Vydání 8/2005

Důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. není dán: rozsudek Městského soudu v Praze není nezákonný v té části, v níž bylo rozhodnuto o odmítnutí žaloby. Podkladem pro toto rozhodnutí byl závěr soudu, že ustanovení § 85 s. ř. s. vylučuje přípustnost žaloby domáhající se pouze určení, že „zásah“ ve smyslu § 82 s. ř. s. je nezákonný. Stěžovatel dovozuje, že nepřípustnost žaloby požadující vyslovení nezákonnosti „zásahu“ ve smyslu § 82 s. ř. s. je dána pouze v případě, že se žalobce domáhá toliko (tj. výlučně) vyslovení nezákonnosti, že však není dána, domáhá-li se vedle toho ještě něčeho dalšího, např. zákazu pokračovat v nezákonném zásahu. Tento výklad je však nesprávný. Řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 až § 87 s. ř. s.) je postaveno na koncepci ochrany před „zásahem“ (zásahem, pokynem nebo donucením), který trvá, jehož důsledky trvají nebo u něhož hrozí opakování (viz § 82 in fine s. ř. s.). Jde tedy o ochranu před zásahem, který bezprostředně a přímo trvá nebo hrozí a kterému je v případě, že je nezákonný, nutno zabránit, tj. zakázat jej vydáním konstitutivního rozhodnutí (§ 87 odst. 2 věta první s. ř. s.), a tím jej právně znemožnit. Zákon nepočítá s ochranou před aktuálně neexistujícími zásahy, tj. zejména před zásahy, ke kterým došlo v minulosti, ale ani před zásahy, které mohou teprve v budoucnu nastat, nejde-li o hrozbu opakování již učiněného zásahu. Proto také nepočítá s rozhodnutími ve své podstatě deklaratorními (viz k tomu Vopálka – Mikule – Šimůnková – Šolín: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd., C. H. Beck, Praha 2004, str. 197, bod 3; Brothánková – Žišková: Soudní řád správní a předpisy související s novou úpravou správního soudnictví s vysvětlivkami. Linde, Praha 2004, str. 194), kterými by soud vyslovoval nezákonnost (minulých či budoucích) zásahů ve smyslu § 82 s. ř. s. V tomto světle nutno vykládat slovo „pouze“ v ustanovení § 85 s. ř. s. tak, že nepřípustná je v každém případě žaloba, která se domáhá pouze vyslovení nezákonnosti „zásahu“ ve smyslu § 82 s. ř. s., avšak zároveň i jakákoli jiná žaloba, která se vedle vyslovení nezákonnosti domáhá i něčeho jiného, a to v té části, v níž se domáhá vyslovení nezákonnosti.

Ani důvod podle § 103 odst. 3 písm. a) s. ř. s., uplatněný ve vztahu k té části rozsudku, jíž bylo rozhodnuto o zamítnutí žaloby, není dán. Stěžovatel má za to, že „zásahem“ je i výzva žalovaného k odevzdání cestovních dokladů. K posouzení právní povahy této výzvy je třeba určit její místo v rámci zákonných prostředků upravujících možnost odnětí cestovního pasu.

Odepření vydání a odnětí cestovního dokladu, mj. i cestovního pasu [viz § 5 odst. 1 písm. a) zákona o cestovních dokladech], je upraveno zejména v § 23 až § 28 zákona o cestovních dokladech. Ke dni rozhodování Městského soudu v Praze, tj. ke dni 29.6.2004 (§ 87 odst. 1 s. ř. s.), stanovil § 23 zákona o cestovních dokladech ohledně nevydání či odnětí cestovního doklad následující:

Vydání cestovního dokladu se odepře nebo vydaný cestovní doklad se odejme na žádost a) soudu občanovi, proti kterému je nařízen výkon soudního rozhodnutí pro neplnění vyživovací povinnosti nebo finančních závazků, b) orgánu činného v trestním řízení občanovi, proti kterému je vedeno trestní stíhání pro úmyslný trestný čin, nebo c) orgánu, jenž vykonává rozhodnutí nebo jeho výkon zařizuje podle zvláštního právního předpisu [poznámkou pod čarou odkázáno na trestní řád], občanovi, který nevykonal trest odnětí svobody za úmyslný trestný čin, jestliže mu trest nebyl prominut nebo výkon trestu nebyl promlčen.

