Vydání 9/2005

Řízení o žalobě nemohlo proběhnout a soud žalobu odmítl z následujících důvodů:

Ustanovením čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod je garantováno právo na ochranu před zásahem do subjektivního práva mocenským aktem státu, tedy aktem vydaným ve veřejnoprávní sféře příslušným orgánem vůči adresátům takového aktu. Stanoví se, že ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Obecně se tak lze dovolat ochrany svých práv (nikoli cizích), a to stanoveným postupem. Je tedy zřejmé, že osoba dovolávající se zásahu do práv musí nositelem takových práv – a to věcných nebo procesních – být, a pak může využít zákonem stanovený postup k jejich ochraně.

Postup, jakým se lze dovolat ochrany svých veřejných subjektivních práv, do nichž bylo zasaženo rozhodnutím orgánu veřejné správy, stanoví § 65 a násl. s. ř. s. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. se může (je legitimován k podání žaloby) ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak. Podle odst. 2 uvedeného ustanovení může podat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.

Ochrana takto poskytovaná veřejným subjektivním právům však není neomezená; žalobce je legitimován jako účastník správního řízení brojit proti rozhodnutí ve smyslu zákonné definice vymezené v § 65 odst. 1, 2 s. ř. s., nikoli však bez výjimky, neboť dle ustanovení § 68 písm. e) s. ř. s. se nelze domáhat ochrany žalobou proti rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona vyloučeno. Podle § 70 písm. b) s. ř. s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy. Zákonodárce tak některá rozhodnutí, resp. úkony, z kognice soudu vyloučil, obdobně jako tomu bylo i podle dřívější právní úpravy správního soudnictví, kdy byla z přezkoumání soudem vyloučena podle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění účinném k 31. 12. 2002, rozhodnutí předběžné povahy.

V daném případě má soud za nesporné, že napadené rozhodnutí má povahu úkonu předběžné povahy. K tomuto závěru dospěl na základě tohoto právního posouzení institutů stavebního zákona:

Obecně platí, že rozhodnutí o „předběžné otázce“ je vždy rozhodnutím předběžné povahy; na tuto jeho povahu nemá vliv, zda je učiní na počátku řízení ve věci samé orgán, který v tomto řízení rozhoduje, nebo jiný orgán příslušný posoudit takovou otázku samostatně (viz Soudní ve věcech správních č. 201/1998).

Pokud jde o zhotovení stavby nebo odstranění stavby, stanoví stavební zákon kogentními ustanoveními (až na výslovně uvedené výjimky, kdy není třeba ani ohlášení stavebnímu úřadu), že ke zřízení stavby (ale i k jejímu odstranění) je třeba povolení stavebního úřadu (nebo ohlášení). veškerá stavební činnost bez povolení (bez ohlášení), až na stanovené výjimky, je zakázána. Vlastnické právo k pozemku je tak co do jeho využití ke zřízení stavby či provádění stavební činnosti na něm omezeno; vůle vlastníka se v tomto směru musí podřídit zákonem stanovenému režimu. Stavební zákon pak v § 88 odst. 1 písm. b) stanoví, že stavební úřad nařídí vlastníku stavby postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním odstranění takové stavby, a neučiní tak jen za podmínek dále tímto ustanovením stanovených. Před vydáním rozhodnutí o odstranění stavby (nebo o dodatečném povolení stavby) musí být tak najisto postaveno, zda se v daném konkrétním případě jedná o stavbu postavenou bez povolení (ohlášení) nebo v rozporu s ním, a pak lze nařídit její odstranění a stanovit podmínky pro tento postup (popř. rozhodnout o dodatečném povolení při splnění stanovených dalších zákonných podmínek). Jako předběžná otázka, která je podmínkou dalšího postupu v tomto řízení, musí být tedy učiněn závěr o tom, zda jde o stavbu bez povolení (či ohlášení), ač je zákon vyžaduje.

Stavební zákon však současně upravuje i postup, v rámci něhož přísluší tuto otázku rovněž, a to předběžně, posuzovat, a to v rámci výkonu státního stavebního dohledu, tedy před případným zahájením řízení dle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, jehož výsledkem je pak konečné rozhodnutí o odstranění nebo dodatečném povolení stavby.

Ve smyslu § 98 stavebního zákona slouží institut státního stavebního dohledu k tomu, aby byla při stavební činnosti veškerého druhu respektována ochrana veřejných zájmů, jakož i práv a právem chráněných zájmů právnických a fyzických osob, vyplývající z tohoto zákona, z předpisů vydaných k jeho provedení a zvláštních předpisů, z územně plánovací dokumentace, z územních rozhodnutí, z provádění stavby nebo její změny, z vlastností stavby při jejím užívání atd.; ve svém souhrnu to znamená, že jde o kontrolu nad tím, zda faktická stavební činnost a důsledky z ní plynoucí jsou ve shodě s požadavky stanovenými stavebním zákonem a dalšími předpisy a zda nedochází k činnosti v rozporu se stavebním zákonem. Jde tak o speciální kontrolní činnost.

Oprávnění orgánu státního stavebního dohledu a oproti tomu povinnosti stavebníka a dalších subjektů vymezuje ustanovení § 100 až § 102 stavebního zákona mimo jiné i tak, že orgán státního stavebního dohledu je oprávněn vstupovat na staveniště a nahlížet do dokumentace (a tudíž i její předložení požadovat); stavebník je povinen umožnit tento dohled, a tedy i doložit, že stavbu provádí v souladu s ohlášením či stavebním povolením. Orgánu státního stavebního dohledu tak přísluší i zjištění, zda je stavba prováděna bez potřebného povolení (ohlášení) či v rozporu s ním, a je nadán učinit další opatření.

