Vydání 3/2006

Podle § 107 s. ř. s. . Podle § 73 odst. 3 s. ř. s. . Uvedené ustanovení tedy předepisuje pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti současné splnění pěti podmínek (dvou podmínek procesní povahy a tří podmínek povahy hmotněprávní, přičemž jádrem úvah soudu, jež vyústí v přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, anebo naopak v jeho nepřiznání, bude zásadně zkoumání podmínek hmotněprávních):

1) musí existovat návrh stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,

2) k návrhu se musí vyjádřit protistrana stěžovatele,

3) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nenahraditelnou újmu,

4) přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob,

5) přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným zájmem.

Obě procesní podmínky jsou naplněny, neboť návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatel podal spolu se svojí kasační stížností a ke dni rozhodování soudu o tomto návrhu na něm trval (tj. nevzal jej zpět) a žalovaný se ke stěžovatelovu návrhu vyjádřil.

Nejvyšší správní soud nyní musel posoudit, zda jsou naplněny podmínky hmotněprávní.

Stěžovatel odůvodnil žádost o přiznání odkladného účinku svou nepříznivou ekonomickou situací, při níž by neprodlené vymáhání daňového nedoplatku pro něj mohlo být likvidační, neboť se ještě „nevzpamatoval“ ze závažné újmy, která mu byla způsobena povodněmi. Doložil také, že v roce 2002 pronikla do jeho objektu voda. Nejvyššímu správnímu soudu je rovněž z úřední činnosti známo, že stěžovateli byla Finančním úřadem pro Prahu 4 dodatečně vyměřena daň z přidané hodnoty v celkové výši přesahující šest set tisíc korun českých.

V daném případě shledal Nejvyšší správní soud žádost stěžovatele o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti důvodnou, a to s ohledem na skutečnost, že stěžovatel je povinen zaplatit daň z přidané hodnoty v takové výši, že důsledky neprodleného vymáhání by skutečně mohly postihnout samotnou existenci stěžovatele jako ekonomického subjektu a zásadně ohrozit jeho podnikání. V případě, že by byl nucen uhradit tuto částku, by se totiž stěžovatel mohl dostat v důsledku zhoršení své finanční situace do úpadku (§ 1 zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů), což by mohlo vést následně i k jeho zániku jakožto subjektu práv. Takový následek, tj. reálnou hrozbu zániku stěžovatele jako subjektu práv, nutno považovat za újmu, která je nevratná a zásadně se dotýká esenciálních zájmů a postavení stěžovatele, a lze ji po právu vnímat jako nenahraditelnou. Podmínky pro povolení odkladu vykonatelnosti na straně stěžovatele proto naplněny jsou.

Pokud jde o tvrzení žalovaného, že by přiznání odkladného účinku bylo v rozporu s veřejným zájmem na výběru daní, neboť by byly zkráceny rozpočtové příjmy, nelze s ním souhlasit. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti dojde pouze k odložení vykonatelnosti správního rozhodnutí do doby, než Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodne. Stěžovatel tak po určitou dobu nebude muset doměřenou daň zaplatit, avšak bude k tomu povinen v případě neúspěšnosti kasační stížnosti. Veřejný zájem na vybírání daní tak ohrožen není, neboť jejich výběr bude pouze odložen, a nikoli znemožněn; navíc nelze předem vyloučit, že bude kasační stížnosti vyhověno. Přiznání odkladného účinku se tak veřejného zájmu nedotkne a nebudou ani dotčena práva třetích osob. Jsou tedy naplněny i ostatní hmotněprávní podmínky. Nejvyšší správní soud proto neshledal důvod odepřít dobrodiní zákona a odkladný účinek kasační stížnosti přiznal.

