procesní legitimaci jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s aktivní věcnou legitimací, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, ve věci , bod 42).

[23] Navrhovatel d) je žákem základní školy. Je tedy přímo dotčen čl. I. odst. 4 napadeného opatření, podle něhož se omezuje „

.“

[24] Navrhovatelé f) a h) jsou žáky mateřských škol. Jsou tedy přímo dotčeni čl. I. odst. 5 napadeného opatření, podle něhož se omezuje „

.“

[25] Citovaná ustanovení nesporně omezují právě uvedené navrhovatele d), f) a h) ve výkonu jejich práva na vzdělání, jež je garantováno čl. 33 odst. 1 Listiny: „.“ V případě navrhovatele d) spočívá omezení práva na vzdělání v tom, že výuka na základní škole byla vůči němu změněna z prezenční na distanční formu, tedy na formu méně komplexní. I ve vztahu k méně závažnému zásahu do práva na vzdělání v podobě jeho podmínění testováním žáků na přítomnost onemocnění COVID-19 ostatně nedávno označil aktivní legitimaci žáků za zcela nespornou Nejvyšší správní soud v bodě [16] rozsudku ze dne 6. 5. 2021, čj. 5 Ao 1/2021-65.

[26] Navrhovatelé f) a h) navštěvují mateřské školy a nespadají do žádné z výjimek čl. I. odst. 5 napadeného opatření. Stejně jako u žáků základních škol jde i u žáků mateřských škol o omezení práva na vzdělání, které dopadá i na navštěvování mateřských škol (nález ÚS ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 16/14, č. 99/2015 Sb., bod 83). Jak uváděla navrhovatelka h), ve vztahu k žákům mateřských škol je distanční vzdělávání prakticky vyloučeno. V replice doplnila, že podle tematické zprávy České školní inspekce na téma vzdělávání v mateřských školách v období nouzového stavu jen 20 % mateřských škol využívalo nějakou platformu umožňující digitální kontakt mezi dětmi.

[27] Navrhovatelky e) a g) jsou rodiči žáků škol. Ke své aktivní legitimaci v návrhu uvedli, že „.“

[28] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že součástí rodičovské odpovědnosti je i péče o zajištění morálního a hmotného prospěchu dítěte, včetně zajišťování jeho výchovy a vzdělání. To však nemění nic na tom, že právo rodiče zasazovat se o prospěch dítěte zde ve skutečnosti míří k naplňování práva na vzdělání tohoto dítěte. Tím, kdo má právo na vzdělání, je samo dítě a rodič mu pouze pomáhá toto právo naplňovat a uskutečňovat. To ostatně navrhovatelky e) a g) činí i tím, že v zájmu svých dětí jako jejich zákonné zástupkyně podaly nyní posuzovaný návrh vedle toho, že jej podaly i samostatně; naopak zákonní zástupci navrhovatelky h) podali návrh pouze jejím jménem. V roli zákonných zástupců podávajících návrh jménem svých dětí prosazují jejich právo, jako jediných nositelů práva na vzdělání. Nejvyšší správní soud již v bodě [22] rozsudku ze dne 31. 3. 2016, čj. 4 As 281/2015-32, konstatoval, že „ […] “. Nelze se tedy ztotožnit s tvrzením, že je „“, neboť takový přístup by činil z dítěte jen jakýsi objekt vzdělávání, zatímco nositelem práva na jejich vzdělávání by byli sami rodiče.

[29] Lze tedy uzavřít, že za situace, kdy právo dětí na vzdělání v mateřských a základních školách mohou vůči napadenému opatření ochránit před správními soudy samy tyto děti, pomocí návrhu podaného svými rodiči jako zákonnými zástupci, není pro ochranu tohoto jejich práva nutné, aby rodiče měli k napadení téhož opatření vedle toho ještě samostatnou aktivní legitimaci.

