Vydání 8/2006

Podle § 38 odst. 1 s. ř. s., systematicky zařazeného v části třetí hlavy I soudního řádu správního, byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. Podle odst. 2 citovaného ustanovení k návrhu na předběžné opatření si soud podle potřeby vyžádá vyjádření ostatních účastníků. Podle odst. 3 pak návrh je nepřípustný, lze-li návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo nastává-li tento účinek ze zákona. Konečně podle odst. 4 soud může rozhodnutí o předběžném opatření zrušit nebo změnit, změní-li se poměry, a to i bez návrhu. Předběžné opatření zaniká nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí soudu, jímž se řízení končí, stalo vykonatelným.

Podle § 120 s. ř. s., není-li v ustanoveních dílů 1 a 2 (hlavy III části třetí soudního řádu správního) stanoveno jinak, užijí se přiměřeně ustanovení části třetí hlavy I.

V první řadě nutno konstatovat, že ustanovení § 120 s. ř. s. ani jiné ustanovení zákona obecně nevylučuje, aby předběžné opatření vydal i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti. Ustanovení § 38 s. ř. s. je systematicky zařazeno do té části soudního řádu správního, jejíž přiměřené použití umožňuje a ukládá § 120 s. ř. s. Ani ustanoveními o řízení o kasační stížnosti není použitelnost § 38 s. ř. s. vyloučena, neboť tato ustanovení o předběžném opatření mlčí a existence institutu přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 107 s. ř. s.) sama o sobě použitelnost předběžného opatření ještě nevylučuje (§ 107 s. ř. s. nestanoví ve vztahu k předběžnému opatření "jinak" ve smyslu § 120 s. ř. s.).

Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 107 s. ř. s.), stejně jako přiznání odkladného účinku žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 73 s. ř. s.), je nutno z hlediska jejich funkce jako prostředku dočasné úpravy poměrů po dobu probíhajícího řízení před správním soudem formou "zmrazení" stavu věcí, jak existoval "před" rozhodnutím soudu či správního orgánu, považovat za zvláštní případ předběžného opatření. Ustanovení § 38 odst. 3 s. ř. s. o tom, že návrh (na nařízení předběžného opatření) je nepřípustný, lze-li návrhu na zahájení řízení přiznat odkladný účinek nebo nastává-li tento účinek ze zákona, proto nutno vykládat tak, že předběžné opatření bude možno vydat v řízení žalobním i v řízení o kasační stížnosti za splnění nutné (ne však ještě dostatečné) podmínky, že přiznání odkladného účinku nebude postačovat k tomu, aby účel soudního řízení před krajským soudem či Nejvyšším správním soudem (tímto účelem je zamezení správní nezákonnosti, došlo-li k ní, resp. konstatování, že k ní nedošlo) nebyl nevratnými následky stavu věcí, vytvořeného rozhodnutím, zásahem či nečinností správního orgánu, jež jsou vlastním předmětem řízení před soudem (byť v řízení před Nejvyšším správním soudem toliko nepřímo, cestou přezkumu rozhodnutí krajského soudu), zmařen (ke smyslu a účelu institutu přiznání odkladného účinku a jeho možnému rozsahu viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, čj. 2 Afs 77/2005-96, zveřejněné pod č. 786/2006 Sb. NSS). Další výklad, který se nabízí, a sice že vydání předběžného opatření by bylo nepřípustné v každém řízení, které zná institut přiznání odkladného účinku (tj. v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu a v řízení o kasační stížnosti), by smysl a funkci předběžného opatření a přiznání odkladného účinku pomíjel.

V úvahu může přicházet vydání předběžného opatření zejména v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí krajského soudu ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, nevyhověl-li krajský soud žalobě. V takovém případě nic nebrání správnímu orgánu vůči žalobci postupovat, jak sám považuje za vhodné, přičemž závěr krajského soudu o nepřípustnosti či nedůvodnosti žaloby může zvrátit teprve rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým žalobci bude dáno za pravdu. V mezidobí mezi podáním kasační stížnosti a rozhodnutím Nejvyššího správního soudu může docházet k tomu, že postup správního orgánu bude žalobci hrozit vážnou újmou, což bude vyvolávat potřebu zatímní úpravy poměrů účastníků řízení (§ 38 odst. 1 věta první s. ř. s.). Institutem přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nebude lze ničeho dosáhnout, neboť odkladný účinek ve vztahu k zamítavému nebo odmítavému rozhodnutí krajského soudu postupu správního orgánu, který může vést k újmě žalobce, nezabrání, a - vzhledem k tomu, že žalobou je napaden nezákonný zásah, pokyn či donucení správního orgánu, nikoli rozhodnutí správního orgánu (takové rozhodnutí vůbec neexistuje) - nelze přiznat odkladný účinek ani žádnému rozhodnutí žalovaného správního orgánu, jak je to možno v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu ve věci žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (srov. již shora zmíněné usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, čj. 2 Afs 77/2005-96, zveřejněné pod č. 786/2006 Sb. NSS). Pro účinnou ochranu stěžovatele tak nezbývá než užít institutu předběžného opatření.

