3803/2018
Řízení před soudem: aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí České národní banky
Řízení před soudem: aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí České národní banky
k § 244 a násl. zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)
I po prohlášení konkurzu (§ 244 a násl. zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení) na majetek spořitelního družstva (družstevní záložny) je toto družstvo oprávněno podat správní žalobu o zrušení rozhodnutí České národní banky o odnětí povolení působit jako družstevní záložna.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2018, čj. 10 Afs 179/2017-32)
Prejudikatura:
č. 3198/2015 Sb. NSS a č. 3767/2018 Sb. NSS.Věc:
Metropolitní spořitelní družstvo v likvidaci proti České národní bance o odnětí povolení, o kasační stížnosti žalobce. Česká národní banka odňala dne 19. 9. 2013 žalobci povolení působit jako družstevní záložna podle § 28 odst. 1 písm. f) zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném do 21. 7. 2014 (dále jen „zákon o družstevních záložnách“) a uložila mu, aby se počínaje doručením rozhodnutí, maximálně však na 120 dnů, zdržel určitých jednání (jednání spočívajícího v přijímání vkladů od členů, v poskytování úvěrů členům, provádění změn smluv, zcizování aktiv či jejich zatěžování právy třetích osob aj.).
Proti rozhodnutí žalované v prvním stupni podal žalobce rozklad, který bankovní rada žalované zamítla dne 17. 12. 2013. Žalobce se proto dne 18. 2. 2014 obrátil se žalobou na Městský soud v Praze.
Městský soud žalobu odmítl. V odůvodnění usnesení uvedl, že dne 18. 12. 2013 bylo zahájeno insolvenční řízení na základě návrhu podaného žalobcem. Téhož dne bylo žalobci doručeno rozhodnutí o zamítnutí rozkladu ze 17. 12. 2013, čímž nabylo právní moci. V důsledku toho byl žalobce zrušen dle § 13 odst. 3 zákona o družstevních záložnách a podle § 259 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, vstoupil do likvidace. Dne 20. 12. 2013 podal insolvenční návrh i věřitel žalobce, společnost Na Včelníku, s. r. o., který tak dle § 107 odst. 1 insolvenčního zákona přistoupil k insolvenčnímu řízení jako další navrhovatel. Městský soud usnesením ze dne 23. 12. 2013 rozhodl tak, že mj. zjistil úpadek žalobce, prohlásil na jeho majetek konkurz, ustanovil mu insolvenčního správce, a vyslovil, že účinky rozhodnutí o úpadku a účinky prohlášení konkurzu nastávají okamžikem zveřejnění rozhodnutí v insolvenčním rejstříku (soud z insolvenčního rejstříku ověřil, že k tomu došlo téhož dne 23. 12. 2013).
Podle názoru městského soudu se v dané věci neuplatnily závěry přijaté v rozsudku ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39. V tomto rozsudku soud konstatoval, že podání žaloby proti nezákonnému zásahu, který je spatřován v tvrzeném nezákonném zahájení a provádění daňové kontroly, a následné podání kasační stížnosti není jednání, které by dlužník činil v rozporu s § 111 odst. 1 insolvenčního zákona, neboť daňová kontrola je jen dílčím procesním postupem v rámci daňového řízení, a to procesem kontrolním, nikoli rozhodovacím. Výsledky daňové kontroly proto nemusejí směřovat k vydání rozhodnutí ve věci samé a její zahájení a provádění nemá jakýkoli přímý vliv na skladbu, využití nebo určení majetkové podstaty dlužníka.