[30] Zákaz osobní přítomnosti dětí ve školách samozřejmě představuje i pro samotné rodiče určitou zátěž, v souvislosti s nynější pandemií navíc dosti dlouhodobou, neboť museli svůj pracovní i osobní život přizpůsobit zajištění celodenní péče o dítě i v době, kdy by jinak trávily svůj čas v základní nebo mateřské škole či školském zařízení, a museli se významně zapojit do vzdělávání svých dětí, především jim pomoci s distanční výukou v závislosti na potřebách dítěte. Tato zátěž však nepředstavuje sama o sobě zásah do veřejných subjektivních práv rodičů. Na rodiče žáků mateřských i základních škol lze totiž vztáhnout závěr vyslovený Nejvyšším správním soudem ve vztahu k mateřským školám v bodě [39] rozsudku ze dne 27. 7. 2011, čj. 1 As 53/2011-109, č. 2437/2011 Sb. NSS, podle něhož „.“ Navrhovatelky e) a g) jako rodiče žáků škol tedy samostatnou aktivní procesní legitimaci k podání tohoto návrhu nemají.

[31] Navrhovatelka b) je základní škola a navrhovatelka c) je mateřská škola. Obě jsou zřízeny navrhovatelkou a), tedy městskou částí hlavního města Prahy, jako příspěvkové organizace ve smyslu § 8 odst. 1 školského zákona: „.“

[32] Svou aktivní procesní legitimaci odůvodňují tím, že jakožto školy mají povinnost žáky a děti řádně vzdělávat a zároveň mají právo na to, aby do realizace vzdělávání stát nevstupoval omezeními a zásahy, které jsou v rozporu se zákonem. Školy jsou napadeným opatřením omezeny na svých právech působit na své žáky formou osobního kontaktu, který je výchozím způsobem vzdělávání na základních a mateřských školách již od prvopočátků školní výuky.

[33] Z výše citovaného čl. I. odst. 4 a 5 plyne, že až na striktně vymezené výjimky specifických druhů základních a mateřských škol či některých tříd v nich byla v období účinnosti napadeného opatření zakázána osobní přítomnost dětí na školním, respektive předškolním vzdělávání. Byly tak odkázány buď na uskutečňování výuky takzvaně distančním způsobem, nebo na její úplné přerušení ve vztahu k aktivitám, u nichž je distanční podoba nemožná, či ve vztahu k těm předškolním dětem, u nichž je distanční výuka prakticky nemožná.

[34] Z toho plyne, že obě navrhovatelky splňují podmínku, že napadené opatření přímo zasahuje do jejich právní sféry. Jejich samotným smyslem existence je totiž poskytovat svým žákům vzdělání jako veřejnou službu ve smyslu § 2 odst. 3 školského zákona ve vazbě na § 7 odst. 2 téhož zákona, podle něhož „[š]“. Zároveň školský zákon a implicitně i čl. 33 Listiny předpokládají, že ke vzdělávání dochází prezenční formou, tudíž distanční formu lze z povahy věci pokládat za omezení vzdělávání. Napadené opatření výrazně omezilo či zcela znemožnilo navrhovatelkám b) a c) plnohodnotně a vůči všem žákům poskytovat veřejnou službu, pro jejíž poskytování byly zřízeny. V tomto ohledu jim napadené opatření přímo zasahuje do právní sféry, a je tedy nutné jim přiznat aktivní procesní legitimaci k jeho napadení.