Soud při rozhodování o předběžném opatření podle § 38 s. ř. s. vychází v první řadě z tvrzení navrhovatele a z obsahu spisu, přičemž v případě pochyb o pravdivosti skutkových tvrzení bude zpravidla vhodné vyžádat si vyjádření ostatních účastníků či některých z nich. Není vyloučeno, aby si soud z vlastní iniciativy za účelem řádného posouzení návrhu opatřil další podklady či informace a aby případně i provedl důkazy. Rozhodování o vydání předběžného opatření je rozhodováním pod intenzivním časovým tlakem, neboť ochrana práv formou předběžného opatření má smysl pouze tehdy, je-li poskytnuta relativně rychle, zpravidla v horizontu dní či maximálně několika málo týdnů. S ohledem na to nebude zpravidla možno skutečnosti, které soud vezme za rozhodné pro posouzení věci, postavit najisto, nýbrž bude nutno v řadě ohledů vycházet pouze ze skutečností účastníky osvědčených (učiněných pravděpodobnými) či jen tvrzených, nebudou-li v rozporu s dalšími informacemi o věci, které soud bude mít k dispozici.

Způsob, kterým soud předběžným opatřením zatímně upraví poměry účastníků, musí odpovídat povaze vztahů mezi účastníky a povaze zásahů, kterým má předběžné opatření zabránit. Lze si tedy představit celou škálu omezení či povinností, které lze účastníkům předběžným opatřením uložit. Má-li být předběžným opatřením omezen správní orgán, nejkomplexnějším takovým jeho omezením bude všeobecný zákaz pokračovat v určitém postupu vůči navrhovateli (typicky zákaz pokračovat v konkrétně označené daňové kontrole) - v takovém případě je správní orgán povinen zdržet se jakýchkoli úkonů, které by byly součástí daného postupu či které by sloužily k jeho přípravě nebo zajištění. K uvedenému kroku však soud při rozhodování o předběžném opatření přistoupí jen výjimečně, pokud z okolností případu je patrné, že již samotné pokračování postupu vůči navrhovateli by pro něho znamenalo vážnou újmu. Zpravidla ovšem postačí správnímu orgánu zakázat jen některé konkrétní úkony či druhy úkonů, případně správnímu orgánu přikázat, aby vydal navrhovateli určitou věc či přestal rušit pokojný stav (např. aby jeho zaměstnanci přestali vyzývat navrhovatele k dokládání určitých skutečností, podávání vysvětlení či poskytování součinnosti).

Rozhodnutí o předběžném opatření je rozhodnutím předběžné a procesní povahy, jehož účelem je, jak již shora naznačeno, zajistit, aby rozhodnutí ve věci samé mohlo mít reálně účinky na právní poměry účastníků, tím, že se dočasně zabrání intenzivním zásahům do jejich právní sféry. Předběžné opatření proto lze, jak ostatně výslovně uvádí i § 38 odst. 4 věta prvá s. ř. s., kdykoli zrušit nebo změnit (tj. rozšířit či zúžit rozsah omezení, která byla povinnému účastníku uložena), změní-li se poměry. Změna poměrů může samozřejmě vést i k tomu, že soud vydá předběžné opatření, které předtím - před změnou poměrů - nevydal, neboť tehdy shledal, že nejsou dány podmínky pro jeho vydání. Není ani vyloučeno, že v průběhu řízení o žalobě či kasační stížnosti bude vydáno vícero předběžných opatření po sobě nebo že původní dílčí zákazy budou nahrazeny komplexnějším omezením či naopak. Zrušení předběžného opatření, jeho omezení nebo jeho změna v rámci rozsahu, v jakém bylo vydáno, nevyžaduje návrhu navrhovatele; rozšíření předběžného opatření nad rámec rozsahu jeho původního vydání však ano.