Městský soud mj. odkázal na § 246 odst. 1 insolvenčního zákona a učinil závěr, že na rozdíl od věci posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39, nabytí právní moci rozhodnutí o odnětí povolení mělo přímý a bezprostřední vliv na majetkovou podstatu žalobce, resp. v důsledku tohoto rozhodnutí došlo k podstatným změnám ve využití i určení tohoto majetku. To je patrné i z druhého výroku rozhodnutí o odnětí povolení, v němž ČNB v prvním stupni uložila žalobci mj. povinnost zdržet se jakéhokoli jednání spočívajícího v přijímání vkladů od členů; jakéhokoli jednání spočívajícího v poskytování úvěrů členům; uzavírání nových smluv, na jejichž základě by mělo dojít k poskytnutí úvěru atd. Účinky prohlášení konkurzu na družstevní záložnu se věnoval i Ústavní soud v usnesení ze dne 28. 7. 2005, sp. zn. III. ÚS 17/05, v němž konstatoval, že řízení o zavedení nucené správy je svou povahou řízení, které se týká majetku záložny, neboť zavedení nucené správy nepochybně představuje zásah do majetkových práv družstevníků a spadá tedy pod hypotézu normy § 14 odst. 1 písm. c) zákona č. 328/1991 Sb., o konkurzu a vyrovnání. Je-li rozhodnutí týkající se zavedení nucené správy rozhodnutím týkajícím se majetkové podstaty družstevní záložny, tím spíše jím je rozhodnutí, jehož přímým důsledkem je zrušení družstevní záložny. Dle názoru městského soudu je podání nyní posuzované žaloby (jejímž důsledkem by mohlo být zrušení napadeného rozhodnutí a potažmo i zrušení rozhodnutí o odnětí povolení) úkonem, v jehož důsledku by mohlo dojít k podstatným změnám ve skladbě a využití majetku žalobce.
Městský soud učinil závěr, že žalobce nebyl oprávněn podat žalobu, neboť oprávnění nakládat s majetkovou podstatou žalobce, jehož výkon práv a plnění povinností souvisejících s majetkovou podstatou žalobce přešlo na insolvenčního správce (srov. § 246 odst. 1 insolvenčního zákona). Problematiku aktivní legitimace k podání žaloby a možné konkurence subjektů podílejících se na výkonu práv žalobce si uvědomuje i samotný žalobce, který v žalobě odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 A 131/2001-69. Podle názoru městského soudu v dané věci nejde o situaci předvídanou v uvedeném usnesení Nejvyššího správního soudu, ve kterém byla řešena procesní situace, v níž mohlo v důsledku jmenování likvidátora dojít k odepření soudní ochrany žalobce. Okolnosti
relevantní
při řešení otázky aktivní legitimace k podání žaloby jsou však v dané věci odlišné. Došlo sice také ke jmenování likvidátora, avšak současně bylo zahájeno i insolvenční řízení na návrh samotného žalobce, k němuž přistoupil návrhem další věřitel. K zahájení insolvenčního řízení a ke zjištění úpadku žalobce přitom došlo bez přímé souvislosti s vydáním rozhodnutí o odnětí povolení. Závěr, že žalobce nebyl oprávněn k podání nyní posuzované žaloby, není v dané věci důsledkem napadeného rozhodnutí, ale vyplývá z poměrů žalobce, ze zahájení insolvenčního řízení, resp. ze zjištění úpadku žalobce. V dané věci insolvenční správce, který je jediný oprávněný k nakládání s majetkovou podstatou (k podstatným změnám ve využití i určení majetku) insolvenčního dlužníka, neučinil žádný úkon směřující k možnosti soudního přezkumu napadeného rozhodnutí. Dle názoru městského soudu nad legitimním zájmem žalobce zpochybnit zákonnost napadeného rozhodnutí převáží zájem sledovaný insolvenčním zákonem, konkrétně zájem na uspořádání majetkových vztahů k osobám dotčeným úpadkem žalobce a zájem na co nejvyšším uspokojení věřitelů žalobce. V dané věci je třeba mít účel insolvenčního zákona na zřeteli tím spíše, že pro řešení úpadku žalobce je třeba aplikovat speciální úpravu způsobu řešení úpadku finančních institucí uvedenou v § 367 a násl. insolvenčního zákona, která oproti obecné úpravě posiluje postavení věřitelů (srov. např. informační povinnosti insolvenčního soudu a insolvenčního správce, zjištění pohledávek a závazků z účetnictví dlužníka podle § 373 insolvenčního zákona). Hájit zájem věřitelů žalobce byl v daném případě pověřen soudem ustanovený insolvenční správce, který byl oprávněn posoudit, zda je za této situace v zájmu věřitelů podat žalobu proti napadenému rozhodnutí, či nikoli.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Na likvidátora stěžovatele jmenovaného dne 18. 12. 2013 přešla pravomoc jednat jménem stěžovatele v rozsahu úkonů směřujících k likvidaci žalobce (viz § 70 odst. 3 a § 72 obchodního zákoníku), avšak představenstvo družstva jako statutární orgán nezaniklo a dále vykonávalo činnost, byť v omezeném rozsahu. Stěžovatel opakovaně odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 A 131/2001-69, ve kterém Nejvyšší správní soud učinil závěr, že jednat za žalobce (družstvo) mohlo i představenstvo a kontrolní komise s tím, že nejasnost a neúplnost právní úpravy by zásadně neměla jít k tíži účastníka domáhajícího se přezkoumání rozhodnutí ve správním soudnictví. Podle názoru stěžovatele lze institut nucené správy, který v případě družstevních záložen platil do 31. 3. 2006, analogicky přirovnat k institutu likvidace podle zákona o družstevních záložnách. Likvidátor nemá žádnou motivaci podat žalobu proti rozhodnutí, v jehož důsledku byl jmenován likvidátorem. Představenstvo družstva proto bylo oprávněno jednat a jménem stěžovatele podat správní žalobu.
