Vydání 2/2014

(...) Pokud jde o samotný důvod odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud přisvědčuje krajskému soudu, že podle citovaných rozhodnutí zvláštního senátu pro rozhodování některých kompetenčních sporů a rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (čj. Konf 115/2009-34 a čj. 2 As 34/2008-90) sdělení povinného subjektu podle § 17 odst. 3 informačního zákona o výši úhrady požadované po žadateli za poskytnutí informace ani vyřízení stížnosti žadatele proti tomuto postupu povinného subjektu nadřízeným orgánem podle § 16a odst. 7 informačního zákona nejsou rozhodnutími správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť samotná výše úhrady za poskytnutí informace je otázkou soukromoprávního vztahu mezi povinným subjektem a žadatelem o informaci, o níž je v konečném důsledku příslušný rozhodnout až soud v občanském soudním řízení na základě žaloby podané podle části třetí občanského soudního řádu; a pokud jde o žadatelovo veřejné subjektivní právo na informace, uvedené úkony povinného subjektu a nadřízeného orgánu do tohoto práva konečným způsobem nezasahují, k tomu dochází až případným rozhodnutím povinného subjektu o odložení žádosti pro nezaplacení požadované úhrady podle § 17 odst. 5 informačního zákona, proti němuž je podle citovaných usnesení zvláštního a rozšířeného senátu přípustná žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s.

Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že v daném případě měla být žaloba primárně odmítnuta z toho důvodu, že ji podal stěžovatel (statutární město Zlín) jakožto osoba k tomu zjevně neoprávněná.

V prvé řadě je nutno konstatovat, že povinným subjektem, jehož zavazují rovněž žalobou napadené úkony žalovaného vydané podle § 16a odst. 7 písm. c) informačního zákona, není v daném případě stěžovatel (tj. statutární město Zlín), ale pouze Magistrát města Zlína, tedy orgán stěžovatele jakožto územního samosprávného celku (k tomu srov. výčet povinných subjektů podle § 2 odst. 1 informačního zákona). Jak totiž vyplývá ze správního spisu, osoba zúčastněná na řízení požadovala informace o důvodech udělení mimořádných odměn vedoucím oddělení a odborů pouze Magistrátu města Zlína, nikoliv jiných orgánů či organizačních složek stěžovatele.

Co je však zásadní, povinný subjekt (Magistrát města Zlína) zavazují žalobou napadené úkony žalovaného nikoliv z toho důvodu, že by se jednalo o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., jímž by povinnému subjektu nebo stěžovateli jakožto veřejnoprávní korporaci, jehož je povinný subjekt součástí, byly zakládány, měněny, rušeny nebo závazně určovány práva či povinnosti, jak tvrdil stěžovatel v kasační stížnosti, ale z toho důvodu, že povinný subjekt zde vystupuje jako správní orgán, tj. vykonavatel, a nikoliv adresát veřejné správy, který je vázán „“ žalovaného, jakožto nadřízeného správního orgánu, o stížnosti na postup povinného subjektu právě při výkonu veřejné správy.

Jak totiž konstatovaly mj. zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů a rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve zmiňovaných rozhodnutích, vztah mezi povinným subjektem a žadatelem o informaci je, pokud jde o samotné vyřizování žádosti o informaci, vztahem veřejnoprávním. Povinný subjekt tady vystupuje vůči žadateli o informaci ve vrchnostenském postavení, vykonává vůči němu veřejnou moc (ve formě veřejné správy) tím, že rozhoduje o jeho veřejném subjektivním právu na informace, jež má svůj základ v čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod. Obdobné konstatování musí platit i pro tzv. nadřízený orgán, který rozhoduje podle § 16 informačního zákona o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a podle § 16a informačního zákona o stížnostech na postup povinného subjektu, mj. pokud jde o výši úhrady za poskytnutí informace.

Na těchto závěrech nic nemění ani skutečnost, že správní řád se podle § 20 odst. 4 informačního zákona použije v plném rozsahu pouze na rozhodnutí o odmítnutí žádosti a na odvolací řízení a jeho vybraná ustanovení právě na „“ o stížnosti, přičemž na další postupy podle informačního zákona se použijí toliko základní zásady činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a § 178 správního řádu o nadřízeném správním orgánu. Jak již bylo řečeno, i tyto další postupy jsou v rozsahu, v jakém směřují k samotnému poskytnutí či naopak neposkytnutí požadované informace, výkonem veřejné správy.

Na zmiňovaných závěrech nic nemění ani to, že podle § 2 odst. 1 a 2 informačního zákona, jak jsou vykládána v judikatuře Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu, mohou být povinnými subjekty nejen státní orgány a veřejnoprávní , včetně územních samosprávných celků a jejich orgánů, ale za určitých podmínek i fyzické a právnické osoby soukromého práva. Nejde samozřejmě o jediný případ, kdy zákon svěřuje veřejnoprávním korporacím i soukromým subjektům ve vymezeném rozsahu výkon veřejné správy, přičemž informační zákon navíc počítá s tím, že vyřizování žádosti o informace týkající se přenesené působnosti územního samosprávného celku bude výkonem veřejné správy v přenesené působnosti daného územního samosprávného celku a vyřizování žádosti o informace, jež se týkají samostatné působnosti územního samosprávného celku, bude výkonem veřejné správy v samostatné působnosti (§ 20 odst. 6 informačního zákona). Ani skutečnost, že v daném případě povinný subjekt (Magistrát města Zlína) vyřizoval žádost o informace, jež se týkaly samostatné působnosti stěžovatele, tudíž nezpochybňuje již uvedený závěr o tom, že tímto postupem povinný subjekt vykonával veřejnou správu.