[35] Na uvedeném závěru nic nemění to, že navrhovatelky b) a c) jsou v řadě situací zároveň nadány i vrchnostenským postavením a stávají se „správními orgány“ ve smyslu legislativní zkratky vyjádřené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V něm je správním soudům svěřena pravomoc rozhodovat „“. Skutečnost, že jsou mateřské a základní školy mnohdy „správními orgány“ ve smyslu právě uvedené zkratky (viz například výše zmíněný rozsudek NSS čj. 4 As 281/2015-32, týkající se rozhodování mateřské školy o přijímání dětí k předškolnímu vzdělávání, či rozsudek NSS ze dne 21. 4. 2016, čj. 5 As 65/2015-52, č. 3422/2016 Sb. NSS, rozebírající povinnost základní školy zajistit výuku náboženství), však nemění nic na tom, že jsou zároveň i právnickými osobami, které jsou podřízeným adresátem právních norem, jako je tomu v nynějším případě, kdy na ně pomocí napadeného opatření mocensky přímo působí ministerstvo. Konstantní Nejvyššího správního soudu ostatně připomíná, že skutečnost, že určitý subjekt může být ve správním soudnictví v postavení žalovaného, pokud sám rozhoduje o právech a povinnostech jednotlivců, nebrání tomu, aby byl v jiné situaci žalobcem, pokud ve vrchnostenském postavení není a naopak do jeho právní sféry zasahuje jiný orgán veřejné moci (viz zejména usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 18. 2. 2020, čj. 8 Afs 128/2018-46, č. 4006/2020 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud přiznal aktivní legitimaci k podání žaloby ve správním soudnictví v některých situacích i přímo státu jako veřejnoprávní korporaci). Navrhovatelky b) a c) jsou tedy legitimovány k podání nyní posuzovaného návrhu.

[36] Navrhovatelka a) je městskou částí hlavního města Prahy. Svou aktivní legitimaci dovozuje z toho, že ve své samostatné působnosti v souladu s § 18 odst. 1 písm. b) zákona o hlavním městě Praze zřizuje základní a mateřské školy jako právnické osoby potřebné pro uspokojování potřeb občanů městské části. Realizace této samostatné působnosti je nejenom povinností, ale i právem samosprávného celku, neboť skrze výkon samosprávy, jenž je obci svěřen, se realizuje výkon ústavně garantovaného práva na samosprávu. Zásadním omezením provozu základních a mateřských škol zřizovaných obcí stát zasahuje nejenom do povinnosti, ale i do práva územního samosprávného celku jakožto územního společenství občanů.

[37] K tomu je třeba uvést, že i zde platí, že škola a její zřizovatel jsou do určité míry spojenými nádobami, podobně jako výše rozebrané děti a jejich rodiče. Samotný zájem na tom, aby měl kdo obhájit práva školy, by tak nepředstavoval dostatečný důvod, který by založil samostatnou aktivní legitimaci navrhovatelky a) jako zřizovatelky škol. Jak bylo totiž vyloženo výše, samotné školy mají aktivní procesní legitimaci k napadení opatření, které je zásadně omezuje v jejich činnosti, a tudíž by nepotřebovaly, aby jejich práva samostatně hájil i jejich zřizovatel.

[38] Navrhovatelce a) nicméně aktivní procesní legitimace svědčí, avšak nikoli zprostředkovaně proto, aby hájila práva škol, které zřizuje, ale přímo proto, aby mohla v rámci výkonu práva na samosprávu pečovat o výchovu a vzdělávání na svém území coby o jednu z potřeb svých občanů.

[39] Podle § 35 odst. 2 zákona o obcích, který obecně vymezuje samostatnou působnost obcí, totiž platí: „.“ (zvýraznil NSS). Ve vztahu ke konkrétní navrhovatelce a), která je městskou částí hlavního města Prahy, je zařazení „výchovy a vzdělávání“ do samostatné působnosti hlavního města Prahy zakotveno ve speciálním § 16 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze.

[40] Právě citovaný § 35 zákona o obcích představuje základní vymezení tzv. samostatné působnosti obce, tedy těch oblastí, v nichž obec vykonává právo na samosprávu. To je jí zaručeno jednak čl. 8 Ústavy, podrobněji pak zejména čl. 100 odst. 1 Ústavy, jehož první věta zní: „.“ Zákon stanoví, kdy jsou správními obvody. Do činnosti územních samosprávných celků může podle čl. 101 odst. 4 Ústavy stát zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným zákonem. Přiznání aktivní procesní legitimace navrhovatelce a) tedy představuje nástroj, jak v rámci správního soudnictví ochránit její právo na samosprávu před zásahem ze strany ministerstva ve formě napadeného opatření.