Povinnosti stanovené účastníku řízení předběžným opatření podle § 38 s. ř. s. lze nuceně vymáhat soudním výkonem rozhodnutí podle části šesté zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, nebo exekucí podle zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Podmínky pro vydání předběžného opatření v řízení o kasační stížnosti, které musí být splněny zároveň (kumulativně), jsou následující:

1) podaná kasační stížnost, řízení o níž nebylo zastaveno, a to zásadně včetně kasační stížnosti mající vady, s výjimkou takových vad, že by z povahy věci bránily o předběžném opatření rozhodnout (např. vada spočívající v tom, že by z kasační stížnosti nebylo zřejmé, jaké rozhodnutí krajského soudu se jí napadá); vadu bránící o předběžném opatření rozhodnout se soud pokusí odstranit, jde-li o vadu odstranitelnou, a pokud se mu to podaří, o předběžném opatření poté rozhodne, jakmile to bude možné;

2) návrh na vydání předběžného opatření;

3) potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu;

4) podané vyjádření ostatních účastníků k návrhu na vydání předběžného opatření, je-li takového vyjádření potřeba;

5) přípustnost návrhu, tj. neexistence důvodů nepřípustnosti (zejm. § 38 odst. 3 s. ř. s.).

V případě stěžovatele jsou nepochybně splněny podmínky ad 1) a 2). Stěžovatel podal kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o odmítnutí jeho žaloby a není nic známo o tom, že by řízení o kasační stížnosti bylo zastaveno. Vedle kasační stížnosti podal stěžovatel i návrh na vydání předběžného opatření.

Podmínka ad 4) je rovněž splněna, neboť k rozhodnutí o předběžném opatření není vyjádření žalovaného jako jediného dalšího účastníka řízení potřeba - z podání stěžovatele jsou v potřebném rozsahu i míře podrobnosti seznatelné všechny skutkové okolnosti potřebné k rozhodnutí o předběžném opatření, přičemž z tohoto podání a listin k němu přiložených není v daném případě patrné, že by o nich panovala mezi účastníky zásadní neshoda, která by vyžadovala objasnění.

I podmínka ad 5) je splněna - stěžovatel se kasační stížností domáhá zrušení usnesení krajského soudu o odmítnutí jeho žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, kterou se domáhal zákazu takového zásahu soudem. Stěžovatel zároveň tvrdí, že podle jeho názoru nezákonný zásah stále pokračuje. Z uvedeného je zřejmé, že jediným opatřením zatímní povahy, které by teoreticky mohl Nejvyšší správní soud vedle vydání předběžného opatření, jímž by žalovanému od okamžiku doručení usnesení o vydání předběžného opatření až do právní moci rozhodnutí ve věci kasační stížnosti žalobce ze dne 26. 4. 2006, podané proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 29. 3. 2006, čj. 59 Ca 23/2006-33, zakázal provádět u žalovaného daňovou kontrolu spotřební daně z lihu a lihovin za zdaňovací období leden 2002 až červen 2003 či případně zakázal provádět některé úkony, jež by byly její součástí, by bylo přiznání odkladného účinku kasační stížnosti ve vztahu k napadenému rozhodnutí krajského soudu. Avšak vzhledem k tomu, že toto rozhodnutí nemění stav věcí, který má stěžovatel za nezákonný, neboť neučinilo přítrž jím napadené daňové kontrole, jeho subjektivní práva by přiznáním odkladného účinku nebylo lze chránit. Nepřípustnost vydání předběžného opatření z důvodu podle § 38 odst. 3 s. ř. s. proto není dána; ani žádný jiný důvod nepřípustnosti není dán.

Nejvyšší správní soud však shledal, že není splněna podmínka ad 3) - není totiž dána potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu.

Předně nutno zdůraznit, že smyslem a účelem předběžného opatření je zatímní úprava poměrů účastníků jen ve výjimečných případech, a sice hrozí-li pokračováním dosavadního stavu věcí nebo naopak jejich změnou vážná újma, tj. je-li vzhledem k okolnostem případu pravděpodobné, že taková újma nastane, nedojde-li k zatímní úpravě poměrů účastníků předběžným opatřením.