Musel se však současně zabývat otázkou dosahu povoleného odkladu vykonatelnosti, tedy tím, zda přiměřené užití § 73 odst. 2 až 4 s. ř. s. v řízení o kasační stížnosti znamená možnost pozastavit nejen účinek rozhodnutí krajského soudu, ale vedle toho též možnost přímo (tj. nikoli zprostředkovaně pomocí pozastavení účinku rozhodnutí krajského soudu) pozastavit účinek žalobou napadeného správního rozhodnutí. Tento problém již byl řešen v usnesení tohoto soudu ze dne 2. 11. 2005, čj. 2 Afs 131/2005-38,^*) kde bylo vysloveno, že při řešení této otázky je nutno v první řadě vyjít ze smyslu a účelu institutu odkladného účinku žaloby či kasační stížnosti: Tímto institutem má být docíleno toho, aby ve správním soudnictví v řízeních o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu, v nichž se přezkoumávají pravomocná (a tedy zásadně vykonatelná) správní rozhodnutí, bylo možno výjimečně docílit toho, aby po dobu přezkumu napadené správní rozhodnutí nebylo vykonatelné, resp. nezakládalo jiné právní následky. V určitých výjimečných situacích, jejichž materiální podmínky definuje soudní řád správní právě v ustanovení § 73 odst. 2 (tj. hrozba nenahraditelné újmy v případě okamžitého účinku rozhodnutí za současného zásadního nedotčení práv třetích osob a neexistence rozporu s veřejným zájmem v případě opoždění účinku rozhodnutí), je totiž nutno „zmrazit“ stav věcí v době „před“ napadeným správním rozhodnutím, protože pokud by mělo být provedeno (vykonáno) a následně bylo v rámci soudního přezkumu shledáno nezákonným a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, vrátit stav věcí do podoby „před“ tímto nezákonným či nicotným rozhodnutím by bylo nemožné nebo neúměrně obtížné.

Proto je nutné v těchto výjimečných situacích po dobu trvání přezkumného soudního řízení výkon či případně jiné právní následky napadeného správního rozhodnutí pozastavit, protože v opačném případě by samotné přezkumné řízení soudní ztratilo podstatnou část svého základního smyslu, jímž je nepochybně bránit tomu, aby právní poměry osob byly upraveny či ovlivněny nezákonnými rozhodnutími veřejné správy; za těchto výjimečných situací je nutno dát přednost riziku opožděného účinku napadeného správního rozhodnutí (až po pro žalobce neúspěšně skončivším přezkumném soudním řízení) před rizikem spojeným s eventualitou účinků rozhodnutí, které může být následně zrušeno. Řízení o kasační stížnosti, jakkoli se z procesního hlediska jedná o řízení o mimořádném opravném prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů (v tomto smyslu je ovšem „mimořádným“ procesním institutem i žaloba proti rozhodnutí správního orgánu, neboť i tou se napadá pravomocné rozhodnutí) a jakkoli se v něm přezkoumává rozhodnutí krajského soudu, a nikoli rozhodnutí správního orgánu, ovšem nelze než chápat jako součást systému prostředků ochrany subjektivních veřejných práv proti nezákonným rozhodnutím správních orgánů, který má mít komplexní, ve vztahu ke svému smyslu a účelu efektivní a vnitřně nerozporné uspořádání a jehož fungování nemá vést k absurdním důsledkům jsoucím v rozporu s jeho smyslem a účelem; skutečným „ohniskem“ přezkumu zákonnosti je totiž i v řízení o kasační stížnosti v posledku rozhodnutí správního orgánu napadené správní žalobou, třebaže procesně se přezkoumává rozhodnutí krajského soudu.

A právě důsledky by v některých procesních konstelacích nastávaly v případě, že by měl odkladný účinek kasační stížnosti působit pouze ve vztahu k napadenému rozhodnutí krajského soudu a nemohl působit přímo i ve vztahu k rozhodnutí správního orgánu, které je, jak již bylo uvedeno, skutečným „ohniskem“ přezkumné činnosti správního soudnictví: v případě, že by krajský soud žalobu žalobce proti rozhodnutí správního orgánu, jež mu ukládá např. zaplatit určitou peněžitou částku státu, zamítl nebo odmítl a žalobce proti rozhodnutí krajského soudu podal kasační stížnost, nemohlo by úzké pojetí odkladných účinků kasační stížnosti (tj. pojetí, podle něhož odkladný účinek kasační stížnosti může působit pouze na napadené rozhodnutí krajského soudu a pouze „zprostředkovaně“, tj. prostřednictvím odložení účinků změny stavu věcí, která nastala rozhodnutím krajského soudu) nikdy vést k odložení platební povinnosti žalobce (stěžovatele) po dobu řízení o kasační stížnosti, třebaže by tu jinak materiální podmínky odkladného účinku (tj. hrozba nenahraditelné újmy, zásadní nedotčení práv třetích osob a neexistence rozporu s veřejným zájmem) byly dány. Bylo by tomu tak proto, že při úzkém pojetí odkladného účinku má jeho přiznání v řízení o kasační stížnosti vliv na správní rozhodnutí pouze tehdy, došlo-li rozhodnutím krajského soudu ke změně stavu věcí ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (tj. ke zrušení správního rozhodnutí, vyslovení jeho nicotnosti, zmírnění sankce).

