Vydání 2/2006

I ve správním soudnictví platí, že každý úkon posuzuje soud podle jeho obsahu, i když je úkon nesprávně označen [§ 41 odst. 2 o. s. ř., § 64 s. ř. s.]. V případě podání žalobkyně však neexistuje rozpor mezi obsahem a označením jejího podání; zejména nelze v žádném případě mít za to, že by její podání bylo podle obsahu kasační stížností. Z označení podání i jeho obsahu je nepochybně zřejmé, že žalobkyně neměla v úmyslu vznášet proti usnesení Městského soudu v Praze o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku námitky byť jen typově podřaditelné pod přípustné důvody kasační stížnosti, jak je upravuje § 103 odst. 1 s. ř. s., nýbrž že postupovala v úmyslu dodatečným splněním poplatkové povinnosti ve spojení s podáním opravného prostředku, o němž měla za to, že má suspenzivní účinek (na rozdíl od kasační stížnosti), dosáhnout toho, aby usnesení soudu o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku bylo soudem, který je vydal, zrušeno a v řízení o kasační stížnosti bylo dále pokračováno. Takovýto postup krajského soudu podle ustanovení § 9 odst. 7 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 549/1991 Sb.“), je však ve věcech správního soudnictví přípustný pouze, je-li poplatek zaplacen dříve, než usnesení o zastavení řízení pro jeho nezaplacení nabylo právní moci. Pouze v ostatních věcech (tj. v jiných než ve věcech správního soudnictví) lze podle ustanovení § 9 odst. 7 zákona č. 549/1991 Sb. soudní poplatek zaplatit nejpozději do konce lhůty k odvolání proti tomuto usnesení. Podle § 14 zákona č. 549/1991 Sb. proti usnesením ve věcech poplatků vydaným soudy ve správním soudnictví totiž není odvolání přípustné. Z výše uvedeného vyplývá, že podle nové úpravy správního soudnictví zavedené soudním řádem správním a podle zákona č. 549/1991 Sb., ve znění zákona č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, má sice ten, kdo nezaplatí soudní poplatek, možnost odvrátit účinky již vydaného usnesení o zastavení řízení ve věcech správního soudnictví pro nezaplacení soudního poplatku, ale musí tak učinit nejpozději do doby, než toto usnesení nabude právní moci (srov. k tomu závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2003, čj. 5 Afs 4/2003-29, zveřejněném pod číslem 69/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Nová úprava správního soudnictví vychází ze zásady, že rozsudek či usnesení soudu jsou v právní moci, pokud byly doručeny účastníkům (§ 54 odst. 5 s. ř. s., § 55 odst. 5 ve spojení s § 54 odst. 5 s. ř. s.), a nezná opravné prostředky se suspenzivním účinkem, tj. opravné prostředky, jejichž podání by odkládalo právní moc napadeného rozhodnutí; naopak, kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí (tj. rozsudku i usnesení) krajského soudu (§ 102 s. ř. s.); podobně tomu je i u obnovy řízení (§ 111 s. ř. s.). Znamená to tedy, že účastník, který je povinen zaplatit soudní poplatek a tuto povinnost do vydání usnesení o zastavení řízení pro jeho nezaplacení nesplnil, jej musí dodatečně uhradit v časovém intervalu mezi vydáním usnesení a jeho doručením všem účastníkům řízení (ustanovení § 9 odst. 7 zákona č. 549/1991 Sb. o nabytí právní moci nutno vzhledem k jeho jednoznačné dikci vykládat tak, že jím je míněna absolutní právní moc, nikoli pouze relativní právní moc ve vztahu k tomu účastníku řízení, který má soudní poplatek zaplatit); pozdější zaplacení soudního poplatku již samo o sobě (bez přistoupení určitých dalších specifických okolností) účinky usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku nemůže odvrátit.