[41] Aktivní procesní legitimaci obcí proti opatřením obecné povahy, která se jich přímo dotýkají, ostatně dovodil z práva na samosprávu Nejvyšší správní soud již v usnesení rozšířeného senátu ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011-219, č. 2887/2013 Sb. NSS. Zde konstatoval, že právo na samosprávu a na výkon samostatné působnosti „“. V usnesení rozšířeného senátu ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS, pak dovodil aktivní procesní legitimaci obce z jejího práva hájit veřejný zájem na příznivém životním prostředí pro své občany v situaci, kdy na její území mohly zasahovat v důsledku realizace stavebních záměrů předpokládaných územním plánem sousední obce. Tím spíš má mít obec aktivní procesní legitimaci vůči takovému opatření obecné povahy, které se přímo dotýká veřejného zájmu na výchově a vzdělávání jejích občanů, jež je výslovně uvedeno ve výčtu aktivit realizovaných v samostatné působnosti obce podle § 35 odst. 2 zákona o obcích, respektive podle § 16 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze.

[42] Lze tedy shrnout, že aktivní procesní legitimaci k napadení nyní napadeného opatření, respektive jeho konkrétních ustanovení uvedených v obou návrzích, mají navrhovatelka a) jako územní samosprávný celek pečující o výchovu a vzdělávání svých občanů; dále navrhovatelky b) a c) jako základní a mateřská škola, jimž opatření zasáhlo do naplňování samotného smyslu jejich existence; a konečně navrhovatelé d), f) a h), tedy žáci těchto škol, jimž zasahuje do práva na vzdělání.

[43] Aktivní procesní legitimaci naopak nemají z výše uvedených důvodů navrhovatelky e) a g), tedy rodiče těchto žáků. Jejich návrh proto Nejvyšší správní soud odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jako návrh, který „“. (…)

[44] Navrhovatelé shodně namítali, že ministerstvo nemohlo plošně uzavřít mateřské školy a 2. stupeň základních škol ani plošně omezit (formou tzv. rotační výuky) provoz 1. stupně základních škol. Jsou přesvědčeni, že k tomu nelze použít ani § 2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona, ani § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, podle nichž ministerstvo postupovalo (viz úvodní odstavec napadeného opatření).

[45] Podle § 2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona je mimořádným opatřením „“. Na základě tohoto ustanovení mohlo tedy ministerstvo omezit jen provoz vysokých škol, což učinilo v čl. I. odst. 1 a 2 napadeného opatření, případně též v jeho čl. I. odst. 13 písm. a) (konání přijímacích zkoušek mj. na vysoké školy). Žádným z návrhů, jimiž se soud nyní zabývá, však regulace vysokých škol nebyla nijak zpochybněna. Proto soud nezkoumal, zda ministerstvo v napadeném opatření správně užilo § 2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona, a dále se věnoval jen možnostem ministerstva podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Je nicméně jen stěží pochopitelné, proč zákonodárce ve zvláštním pandemickém zákoně, určeném přímo pro likvidaci nynější pandemie, upravil pouze omezení výuky nebo jiného provozu vysokých škol, zatímco omezování ostatních škol a školských zařízení z něj vynechal, a ponechal je tak v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví, který k takto plošným opatřením není určen, jak bude vyloženo dále.

[46] Soud dává navrhovatelům za pravdu v tom, že na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví nemohlo ministerstvo plošně uzavřít mateřské a základní školy či omezit jejich provoz.

[47] Podle § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku

„

“.