Nedošlo-li rozhodnutím krajského soudu ve vztahu k napadenému správnímu rozhodnutí ke změně stavu věcí (tj. došlo-li k zamítnutí či odmítnutí žaloby, takže správní rozhodnutí nebylo rozhodnutím krajského soudu nijak dotčeno), odkladný účinek působící jen vůči rozhodnutí krajského soudu nemůže mít nikdy vliv na účinky rozhodnutí správního. Takový důsledek je nepřijatelný z důvodu výše již nastíněného, totiž proto, že by řízení o kasační stížnosti, třebaže jeho výsledek může často vést v posledku (byť zprostředkovaně cestou zavázání krajského soudu právním názorem Nejvyššího správního soudu) ke zrušení rozhodnutí správního orgánu – v těchto případech nikdy, ani za situace, kdy by materiální podmínky pro odložení účinku správního rozhodnutí byly dány, nemohlo vést k odložení účinků tohoto správního rozhodnutí po dobu trvání řízení.

Z uvedených důvodů je nutno úzké pojetí odkladného účinku odmítnout a přiklonit se k pojetí širšímu – odkladný účinek podle § 107 s. ř. s. může tedy v řízení o kasační stížnosti být přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (či jeho části: nelze totiž pominout, že důvod pro odkladný účinek se může týkat jen některého z vícero výroků rozhodnutí krajského soudu, např. v případě, že krajský soud v jednom řízení přezkoumává vícero správních rozhodnutí současně), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí, k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem, v němž bylo kasační stížností napadené rozhodnutí vydáno, vedlo či vede (či k části tohoto rozhodnutí – i napadené správní rozhodnutí může obsahovat vícero výroků, resp. stanovovat vícero různých povinností, přičemž jen ve vztahu k některým z nich bude důvodné přiznat kasační stížnosti odkladný účinek).

Za této situace pak nutným důsledkem uvedeného závěru je i nezbytnost vymezit v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o odkladném účinku rozsah tohoto odkladného účinku, tj. zda se vztahuje 1) pouze na rozhodnutí krajského soudu či jeho část nebo 2) pouze na správní rozhodnutí, k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem, v němž bylo kasační stížností napadené rozhodnutí vydáno, vedlo nebo vede či na část tohoto správního rozhodnutí, anebo konečně 3) ve vztahu k soudnímu i správnímu rozhodnutí (či k jejich částem) současně.

V daném případě přiznání odkladného účinku musí spočívat ve vyloučení hrozby výkonu dodatečného platebního výměru, neboť ten je jediným vykonatelným rozhodnutím, jehož výkon by mohl stěžovatele ohrozit. Je třeba vycházet z toho, že odvolání proti tomuto výměru podle § 48 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, nemá odkladný účinek (tudíž zamítavé rozhodnutí žalovaného má vliv jen na jeho právní moc, a nikoliv na jeho vykonatelnost), stejně tak ze zákona nemá odkladný účinek ani žaloba podaná proti odvolacímu rozhodnutí žalovaného (§ 73 odst. 1 s. ř. s.), navíc o ní bylo pravomocně rozhodnuto.

Proto soud vymezil rozsah odkladného účinku tak, že jeho přiznáním se pozastavují až do skončení řízení před Nejvyšším správním soudem účinky rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 4 ze dne 27. 1. 2003 ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne 2. 10. 2003. Ve vztahu k rozhodnutí městského soudu nebylo v tomto případě důvodu kasační stížnosti odkladný účinek přiznávat.