Rozhodnutí napadené správní žalobou se netýkalo majetkové podstaty, a to z důvodů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39. V obou případech bylo napadené rozhodnutí, které je veřejnoprávní povahy, výsledkem kontroly provedené žalovaným. Rozhodování o rozkladu, zda bude, či nebude stěžovateli odňata licence, není rozhodnutím týkajícím se majetku náležejícího do majetkové podstaty.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[14] Podle § 246 odst. 1 insolvenčního zákona: „
Prohlášením konkursu přechází na insolvenčního správce oprávnění nakládat s majetkovou podstatou, jakož i výkon práv a plnění povinností, které přísluší dlužníku, pokud souvisí s majetkovou podstatou. Insolvenční správce vykonává zejména akcionářská práva spojená s akciemi zahrnutými do majetkové podstaty, rozhoduje o obchodním tajemství a jiné mlčenlivosti, vystupuje vůči dlužníkovým zaměstnancům jako zaměstnavatel, zajišťuje provoz dlužníkova podniku, vedení účetnictví a plnění daňových povinností
.“[15] Městský soud učinil závěr, že rozhodnutí o odnětí povolení působit jako družstevní záložna dle § 28 odst. 1 písm. f) v návaznosti na § 1 odst. 2 zákona o družstevních záložnách je rozhodnutím, které se týká majetkové podstaty. Proto podle názoru městského soudu mohl podle § 246 odst. 1 insolvenčního zákona předmětnou správní žalobu po prohlášení konkurzu na majetek stěžovatele podat pouze insolvenční správce, nikoliv stěžovatel.
[16] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem městského soudu, že rozhodnutí o odnětí povolení působit jako družstevní záložna má vliv na majetkovou podstatu, neboť okolnost, zda stěžovatel má, či nemá zmíněnou licenci, nepochybně ovlivní výši majetku stěžovatele a jeho schopnost uspokojovat pohledávky věřitelů přihlášených do insolvenčního řízení. Nebylo-li by úpadku a následného konkurzu stěžovatele, jeho předmětná správní žaloba proti rozhodnutí žalovaného by se nepochybně dotýkala jeho majetku a jeho schopnosti splácet své dluhy.
[17] Nejvyšší správní soud podotýká, že není správné srovnání, které stěžovatel činí s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2014, čj. 5 Afs 34/2014-39. V procesní situaci, kterou se Nejvyšší správní soud zabýval v uvedeném rozhodnutí, se jednalo o daňovou kontrolu a byla podána žaloba proti nezákonnému zásahu, který byl spatřován v zahájení a provádění daňové kontroly. Je správný závěr městského soudu, že napadeným procesem byla kontrola, nikoliv konkrétní rozhodnutí, jež by v konečném důsledku mohlo ovlivnit výši uspokojení pohledávek věřitelů, které tito přihlásili do insolvenčního řízení, na rozdíl od správní žaloby směřující proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno odnětí povolení působit jako družstevní záložna. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil s úvahou městského soudu, že právní závěr přijatý ve zmíněném rozsudku z 29. 8. 2014 („
Podání žaloby proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s., který je spatřován v tvrzeném nezákonném zahájení a provádění daňové kontroly, a následné podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu není jednání, které by dlužník činil v rozporu s § 111 odst. 1 insolvenčního zákona.