Pokud žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze o zastavení řízení o kasační stížnosti pro nezaplacení soudního poplatku podala opravný prostředek, kterým podle jeho obsahu i označení bylo odvolání, přičemž se zjevně nejednalo o kasační stížnost, musel Nejvyšší správní soud toto odvolání usnesením podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnout pro neodstranitelný nedostatek jedné z podmínek řízení. Žalobkyní podaný opravný prostředek se vzhledem ke svému obsahu vymyká z uzavřeného katalogu opravných prostředků přípustných ve správním soudnictví, kterými jsou kasační stížnost a návrh na obnovu řízení (srov. k tomu metodicky obdobné úvahy obsažené v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2003, čj. Na 779/2003-42, a v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2003, čj. 5 A 166/2002-8; žádné z uvedených usnesení nebylo zveřejněno ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Odvolání – jakkoli jinak je v řízení podle občanského soudního řádu proti usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku obecně přípustné – do katalogu opravných prostředků ve správním soudnictví nepatří ani speciálně v oboru soudních poplatků (třebaže jsou soudní poplatky v řízeních podle občanského soudního řádu i podle soudního řádu správního upraveny jedním zákonem – zákonem č. 549/1991 Sb.). Ustanovení § 14 zákona č. 549/1991 Sb. totiž výslovně stanoví, že odvolání proti usnesením ve věcech poplatků vydaným soudy ve správním soudnictví není přípustné. Jednou z podmínek řízení, za nichž může soud jednat ve věci, je i funkční příslušnost soudu, tzn. zákonné určení, které stupně soudní soustavy budou tutéž věc projednávat po sobě (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 2002, sp. zn. 6 A 24/2002, zveřejněné v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 954/2002 a v Soudní judikatuře č. 2/2002, str. 158; srov. rovněž usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 11. 1997, sp. zn. Na 292/97, zveřejněné v Soudní judikatuře ve věcech správních pod č. 1041/2002 a v Soudní judikatuře č. 5/2002, str. 453). Ve věcech správního soudnictví však odvolání jako opravný prostředek vůbec přípustné není; jedinými opravnými prostředky, které platná právní úprava správního soudnictví zná, jsou kasační stížnost a návrh na obnovu řízení. Proto zde není ani žádný funkčně příslušný soud, který by mohl o odvolání rozhodnout (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2003, čj. Na 828/2003-7, zveřejněné pod č. 107/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Tento nedostatek podmínky řízení nelze odstranit; v řízení nelze proto pokračovat. Na rozdíl od právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002 však nyní stojí na vrcholu dvoustupňové soustavy soudů rozhodujících ve správním soudnictví Nejvyšší správní soud, který (a nikoli soud adresy, je-li jím krajský soud, tj. v daném případě Městský soud v Praze) je tak nutno považovat za soud, jenž rozhodne o odmítnutí podání, jehož obsahem je nepřípustný opravný prostředek.

K podrobnějšímu osvětlení ústavnosti svého rozhodnutí považuje Nejvyšší správní soud za vhodné ještě dodat, že pokud by se žalobkyně řídila poučením v usnesení, které svým odvoláním napadla, a podala proti němu namísto odvolání kasační stížnost, byla by taková kasační stížnost z obecného hlediska přípustná. Ustanovení § 14 zákona č. 549/1991 Sb. nelze totiž vykládat extenzivně v tom smyslu, že pod pojem „odvolání“ nutno zařadit také všechny v úvahu připadající opravné prostředky, které zná a výslovně upravuje právní úprava správního soudnictví. Naopak, ustanovení § 14 zákona č. 549/1991 Sb. nutno rozumět tak, že zákonodárce i řízení o opravných prostředcích ve věcech soudních poplatků podřídil soudnímu řádu správnímu, jakkoli úprava soudních poplatků i po jeho přijetí je v podstatných ohledech přenechána zvláštnímu zákonu, tedy zákonu č. 549/1991 Sb.. Ustanovení § 13a věty druhé (do novely provedené zákonem č. 255/2000 Sb. se jednalo o větu třetí) zákona č. 549/1991 Sb., podle níž v řízení ve věcech poplatků rozhoduje a postupuje soud podle občanského soudního řádu, jestliže zákon č. 549/1991 Sb., popřípadě zvláštní předpis, nestanoví jinak, s takovýmto závěrem není v rozporu. Uvedená věta byla do zákona č. 549/1991 Sb. vložena spolu s celým § 13a novelou č. 36/1995 Sb. cestou pozměňovacího návrhu při projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, tedy dlouho před přijetím soudního řádu správního, a nutno ji vnímat v kontextu tehdejší právní úpravy soudních řízení či úkonů soudů zpoplatněných podle zákona č. 549/1991 Sb. – uvedená řízení, resp. uvedené úkony, bylo možno provádět zásadně toliko postupem podle občanského soudního řádu, neboť jiný procesní zákon, který by tato řízení, resp. tyto úkony, upravoval, v té době neexistoval. Takovým zákonem se stal teprve soudní řád správní. Procesní ustanovení soudního řádu správního, zvláště pak ustanovení o opravných prostředcích, je tedy nutno považovat za nepřímou novelizaci § 13a zákona č. 549/1991 Sb. Znamená to, že na řízení o soudních poplatcích ve správním soudnictví se v první řadě použije soudního řádu správního a zákona č. 549/1991 Sb. (toho pak v procesní rovině v té míře, v jaké obsahuje úpravu doplňující procesní úpravu obsaženou v soudním řádu správním – zde lze poukázat zejm. na § 9 odst. 7 zákona č. 549/1991 Sb.; ostatně právě v souvislosti s přijetím soudního řádu správního bylo ustanovení § 9 zákona č. 549/1991 Sb. podstatně novelizováno). Občanského soudního řádu se použije toliko způsobem a v rozsahu, které upravuje a připouští ustanovení § 64 s. ř. s.