Znamená to zejména, že podmínky pro vydání předběžného opatření nelze v žádném případě automaticky shledat tam, kde Nejvyšší správní soud, jenž o návrhu na jeho vydání má rozhodnout, po zhodnocení návrhu na vydání předběžného opatření, případného vyjádření dalších účastníků a výjimečně i důkazů, které provede, dospěje k předběžnému pracovnímu závěru, že kasační stížnost navrhovatele je pravděpodobně důvodná (příp. že pravděpodobně oprávněná je právní pozice jiného účastníka, který se domáhá vydání předběžného opatření). Předběžný pracovní závěr soudu o oprávněnosti právní pozice toho, kdo se vydání předběžného opatření domáhá, totiž vůbec není nutnou podmínkou pro vyhovění návrhu, tím méně pak podmínkou dostatečnou.

Pojem "vážné újmy" je totiž nutno vykládat relativně autonomně a izolovaně od předběžného posuzování (přesněji řečeno odhadování) budoucí úspěšnosti navrhovatele předběžného opatření v řízení ve věci samé. Vážnou újmou je v případě, že předběžným opatřením má být podle návrhu účastníka - soukromé osoby uložena povinnost správnímu orgánu, nutno rozumět zejména takový zásah do právní sféry účastníka (resp. pokyn či donucení s obdobnými důsledky), který - v případě že by byl v řízení ve věci samé shledán sám o sobě nezákonným či shledán součástí nezákonného komplexnějšího postupu správního orgánu - představuje natolik zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel. Vážnou újmou tedy budou zejména intenzivní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, zveřejněné pod č. 735/2006 Sb.; viz zejm. čl. II odůvodnění uvedeného usnesení). V praxi půjde zejména o snahy správního orgánu proti vůli účastníka - soukromé osoby získat o účastníkovi informace, jež má k dispozici jen on, odejmout mu věci, které oprávněně drží či má v oprávněné detenci, či zabránit mu ve výkonu jeho práv nebo jej v něm citelně omezit (např. v právu užívat vlastněnou či pronajatou věc, v právu podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost). Vážnou újmou může podle okolností být i komplex úkonů správního orgánu, které by samy o sobě každý jednotlivě za takovou újmu nebylo lze považovat, které však ve svém souhrnu s ohledem zejména na jejich časovou souvislost, cílení a kumulované negativní účinky působí vůči stěžovateli jako intenzivní zásah.

Za vážnou újmu proto bude třeba zpravidla považovat snahu správního orgánu provést v domě, bytě či obchodních prostorech (kancelářích, skladech, prodejnách, výrobních prostorech apod.) navrhovatele či na jiných veřejně nepřístupných místech, která navrhovatel užívá, prohlídky za účelem získání informací či snahu odnést odtud věci navrhovatele (např. účetní dokumentaci, jiné dokumenty, vzorky výrobků, materiálů či jiných věcí). Za vážnou újmu naopak nebude zpravidla důvodu požadovat shromažďování informací o navrhovateli z veřejně dostupných zdrojů či od třetích osob ani vyzývání navrhovatele, aby vysvětlil či doložil určité skutečnosti, jež jsou předmětem zájmu správního orgánu (vážnou újmou by však mohlo být, pokud by navrhovatel nebo jeho zaměstnanci byli s frekvencí nepřiměřenou povaze věci vyzýváni k podání vysvětlení či doložení skutečností či byla po nich ve srovnatelně nepřiměřené míře vyžadována jiná obdobná součinnost, např. přítomnost u určitých úkonů správce daně). Vážnou újmou může dále podle okolností případu být zadržování věcí navrhovatele (i těch, jež navrhovatel nebo jeho zaměstnanci původně správnímu orgánu dobrovolně poskytli), které navrhovatel potřebuje ke své činnosti nebo k plnění svých zákonem stanovených povinností, zejména tehdy, není-li k zadržování věcí závažný důvod a bylo-li by lze účelu jejich zadržování docílit i jinak (např. lze-li za účelem ochrany před případným zničením nebo pozměněním účetní dokumentace, zadržované správním orgánem, za ekonomicky únosných nákladů pořídit její kopii, a nebrání-li tedy nic tomu, aby originál dokumentace byl vydán zpět navrhovateli).