“) není aplikovatelný v této věci.[18] Městský soud na základě ustálené judikatury v době vydání svého rozhodnutí správně odkázal i na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2015, čj. 4 As 6/2015-18, č. 3198/2015 Sb. NSS. Nicméně Nejvyšší správní soud poukazuje na zásadní změnu judikatury týkající se důsledků zahájeného insolvenčního řízení na již probíhající, případně na později zahájené soudní řízení správní, ve kterém se Nejvyšší správní soud odchýlil i od zmíněného usnesení z 23. 1. 2015. Dne 10. 7. 2018 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 4 As 149/2017-121, č. 3767/2018 Sb. NSS, učinil právní závěr, že „[s]
kutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví; ustanovení § 140a, 140b a 140c insolvenčního zákona se na správní soudnictví nevztahují.
“ Uvedený právní závěr opřel zejména o to, že:a) Mohou-li orgány veřejné správy zásadně (tj. až na insolvenčním zákonem stanovené výjimky) uplatňovat své pravomoci vůči dlužníkovi i po dobu účinnosti rozhodnutí o úpadku, musí být i po tuto dobu dlužníkovi zaručena účinná soudní kontrola vůči takovémuto jednání veřejné správy.
b) Ve správním soudnictví je předmětem soudního řízení jednání veřejné správy na rozdíl od civilního řízení v oblasti soukromého práva, ve kterém je předmětem řízení zpravidla návrh na plnění.
c) V případě sankce za veřejnoprávní delikt [dle insolvenčního zákona mimosmluvní sankce ve smyslu jeho § 170 písm. d)] lze velmi obtížně dovodit, že by soudní ochrana vůbec byla poskytnuta.
d) Výsledek řízení ve správním soudnictví může mít zásadní význam pro insolvenční řízení, neboť může přímo či nepřímo ovlivnit majetkové poměry dlužníka, a tedy se týkat majetkové podstaty ve smyslu terminologie insolvenčního zákona.
[19] Rozšířený senát v uvedeném rozsudku dále vyslovil, že „[r]
ozhodnutí o úpadku (a obecně vedení insolvenčního řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem) proto nemůže mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, zejména na možnost v takovém již zahájeném řízení pokračovat a vydat v něm rozhodnutí a dosud nezahájené řízení zahájit a vést, jakož i ve všech uvedených případech uplatnit opravné prostředky, připouští-li je právní úprava správního soudnictví (typicky kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví), a řízení o takových opravných prostředcích vést
.“[20] Nejvyšší správní soud si je vědom, že ve věci sp. zn. 4 As 149/2017 byla odlišná procesní situace (správní žaloba byla podána po zjištění úpadku v insolvenčním řízení a před rozhodnutím o způsobu řešení úpadku) než v dané věci sp. zn. 10 Afs 179/2017, ve které byla správní žaloba podána až po prohlášení konkurzu. Ve věci sp. zn. 4 As 149/2017 proto nepřicházela v úvahu aplikace § 246 odst. 1 insolvenčního zákona a usnesení rozšířeného senátu se také k tomuto ustanovení nevyjadřuje. Nicméně, jak z výše uvedené citace v odstavci [19], ve které se uvádí, že vedení insolvenčního řízení obecně (nejen část insolvenčního řízení předcházející rozhodnutí o řešení úpadku, pozn. rozhodujícího soudu) nemůže mít vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, ať již zahájeném, nebo až později zahajovaném, tak i z dalších částí odůvodnění usnesení rozšířeného senátu plyne, že závěr přijatý v odstavci [71] ve větě před středníkem (skutečnost, že je vedeno insolvenční řízení s účastníkem řízení ve věcech správního soudnictví jako dlužníkem, nemá vliv na soudní řízení ve správním soudnictví) se týká celého insolvenčního řízení, nikoliv pouze stadia insolvenčního řízení vymezeného na jedné straně rozhodnutím insolvenčního soudu o úpadku a na druhé straně rozhodnutím tohoto soudu o způsobu řešení úpadku.