Citované ustanovení § 23 zákona o cestovních dokladech tedy obsahovalo (a i po novelizaci provedené s účinností od 1.1.2005 zákonem č. 559/2004 Sb. obsahuje, byť v poněkud rozšířené podobě) výčet situací, za kterých je správní orgán příslušný podle § 24 odst. 1 téhož zákona oprávněn o odepření vydání nebo o odnětí cestovního dokladu rozhodnout, jakož i výčet subjektů (orgánů či osob) oprávněných řízení před příslušným správním orgánem iniciovat.

Ustanovení § 24 odst. 2 až 5 zákona o cestovních dokladech pak upravují proceduru odnímání cestovního dokladu: Odstavce 2 a 3 stanoví, že bylo-li rozhodnuto nebo lze-li důvodně očekávat, že bude rozhodnuto o odnětí cestovního dokladu, může cestovní doklad zadržet orgán příslušný k vydání cestovních dokladů, policie nebo jiný orgán činný v trestním řízení; orgán, který cestovní doklad zadržel, je povinen vydat o tom jeho držiteli potvrzení a cestovní doklad bezodkladně zaslat orgánu příslušnému k jeho vydání s uvedením důvodů zadržení. Odstavec 4 říká, že orgán příslušný k vydání cestovního dokladu rozhodne o odnětí zadrženého cestovního dokladu nebo o jeho vrácení do patnácti dnů poté, co obdržel oznámení o zadržení cestovního dokladu. Odvolání proti rozhodnutí o odnětí cestovního dokladu nemá odkladný účinek (§ 24 odst. 5 cit. zákona).

Podnět (žádost) některého z oprávněných subjektů podle § 23 písm. a) až c) zákona o cestovních dokladech tedy vede k zahájení řízení před správním orgánem, které se, není-li stanoveno jinak, řídí správním řádem (§ 37 zákona o cestovních dokladech). Uvedené řízení lze považovat za specifický typ řízení zahajovaného z podnětu správního orgánu (§ 18 odst. 1, 2. alt. spr. ř.), v němž podmínkou jeho konání je existence žádosti oprávněného subjektu o odnětí, resp. odepření vydání, cestovního dokladu. Pokud oprávněný subjekt v průběhu řízení vezme svoji žádost o odnětí, resp. odepření vydání, cestovního dokladu zpět, správní orgán je povinen řízení bez dalšího zastavit (§ 30, 2. alt. spr. ř.).

V případě stěžovatele podal JUDr. Vladimír P., soudní exekutor se sídlem exekutorského úřadu v Praze 7, žádost o odnětí cestovních dokladů stěžovatele, kterou žalovaný posoudil jako podanou oprávněným subjektem a na základě níž zahájil správní řízení. V rámci tohoto řízení byla stěžovateli a jeho zástupci dne 30.12.2003 doručena výzva ze dne 17.12.2003, aby neprodleně žalovanému odevzdal dva přesně specifikované cestovní pasy. Ve výzvě je odkazováno na § 18 odst. 1, 3 správního řádu ve spojení s § 23 písm. a) zákona o cestovních dokladech a uvedeno, že žalovaný zahájil dne 18.11.2003 (správní) řízení ve věci odnětí uvedených cestovních pasů. Zároveň výzva obsahuje sdělení, že „z ustanovení § 24 odst. 2 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů, vyplývá, že bylo-li rozhodnuto nebo lze-li důvodně očekávat, že bude rozhodnuto o odnětí cestovního dokladu, může cestovní doklad zadržet orgán příslušný k vydání cestovních dokladů nebo policie“.

Ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.

Výzvu k odevzdání cestovních pasů ze dne 17.12.2003 nelze považovat za takový „zásah“ v širším smyslu, vůči němuž by byla ochrana podle § 82 s. ř. s. důvodná.