[48] Většina písmen tohoto ustanovení míří k úzce věcně vymezeným příkazům nebo zákazům (zákaz prodeje podezřelých potravin, zákaz používání vod, vyčlenění lůžek nebo přímo objektů k izolaci osob, provedení dezinfekce), které mají přispět k lepšímu zvládnutí konkrétních ohnisek epidemie. Soud tu nechává stranou „zbytkové“ ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, k němuž se ve své judikatuře vyjádřil již opakovaně, viz rozsudek ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63, body [141] až [146]. Naopak široce je formulováno právě písmeno b), které zasahuje velké množství běžných oblastí života a současně se intenzivně dotýká práv a svobod adresátů (a to i práv a svobod ústavně zaručených, jako jsou právo na vzdělání či svoboda pohybu). I způsob formulace tohoto ustanovení je odlišný: ostatní písmena vážou příkazy a zákazy na věci, přírodní statky či místa – kdežto písmeno b) je zaměřeno přímo na osoby, tedy konkrétně „“. Šlo by to vyjádřit i tak, že ostatní písmena mají relativně úzkou věcnou působnost, ale relativně širokou osobní působnost (příkaz či zákaz dopadá na kohokoli, kdo zrovna disponuje oněmi věcmi, přírodními statky atd.), zatímco písmeno b) má širokou věcnou působnost (omezení cestování, kulturních představení, sportovních akcí, shromáždění vůbec; uzavření zdravotnických a sociálních zařízení, škol, hotelů a restaurací), ale úzkou působnost osobní, neboť dopadá právě jen na „“.

[49] Právě na tuto úzkou osobní působnost poukazují navrhovatelé – a právě ona je důvodem, pro který nemůže napadené opatření (ve vztahu k mateřským a základním školám) obstát.

[50] Nejvyšší správní soud se této otázky už dříve dotkl. V rozsudku ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, se vyjádřil k omezení práva shromažďovacího (včetně shromažďování za účelem náboženských obřadů), které ministerstvo založilo právě na § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Toto ustanovení nelze podle šestého senátu ani během celosvětové pandemie vykládat tak, že „“ je automaticky každý. Ustanovení umožňuje zásah do řady ústavně zaručených práv (svobody pohybu a shromažďování, práva na ochranu zdraví či práva na vzdělání), a musí být proto vykládáno restriktivně, tedy tak, že umožňuje zakázat nebo omezit styk jen těch skupin fyzických osob, u nichž existuje konkrétní podezření z nákazy či vyšší riziko, že by mohly být nakaženy. Takový předpoklad však nelze učinit ve vztahu ke každému, kdo se nachází na území České republiky, a to zvláště ne v době, kdy už se množství osob pravidelně podrobuje povinnému testování, a naopak je tak u nich třeba předpokládat, že podezřelé z nákazy nejsou (viz bod [75] citovaného rozsudku).

[51] V rozsudku ze dne 6. 5. 2021, čj. 5 Ao 1/2021-65, který se zabýval testováním dětí, žáků a studentů, připomněl soud argument ministerstva, které vycházelo z toho, že je podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví oprávněno nařídit uzavření nebo omezení provozu škol – a tím spíše je podle vlastního přesvědčení oprávněno nařídit též testování zaměstnanců, dětí, žáků a studentů ve školách. Pátý senát našel oporu pro povinné testování ve školách v jiném písmenu § 69 odst. 1, podotkl však, že úvaha ministerstva do jisté míry pomíjí úvod celého § 69 odst. 1 písm. b), které zakazuje nebo omezuje styk jen u „“ (viz body [29] až [31] citovaného rozsudku).