[21] Nejvyšší správní soud odkazuje i na závěry rozšířeného senátu obsažené v odstavci [69] rozhodnutí, podle kterých
[„…]
rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, jímž bude zrušeno rozhodnutí správního orgánu, může pro úpadce často znamenat nejen přímou ekonomickou výhodu (nemusí být nadále povinen platit částku uloženou mu rozhodnutím správního orgánu), ale i výhodu nepřímou, například možnost žádat po státu náhradu škody vzniklé takovýmto nezákonným rozhodnutím správního orgánu či (jiným) nesprávným úředním postupem. K tomu, aby takový nárok vůči orgánu veřejné moci mohl jednotlivec uplatnit, je v případě nezákonného rozhodnutí nezbytné dosáhnout jeho zrušení či změny pro nezákonnost [§ 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)] (viz podobně bod 29 rozsudku rozšířeného senátu ze dne 7. 9. 2010, čj. 7 As 26/2009-58, č. 2191/2011 Sb. NSS). U řady nesprávných úředních postupů je vhodné (byť nikoli nezbytné) autoritativně shledat jejich nezákonnost.
[...
] bývá to právě zejména rozhodování ve správním soudnictví, které jednotlivci poskytne vůči veřejné správě ochranu jeho práv a napomůže i náhradě majetkové újmy. I s ohledem na tyto důvody je třeba vykládat rozhodné právo tak, aby byla zachována autonomie soudní kontroly veřejné správy a jeho nezávislost na insolvenčním řízení. Bylo by i v rozporu s požadavky na soudní kontrolu veřejné správy zakotvenými v čl. 36 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod, aby v důsledku případných specifik insolvenčního řízení byl dlužník připraven o možnost, že nezákonný postup veřejné správy vůči jeho osobě bude zjištěn a autoritativně konstatován a že dlužník za něj získá patřičnou satisfakci. Dále na uvedené navazuje závěr v odstavci [70]: ‚
Je zřejmé, že pokud rozhodnutí o úpadku nemá mít žádný vliv na soudní řízení ve správním soudnictví, nemůže mít ani vliv na procesní postavení dlužníka v rámci tohoto soudního řízení. Dlužník tedy je (či se může stát) i nadále účastníkem řízení ve správním soudnictví a má plné oprávnění v něm činit veškeré procesní úkony.‘“[22] Nejvyšší správní soud konstatuje, že pokračování řízení u městského soudu ve věci správní žaloby stěžovatele nemůže nijak zasáhnout do probíhajícího insolvenčního řízení (ani do stadia následujícího po prohlášení konkurzu na majetek stěžovatele), neřkuli omezit či znesnadnit jeho průběh. Tomu nepřekáží ani okolnost, že po zrušení konkurzu rozhodnutím insolvenčního soudu podle § 308 odst. 1 písm. c) insolvenčního zákona po obdržení zprávy insolvenčního správce o splnění rozvrhového usnesení dojde ze zákona ke zrušení insolvenčního dlužníka, který je právnickou osobou [viz § 173 odst. 2 občanského zákoníku, do 31. 12. 2013 viz § 68 odst. 3 písm. f) obchodního zákoníku], a to zcela nezávisle na tom, jak rozhodne městský soud o žalobě stěžovatele.
[23] Nejvyšší správní soud uzavírá – i po prohlášení konkurzu na majetek spořitelního družstva (družstevní záložny) je toto družstvo oprávněno podat správní žalobu o zrušení rozhodnutí České národní banky o odnětí povolení působit jako družstevní záložna.
[24] Vzhledem k následné změně judikatury není správný ani odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2012, čj. 1 Afs 52/2012-66, a v něm citovanou judikaturu, neboť s ohledem na uvedenou změnu jsou tyto judikatorní závěry překonány. Z důvodu nesprávného posouzení otázky aktivní legitimace stěžovatele je kasační stížnost po právu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.