Je pravdou, že výkonem veřejné správy není, jak již konstatovaly zvláštní senát pro rozhodování některých kompetenčních sporů a rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaných rozhodnutích, samotné sdělení povinného subjektu o výši úhrady za poskytnutí informace. Při „“ o tom, zda za poskytnutí informace přísluší povinnému subjektu úhrada, případně v jaké výši, mají povinný subjekt a žadatel o informaci rovné postavení, a ani „“ nadřízeného orgánu podle § 16a odst. 7 informačního zákona o stížnosti proti sdělení výše úhrady nemůže být pro žadatele o informaci ani pro povinný subjekt závazné v tom smyslu, že by s konečnou platností stanovilo výši úhrady. Pokud žadatel o informaci neuspěje v plném rozsahu s touto stížností, ačkoliv je přesvědčen o tom, že povinnému subjektu v daném případě úhrada nenáleží a že mu má být informace poskytnuta bezplatně (případně za nižší úhradu), má možnost buďto úhradu v požadované výši nezaplatit a vyčkat, až povinný subjekt žádost odloží, a proti tomuto odložení se posléze bránit správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s., nebo má možnost úhradu zaplatit a dosáhnout tím poskytnutí požadované informace, a současně podat proti povinnému subjektu žalobu podle části třetí občanského soudního řádu a domáhat se vydání bezdůvodného obohacení.

Obdobnou možnost má ovšem i povinný subjekt, pokud z „“ nadřízeného orgánu o stížnosti přímo [§ 16a odst. 7 písm. b) informačního zákona] nebo nepřímo [§ 16a odst. 7 písm. c) informačního zákona] vyplyne, že informace musí být poskytnuta za nižší úhradu, než povinný subjekt požadoval, nebo bezplatně. Jak již bylo řečeno, povinný subjekt je tímto stanoviskem nadřízeného orgánu, které se váže k samotnému výkonu veřejné správy ve formě poskytnutí či neposkytnutí požadované informace, vázán, musí tedy za podmínek vyplývajících ze stanoviska nadřízeného orgánu požadovanou informaci poskytnout, nemusí však s konečnou platností akceptovat výši úhrady z toho stanoviska vyplývající. Tento povinný subjekt, případně právnická osoba, jejíž je součástí, má tedy poté, co informaci poskytne za sníženou úhradu nebo bezplatně, rovněž možnost domáhat se v občanském soudním řízení na žadateli zaplacení příslušné částky úhrady za poskytnutou informaci.

V daném případě se ovšem stěžovatel nedomáhal soudní ochrany návrhem, který by směřoval k zaplacení vyšší částky za požadované informace, namísto toho podal stěžovatel žalobu ve správním soudnictví přímo proti úkonům žalovaného jakožto nadřízeného orgánu, jimiž byly vyřízeny stížnosti žadatele o informace (nyní osoby zúčastněné na řízení). Stěžovatel tedy brojil u správního soudu přímo proti tomu, že povinný subjekt (Magistrát města Zlína) byl jakožto správní orgán nacházející se vůči žadateli o informace ve vrchnostenském postavení povinen v souladu se stanoviskem nadřízeného orgánu poskytnout za vymezených podmínek požadované informace. Již v rozsudku ze dne 11. 11. 2004, čj. 2 As 36/2004-46, č. 477/2005 Sb. NSS, však Nejvyšší správní soud potvrdil názor, že subjekt, který v daném veřejnoprávním vztahu vystupuje ve vrchnostenském postavení, tj. jako správní orgán, se nemůže domáhat některou z žalob ve správním soudnictví směřující vůči úkonu či nečinnosti nadřízeného správního orgánu ochrany svých veřejných subjektivních práv prostě proto, že v daném vztahu žádná taková práva nemá. Nemůže-li tak činit samotný správní orgán, není k tomu oprávněn ani subjekt, jehož je tento správní orgán součástí, v daném případě stěžovatel.

Je tedy zřejmé, že stěžovatel se předmětnou žalobou domáhá ochrany svých tvrzených veřejných subjektivních práv, jichž v daném případě pojmově vůbec nemůže být nositelem, žaloba byla tedy podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou a je zde důvod k jejímu odmítnutí podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Stěžovatel měl přitom možnost domáhat se ochrany svých tvrzených soukromoprávních nároků na úhradu za poskytnuté informace v občanském soudním řízení, takovou žalobu však ani u správního soudu jakožto soudu věcně nepříslušného nepodal, nepřipadá tedy v úvahu ani postup podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Za daných okolností tedy dílčí nesprávnost, jíž se dopustil krajský soud tím, že v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl jako jediný důvod pro odmítnutí žaloby její nepřípustnost ve smyslu § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., nemohla mít na zákonnost výroku jeho rozhodnutí o odmítnutí žaloby žádný vliv.