Výklad, podle něhož by se na řízení o soudních poplatcích vztahoval občanský soudní řád v plném rozsahu, takže soudní řád správní by nebyl vůbec použitelný a krajský soud by postupoval výhradně podle občanského soudního řádu s tím, že odvolání proti usnesením ve věcech poplatků vydaným soudy ve správním soudnictví by nebylo přípustné (§ 14 zákona č. 549/1991 Sb.), nelze považovat za ústavně konformní, neboť by byl v rozporu s nosnými důvody rozhodnutí obsaženými v řadě judikátů Ústavního soudu ve věcech soudních poplatků ve správním soudnictví (viz zejm. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2000, sp. zn. IV. ÚS 238/99, zveřejněné pod č. 10 ve svazku č. 17 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2000, sp. zn. II. ÚS 177/2000, zveřejněné pod č. 137 ve svazku č. 19 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 11. 9. 2001, sp. zn. II. ÚS 738/2000, zveřejněné pod č. 134 ve svazku č. 23 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2002, sp. zn. II. ÚS 118/02, zveřejněné pod č. 72 ve svazku č. 26 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 8. 10. 2002, sp. zn. II. ÚS 251/02, zveřejněné pod č. 124 ve svazku č. 28 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu, rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 308/01, zveřejněné pod č. 35 ve svazku č. 29 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu a rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2003, sp. zn. III. ÚS 715/02, zveřejněné pod č. 72 ve svazku č. 30 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Ústavní soud ve vztahu k právní úpravě správního soudnictví účinné před nabytím účinnosti soudního řádu správního v těchto rozhodnutích opakovaně uvedl, že k zajištění ústavně zaručeného práva na soudní ochranu musí existovat možnost zohlednit dodatečné zaplacení soudního poplatku účastníkem a v řízení pokračovat; jinými slovy řečeno – právem chráněným na ústavní rovině je zde možnost účastníka i v případě, kdy ani na výzvu soudu soudní poplatek nezaplatí a soud v důsledku toho rozhodne o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku, tento důsledek zvrátit svojí dodatečnou aktivitou (dodatečným zaplacením soudního poplatku) do nabytí právní moci usnesení o zastavení řízení. V této souvislosti není žádného důvodu k závěru, že uvedené právo ústavní povahy bylo třeba chránit toliko za účinnosti staré úpravy správního soudnictví v části páté občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2002, a nikoli již za nové úpravy v soudním řádu správním. Právě kvůli ochraně tohoto práva ústavní povahy – jelikož podle dřívější úpravy nebylo proti usnesením soudů ve správním soudnictví o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku odvolání přípustné a jiný účinný opravný prostředek v dané situaci nebyl použitelný – Ústavní soud pro řízení ve věcech správního soudnictví podle tehdejší části páté občanského soudního řádu (na rozdíl od řízení ve věcech civilních) považoval za nutné doručovat výzvu k zaplacení soudního poplatku jednak zástupci účastníka, jednak i účastníku samotnému. Lze mít nepochybně za to – a z odůvodnění výše uvedených rozhodnutí Ústavního soudu takový závěr i přímo vyplývá – že argumentace tehdy platným zněním ustanovení § 49 odst. 1 věty druhé o. s. ř. (tj. tím, že placení soudního poplatku je úkonem, který má v řízení vykonat účastník osobně, což z obecného hlediska je názor jen obtížně udržitelný; viz k tomu argumentaci uvedenou v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 6. 2000, sp. zn. 21 Cdo 1949/99, zveřejněném jako Rc 1/2001 – podle této argumentace musí jít o případy, resp. úkony, kdy konkrétní jednání nemůže učinit nikdo jiný než účastník samotný, tedy o tzv. jednání nezastupitelné, charakteristické svým osobním prvkem, který se upíná právě a jen na osobu jednajícího, a to tak, že jiná osoba, odlišná od konkrétního účastníka řízení, nemůže, právě proto, že je charakterizován osobou jednajícího, takový úkon vykonat) byla v této souvislosti Ústavním soudem použita především z důvodu neexistence jiných vhodnějších procesních alternativ, jak za tehdejší úpravy správního soudnictví zajistit účinnou ochranu práv účastníků řízení.