[52] Detailně se pak soud vyslovil k povaze § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví v rozsudku ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44, v němž mj. zkoumal možnost omezit podle tohoto ustanovení činnost provozoven stravovacích služeb a provoz heren a kasin. Každé z opatření uvedených v demonstrativním výčtu následujícím v tomto ustanovení za slovem musí podle šestého senátu představovat „“, tedy sledovat účel vymezený v samotném úvodu ustanovení. Šestý senát zopakoval (viz rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48 shrnutý v bodu [51] výše), že osobou podezřelou z nákazy nemůže být bez dalšího každý. „“ je legislativní zkratka zavedená v § 2 odst. 7 písm. a) zákona o ochraně veřejného zdraví pro fyzickou osobu, která „“. Ohniskem nákazy je pak „“ (§ 65 věta druhá zákona o ochraně veřejného zdraví). Osobou podezřelou z nákazy je podle judikatury Nejvyššího správního soudu též osoba s pozitivním výsledkem antigenního testu poskytnutého zaměstnavatelem (rozsudek ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021-133, bod [81]) či provedeného ve škole (již citovaný rozsudek čj. 5 Ao 1/2021-65, bod [34]).

[53] Teoreticky nelze vyloučit, pokračoval dále šestý senát ve věci čj. 6 Ao 22/2021-44, že v extrémní situaci by ohniskem nákazy mohla být celá Česká republika, a osobou podezřelou z nákazy tedy každý, kdo se vyskytuje na jejím území. Samotný fakt, že probíhá celosvětová pandemie, však k takovému závěru sám o sobě automaticky nestačí. Pokud by ohnisko nákazy pokrývalo celé území státu, byl by to především důvod k vyhlášení nouzového stavu (několik měsíců trvající nouzový stav skončil 11. 4. 2021).

[54] Šestý senát v rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44 ovšem zdůraznil, že ministerstvo neuvedlo v odůvodnění mimořádného opatření ani ve svých vyjádřeních k soudu nic, z čeho by plynulo, že ohniskem nákazy je celá Česká republika, natož aby to prokázalo. Šestý senát konečně odmítl představu, že by ministerstvo mohlo vydávat plošná opatření podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví z preventivních důvodů (viz body [41] až [46] citovaného rozsudku).

[55] Ani v nynější věci, v níž jde o uzavření či omezení provozu škol, ministerstvo přesvědčivě neobjasnilo, proč se domnívá, že může takto plošně zasahovat do provozu škol. Odůvodnění napadeného opatření používá spíše obecné formulace („“) a současně připouští, že ani prudký nárůst výskytu onemocnění po začátku školního roku u starších žáků a studentů neumožňuje určit, zda k nákazám došlo ve školách nebo mimo ně. O konkrétním epidemiologickém riziku, které by mohli představovat mladší žáci na 1. stupni základní školy, odůvodnění mlčí (naopak říká, že nemoc se tu šíří významně méně než mezi staršími dětmi) – a u dětí předškolního věku uvádí, že souvislost nákazy s pobytem v mateřské škole není prokázána.

[56] Právě uvedené formulace jsou vybrány z úvodní části odůvodnění coby myšlenky, které by se teoreticky mohly vztahovat k pravomoci ministerstva podle § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Samo ministerstvo ale této otázce nevěnovalo žádnou konkrétní pasáž odůvodnění. Toto jeho mlčení nasvědčuje tomu, že se ministerstvo buď vůbec nezamýšlelo nad tím, zda má formulace „“ nějaký smysl (a jaký), nebo automaticky pokládalo za fyzickou osobu podezřelou z nákazy každé dítě navštěvující mateřskou školu či každého žáka 1. stupně základní školy. Takovýto výklad ale nemůže obstát (viz bod [54] výše). Ministerstvo ve skutečnosti používá § 69 odst. 1 písm. b) takovým způsobem, jako by v něm jeho úvodní pasáž (zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami) vůbec nebyla a jako by mezi jeho pravomoci při epidemii patřilo obecně a bez dalších podmínek omezit svobodu pohybu všem obyvatelům země, zakázat veškerá představení, zavřít všechny školy a všechny restaurace apod. Podobné úvahy však nejen že jsou obtížně přijatelné z ústavněprávního hlediska (jak už soud uvedl v rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44, viz bod [54] výše, k podobně razantním zásahům je určen nouzový stav), ale ani nemají žádný podklad ve znění zákona.