V případě stěžovatele je z jeho podání patrné, že mu žádná vážná újma ve smyslu výše vyloženém nehrozí. Stěžovatel, který je podnikatelem, sice uvádí, že žalovaný si zřejmě opatřil (možná od pracovníků žalobce a podle názoru žalobce nejdříve 30. 10. 2003) dokumenty týkající se podnikání žalobce (údajně evidence příjmu a vydání lihu, faktury, kupní smlouva, objednávky, skladové karty), netvrdí však, že by skutečnost, že tyto dokumenty má v držení, jej nějakým intenzivním způsobem omezovala v jeho právech (netvrdí zejména, že uvedené dokumenty potřebuje ke svému podnikání či k plnění svých zákonných povinností a že skutečnost, že je nemá k dispozici, mu působí vážnou újmu). Z protokolu o jednání před žalovaným ze dne 11. 5. 2006 (viz jeho str. 6) vyplývá, že žalovaný tvrdí, že uvedené listiny získal na základě ústní žádosti stěžovateli a že písemnosti byly žalovanému předány buď přímo "" stěžovatele nebo jeho pověřeným pracovníkem; skladové karty měla žalovanému donést pracovnice účtárny stěžovatele. Uvedenému tvrzení stěžovatel v návrhu na vydání předběžného opatření, v jeho doplnění, v protokole o jednání před žalovaným ze dne 11. 5. 2006 ani jakkoli jinak neodporuje. Nejvyšší správní soud tedy má pro účely rozhodování o předběžném opatření za to, že uvedený způsob získání dokumentů stěžovatel skutkově nerozporuje. Pokud žalovaný získal od zaměstnanců stěžovatele dokumenty, související s jeho podnikáním, výše popsaným způsobem, tedy tak, že mu je uvedení zaměstnanci dobrovolně předali v reakci na výzvu žalovaného, nešlo v tomto smyslu o jejich odejmutí stěžovateli proti vůli stěžovatele; předání dokumentů tedy ani samo sobě nelze považovat za intenzivní zásah do právní sféry navrhovatele (tím by v posuzovaném případě bylo buď odebrání dokumentů proti vůli navrhovatele, anebo - bez ohledu na to, zda byly dokumenty správním orgánem získány proti vůli navrhovatele či s jeho souhlasem, resp. za jeho součinnosti - jejich zadržování, působilo-li by navrhovateli samotné toto zadržování vážnou újmu). Proto i kdyby žalovaný nebyl vůbec oprávněn uvedené dokumenty vyžadovat k předložení, nešlo o tak intenzivní zásah, aby jej bylo nutno považovat za vážnou újmu ve smyslu § 38 s. ř. s.

Je pravda, že žalovaný stěžovatele vyzýval k součinnosti a konal v jeho věci jednání, přičemž po stěžovateli chtěl vysvětlení různých skutečností, jež měl za rozhodné pro posouzení jeho věci. Tato aktivita žalovaného však vzhledem k četnosti úkonů a výzev vůči stěžovateli (několik málo jednání v průběhu časového období cca půl roku na podzim a v zimě 2005/2006, předtím získání dokumentů stěžovatele v roce 2003) nedosáhla takové intenzity a frekvence, aby ji bylo lze považovat za vážnou újmu ve smyslu § 38 s. ř. s.

Existenci jiných zásahů majících shora popsanou povahu a intenzitu pak stěžovatel netvrdí. Eventualitu, že žalovaný na základě jím shromážděných informací na základě úkonů, které jsou možná součástí nezákonné daňové kontroly, avšak nemají povahu intenzivního zásahu do soukromé sféry, vlastnických práv či jiných subjektivních práv stěžovatele, svým správním rozhodnutím doměří stěžovateli daň, za hrozbu vážné újmy považovat nelze. Finanční újma, která stěžovateli takto hrozí v případě, že by byl nucen doměřenou daň uhradit, jistě může být velmi závažná. Proti případnému v budoucnu vydanému rozhodnutí o doměření daně se však stěžovatel může bránit uplatněním opravných prostředků v daňovém řízení, případně žalobou ke správnímu soudu proti rozhodnutí správního orgánu, v rámci řízení o níž připadá v úvahu předběžná ochrana cestou odkladného účinku žaloby, příp. následně kasační stížnosti (§ 73, § 107 s. ř. s.), která by měla být vzhledem k povaze rozhodnutí o doměření daně i ochranou účinnou.