V kontextu nové úpravy správního soudnictví, jak ji obsahuje soudní řád správní, však takové nebezpečí podle názoru Nejvyššího správního soudu již nehrozí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, čj. 2 Afs 187/2004-69, vydaný rozšířeným senátem tohoto soudu; dosud nezveřejněn), a proto již není důvodu vykládat ve správním soudnictví ustanovení § 42 odst. 2 věty druhé s. ř. s., které je ve správním soudnictví obdobou dřívějšího ustanovení § 49 odst. 1 o. s. ř. (nyní, po novele občanského soudního řádu provedené zákonem č. 555/2004 Sb. a účinné od 1. 1. 2005, je obdobné ustanovení obsaženo v § 45c odst. 3 o. s. ř.), odlišně od obecného (tj. civilněprocesního) výkladu. Požadavek zaplacení soudního poplatku jako jedna z podmínek řízení je nepochybně ústavně konformním procesněprávním institutem. Jeho smyslem a účelem je jednak to, aby účastník zaplacením soudního poplatku stvrdil, že svému podání přikládá určitý nezbytný stupeň vážnosti a důležitosti a že se nejedná o podání podávané „jen tak“, jednak to, aby stát příjmy ze soudních poplatků alespoň zčásti pokrýval náklady na financování výkonu veřejné moci, zejména pak náklady na činnost orgánů provádějících zpoplatněná řízení či úkony. Oba účely lze v ústavním a právním státě nepochybně považovat samy o sobě za legitimní. Vyžadování zaplacení soudního poplatku ovšem zůstane ústavně konformním institutem pouze tehdy, pokud procedura výběru soudního poplatku umožní zohlednit poměry konkrétních účastníků (a ti z nich, jejichž poměry, zejména poměry majetkové, to odůvodňují, budou od placení osvobozeni) a pokud její jednotlivé součásti budou „nastaveny“ tak, že účastníkovi umožní v určité míře napravit jeho opomenutí soudní poplatek zaplatit ihned, jakmile mu tato povinnost vznikne (musí tedy existovat procedura umožňující dodatečné zaplacení poplatku v určité nikoli zcela krátké náhradní lhůtě, a to v určité míře i po vydání rozhodnutí, jímž se řízení pro nezaplacení soudního poplatku končí, a musí existovat povinnost soudu účastníka k zaplacení poplatku v náhradní lhůtě účinně a srozumitelně vyzvat a poučit jej o následcích neuposlechnutí výzvy).