Základní formou zásahu státního stavebního dohledu je výzva k odstranění zjištěných závad (faktických stavebních či právních), a to jako operativní prostředek před použitím opatření přísnějších [§ 102 odst. 1, odst. 5 písm. a) stavebního zákona], neboť neuposlechne-li stavebník výzvy, lze mu zjednání nápravy, popř. i zastavení veškeré činnosti na stavbě, nařídit.

V případě, kdy je zjištěno provádění nepovolené stavby (tj. stavby bez ohlášení, ač je taková stavba vyžaduje, či stavby bez stavebního povolení, ač je takové povolení třeba) nebo její provádění v rozporu s ohlášením či stavebním povolením (nebo jiné závady na rozestavěné stavbě) a stavebník nedoloží ani na výzvu, že ohlášení podal či stavební povolení bylo vydáno, či není shledána shoda stavební činnosti s ohlášenou činností či projektovou dokumentací schválenou v řízení o povolení stavby, a stavebník přes výzvu, aby práce na takové stavbě bezodkladně zastavil (nebo závady odstranil), neuposlechne, je orgán státního stavebního dohledu oprávněn mu zastavení prací nařídit rozhodnutím; existenci rozestavěné nepovolené stavby pak oznámí příslušnému stavebnímu úřadu. V takovém případě pak následuje zahájení řízení o odstranění stavby (resp. o jejím dodatečném povolení, lze-li jej podle podmínek dosáhnout); stavební úřad přitom již vychází, pokud jde o zjištění nepovolené stavby, ze zjištění provedeného orgánem státního stavebního dohledu (a není-li toto zjištění dodatečně vyvráceno, řízení dokončí následně nařízením odstranění stavby či jejím dodatečným povolením).

Rozhodnutím o nařízení zastavení stavební činnosti (§ 102 odst. 2, 5 stavebního zákona) je tak jednak předběžně řešena otázka, zda jde o nepovolenou stavbu, jednak je dočasně zamezeno v pokračování jednání (v další nepovolené či povolením nedoložené stavební činnosti). Na omezenou dobu je před tím, než bude rozhodnuto o nutnosti odstranit či možnosti dokončit stavbu, stanoveno zachovat stávající stav rozestavěnosti. Proto zákon rovněž výslovně vylučuje odkladný účinek odvolání proti takovému rozhodnutí. Jde sice nesporně o uložení povinnosti něčeho se zdržet, avšak vynucováno je zdržení se neoprávněné činnosti, tj. činnosti, k níž je třeba povolení, za situace, kdy zde takové povolení není.

Městský soud v Praze dospěl proto k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí vydané podle § 102 odst. 2 stavebního zákona je z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno: je totiž rozhodnutím nesporně předběžné povahy, jímž se ve vztahu k rozhodnutí o nařízení odstranění stavby nebo o jejím dodatečném povolení, které následuje a které teprve je konečné, předběžně řeší otázka, zda je stavba prováděna bez povolení nebo v rozporu s ním (bez ohlášení nebo v rozporu s ním), a při zjištění protizákonného stavu se jím dočasně zakazuje pokračovat v zakázaném jednání (provádět na takové stavbě další stavební činnost).

Pokud jde o uvedenou výluku ze soudního přezkumu, nemá ji soud za protiústavní a je toho názoru, že dané omezení předběžné a dočasné povahy je nutno strpět; ochrana práv stavebníka je zajištěna tím, že proti rozhodnutí ve věci samé (rozhodnutí o odstranění stavby nebo o dodatečném povolení stavby) může brojit žalobou u soudu. V daném případě tak žalobce učinil žalobou vedenou u zdejšího soudu pod sp. zn. 38 Ca 667/2002 podanou proti rozhodnutí o odstranění předmětné stavby; tato žaloba byla rozsudkem ze dne 4. 12. 2003, na který lze pro úplnost odkázat, zamítnuta.

Na problému se poznamenává, že pokud jde o aplikovanou výluku ze soudního přezkumu ve správním soudnictví, neshledal tuto výluku protiústavní ani Ústavní soud; v tomto směru je proto nutno odkázat na nález Ústavního soudu uveřejněný pod č. 291/1999 Sb., jímž byl zamítnut návrh na zrušení ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění účinném k 31. 12. 2002, pokud jde o tam zakotvenou výluku „rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy“, neboť – stručně řečeno – ochrana práv zajištěná soudní kontrolou konečného rozhodnutí byla shledána dostatečnou. Pokud jde o předběžnou povahu rozhodnutí, byla pod stanovený institut podřazena i samostatná rozhodnutí (např. rozhodnutí dle § 17 odst. 6 zákona o půdě, kdy Ústavní soud pod sp. zn. III. ÚS 1/96 ústavní stížnost odmítl); rozhodující pro určení ústavnosti uvedené výluky tak podle názoru tohoto soudu při užití výkladu konformního s Ústavou je, zda aplikací uvedené výluky nedojde k odmítnutí soudní ochrany v režimu daného zákona vůbec. V daném případě, jak shora uvedeno, tomu tak není: dovolat se ochrany práv proti konečnému rozhodnutí je možné; zákon proto duplicitní, a navíc jen předběžný, prostředek ochrany vylučuje a takovou žalobu prohlašuje za nepřípustnou.