[57] V řízení před soudem, tedy v reakci na námitky navrhovatelů, pak ministerstvo podpořilo své přesvědčení, že školy plošně zavírat může, poukazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2021, čj. 9 Ao 1/2021-49, č. 4168/2021 Sb. NSS, bod [11]. Tento bod ale obsahuje jen citaci některých částí důvodové zprávy k pandemickému zákonu, zejména pak tyto věty: „ […] […]“. Soud nerozumí tomu, jak by citovaná pasáž mohla argumentaci ministerstva podpořit. V nynější věci není spor o to, zda může ministerstvo ve stavu pandemické pohotovosti obecně vydávat mimořádná opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví, ale o to, v jakém rozsahu, za jakých podmínek a ve vztahu ke komu tak může činit.

[58] Soud tedy shrnuje, že § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví je ze své povahy určen spíše k časově a místně omezeným protiepidemickým opatřením, která jsou podmíněna konkrétním podezřením na výskyt nákazy u konkrétního okruhu osob. V případě škol jej tedy lze použít k uzavření škol, v nichž se vyskytly „“. Nejde a nemůže jít o plošný nástroj podobný tomu, jaký má po dobu nouzového stavu k dispozici vláda [srov. § 5 a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon)], a vzhledem k úvodu samotného ustanovení jej tím spíše nelze použít k plošnému uzavření či omezení provozu všech škol, v nichž se (z pohledu doby účinnosti napadeného opatření) již několik měsíců žáci vyskytovat ani nesměli. Plošná omezení může ministerstvo mimo období nouzového stavu uplatnit na základě § 2 odst. 2 písm. f) pandemického zákona vůči vysokým školám, avšak nikoli vůči mateřským a základním školám. Proč zákonodárce nezahrnul do tohoto zákona – určeného právě ke zvládání nynější pandemie – také jiné školy než vysoké, nepřísluší soudu domýšlet.

[59] Jestliže ministerstvo zavřelo všechny mateřské školy a zavedlo rotační výuku na 1. stupni všech základních škol, překročilo tím meze, které mu pro jeho protiepidemická opatření dává zákon. Tento nesprávný postup lze přirovnat „“ [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., v řízení o zrušení opatření obecné povahy užitý přiměřeně podle § 101b odst. 4 s. ř. s.], pro nějž soud zruší napadené rozhodnutí (zde opatření obecné povahy) i bez jednání. Postup ministerstva měl vliv na nezákonnost napadeného opatření, neboť na základě § 69 odst. 1 písm. b) nemohlo být napadené opatření vůbec vydáno.

(…)

[61] Někteří navrhovatelé směřovali svůj výslovně k čl. I. odst. 4 a odst. 5 opatření (mateřské školy a základní školy), jiní jej formulovali tak, že žádají zrušit opatření jako celek. Soud proto vyslovil nezákonnost opatření právě jen v tom rozsahu, ve kterém bylo zpochybněno vznesenými námitkami, tedy v rozsahu čl. I. odst. 4 a odst. 5.

[62] Obecně lze dodat, že při přezkumu opatření obecné povahy postupuje soud zdrženlivě (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, část VI) a je-li možno právně odklidit jen určitou oddělitelnou část napadeného opatření a nezasahovat do celku, měl by soud zpravidla volit tuto šetrnější cestu. V nynější věci je situace neobvyklá: navrhovatelé sice zpochybňovali jen dva z celkem čtrnácti odstavců, a soud proto označil za nezákonné jen tyto dva odstavce, současně je ale z důvodu, pro který byla nezákonnost vyslovena, patrné, že podobnou vadou trpí i další ustanovení napadeného opatření, jež mají být opřena o § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. Není věcí soudu, aby na to v tomto řízení nějak procesně reagoval. Tato poznámka by spíše měla sloužit jako upozornění pro ministerstvo a popud k tomu, aby při vydávání protiepidemických opatření postupovalo v souladu se zákonem.