Platná právní úprava výše popsaným ústavním kritériím vyhovuje. Soudní poplatek za kasační stížnost je splatný jejím podáním [§ 4 odst. 1 písm. d), § 7 odst. 1 věta první zákona č. 549/1991 Sb.]. Nesplní-li účastník tuto povinnost, je soudem vyzván k zaplacení poplatku ve lhůtě, kterou mu soud určí; po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví (§ 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb.). Soud poplatníka ve výzvě poučí o tom, že řízení zastaví, jestliže poplatek nebude ve stanovené lhůtě zaplacen (§ 9 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb.); jen za splnění i této podmínky bude zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku v souladu se zákonem. Z povahy věci vyplývá, že lhůta k zaplacení soudního poplatku musí být přiměřená jeho výši a poměrům účastníka; vzhledem k tomu, že soudní poplatek za kasační stížnost je 3000 Kč (viz položku 15 Sazebníku soudních poplatků – přílohy k zákonu č. 549/1991 Sb.), tj. relativně nízká částka, bude zpravidla vyhovovat lhůta cca jednoho až dvou týdnů od doručení výzvy. Výzvu nutno řádně doručit advokátu účastníka, je-li jím účastník zastoupen, anebo účastníku samotnému, není-li zastoupen (viz § 105 odst. 2 s. ř. s., část věty za středníkem); v případě, že účastník zastoupen je, není důvodu doručovat i jemu, neboť placení soudního poplatku není něčím, co by musel vykonat účastník sám (§ 42 odst. 2 věta druhá s. ř. s.), jelikož se nejedná o nezastupitelný úkon, charakteristický osobním prvkem a upínající se právě a jen na osobu jednajícího. Vyhoví-li účastník výzvě a zaplatí dodatečně soudní poplatek, řízení v jeho věci nemůže být zastaveno. Dokonce i v případě, že účastník v soudem stanovené lhůtě soudní poplatek nezaplatí a soud z tohoto důvodu řízení zastaví, může účastník účinky rozhodnutí soudu odvrátit tím, že do právní moci usnesení o zastavení řízení poplatek zaplatí (§ 9 odst. 7 věta první zákona č. 549/1991 Sb.; srov. též již shora zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2003, čj. 5 Afs 4/2003-29, zveřejněný pod č. 69/2004 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu). Od podání kasační stížnosti až do případného vydání rozhodnutí o zastavení řízení o ní z důvodu nezaplacení soudního poplatku může účastník požádat o osvobození od poplatku. Jeho žádostí se za takových okolností musí soud vždy zabývat a rozhodnout o ní. Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních poplatků je přípustná a zastavit řízení o kasační stížnosti podle § 47 písm. c) s. ř. s. ve spojení s § 9 odst. 1 zákona č. 549/1991 Sb. nelze, dokud nebylo rozhodnuto o kasační stížnosti proti rozhodnutí o nepřiznání osvobození spojené s žádostí o odkladný účinek (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 132/2004-91, dosud nezveřejněn).

Kasační stížnost proti usnesení o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku pak slouží k ochraně účastníka před nezákonností tohoto usnesení či postupu krajského soudu předcházejícího jeho vydání. Lze se jí bránit například proti zastavení řízení poté, co soud stanovil účastníkovi k dodatečnému zaplacení soudního poplatku příliš krátkou lhůtu, proti zastavení řízení bez řádného poučení o následcích nezaplacení soudního poplatku ve výzvě k jeho dodatečnému zaplacení, proti zastavení řízení za situace, kdy výzva k dodatečnému zaplacení soudního poplatku nebyla účastníkovi řízení či jeho zástupci řádně doručena, proti zastavení řízení za situace, kdy účastník soudní poplatek ve skutečnosti zaplatil, avšak soud tuto skutečnost nepostřehl či řádně nezohlednil, proti zastavení řízení z důvodu, že soud měl neoprávněně za to, že účastník poplatkové povinnosti podléhá či že soudní poplatek má být v jeho věci placen ve vyšší částce, než zákon ve skutečnosti stanoví, proti zastavení řízení předtím, než bylo pravomocně rozhodnuto o žádosti účastníka o osvobození od soudního poplatku, či proti zastavení řízení bez toho, aby byl účastník po vydání usnesení o zamítnutí žádosti o osvobození od soudních poplatků znovu vyzván k zaplacení poplatku v dodatečné přiměřené lhůtě. Takovýto rozsah ochrany daný opravným prostředkem v podobě kasační stížnosti, jakož i skutečnost, že účastník má k dispozici reálné možnosti, jak své opomenutí zaplatit soudní poplatek může dodatečně napravit, již podle názoru Nejvyššího správního soudu nadále nevyžaduje, aby i za účinnosti nové úpravy správního soudnictví bylo po krajském soudu požadováno doručovat výzvu k zaplacení soudního poplatku jak zástupci účastníka (v případě, že ho účastník má), tak i účastníku samotnému.