Tato výzva sama o sobě nepochybně „zásahem“ v širším smyslu je, neboť se jedná o pokyn správního orgánu stěžovateli, aby něco učinil (odevzdal cestovní pasy), přičemž nejde o rozhodnutí; 4. podmínka tedy splněna je. Nepochybně je splněna i 5. podmínka, neboť výzva je zjevně směřována přímo vůči stěžovateli jako konkrétní osobě; nejde tedy zejména o žádný akt s neurčitým okruhem adresátů.

Nejsou však splněny 1. a 2. podmínka, a to proto, že výzva je úkonem sice apelativním, majícím přimět stěžovatele, aby něco učinil, avšak zároveň přímo nevynutitelným a ve své podstatě pouze informativním, kterým se žádná stěžovatelova práva nezkracují, tj. proti jeho vůli neomezují, tím méně pak přímo. Obsahem výzvy je sdělení, že probíhá správní řízení o odnětí jeho cestovních pasů, že tyto pasy má stěžovatel odevzdat (ovšem zároveň se nehovoří o žádné sankci, která by následovala v případě, že by stěžovatel výzvě nevyhověl; takovou sankci také ani právní řád nezná) a že se mu může stát, pokud budou naplněny podmínky § 24 odst. 2 zákona o cestovních dokladech, že mu cestovní doklady mohou být zadrženy. Přípis správního orgánu určité osobě, který obsahuje sdělení o stavu určitých věcí nebo určitého řízení, přímo nevynutitelnou výzvu, aby něco učinila, a informaci o případných negativních důsledcích, které tuto osobu za určitých zákonem předvídaných podmínek mohou postihnout, ještě nelze považovat za zkrácení subjektivních práv této osoby, jakkoli samozřejmě takovou osobu mohou znejistět v náhledu na její právní pozici a vyvolat v ní pocit jistého ohrožení. Právní řád totiž neposkytuje a ani nemůže poskytovat ochranu před subjektivním (a nezřídka i psychologicky zcela pochopitelným a z lidského hlediska důvodným) pocitem ohrožení či nejistoty, nýbrž jen ochranu subjektivních práv, tedy konkrétních práv určité osoby.

Stěžovatelova argumentace možností uložení pořádkové pokuty podle § 45 odst. 1 správního řádu je lichá. Pokud by k uložení této pokuty došlo, stalo by se tak rozhodnutím správního orgánu, proti němuž by se mohl stěžovatel odvolat a které by bylo případně přezkoumatelné soudem v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Ze skutečnosti, že stěžovatelovo chování, jež je v rozporu s pokynem správního orgánu, může vyvolat následek v podobě uložení nějaké sankce, budou-li splněny podmínky pro její uložení, totiž nijak neplyne, že by tento pokyn samotný zasahoval do právní sféry stěžovatele. Do ní by zasáhlo teprve rozhodnutí, kterým by byla sankce uložena.

Obdobná je i argumentace, že při nevyhovění výzvě k odevzdání cestovních pasů hrozí stěžovateli jejich odnětí, tj. nucené odebrání. To stěžovateli nepochybně hrozí, ovšem pokud se tak stane, jeho subjektivní veřejná práva budou zasažena teprve tehdy, dojde-li skutečně k tomuto odnětí. Stěžovatelův poukaz na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Napijalo proti Chorvatsku (stížnost č. 66485/01) [2003] ECHR 592 ze dne 13.11.2003 je v této souvislosti nepřípadný. V uvedeném rozhodnutí byl z hlediska souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy a s čl. 2 odst. 2 Protokolu č. 4 k Úmluvě přiznávajícího některá práva a svobody jiné než ty, které jsou již uvedeny v Úmluvě a v prvním dodatkovém protokolu k Úmluvě (vyhlášen spolu s Úmluvou pod č. 209/1992 Sb.), testován postup chorvatských úřadů spočívající ve skutečně nastalém odnětí cestovního pasu na státní hranici, zdůvodněném údajným celním přestupkem, a následné proceduře jeho zpětného vydání panu Napijalo. Soud v tomto případě shledal, že chorvatské úřady a soudy neposkytly svému občanu panu Napijalo účinnou ochranu po zadržení jeho pasu, neboť delší dobu nerozhodly o jeho žádostech o vrácení pasu, a navíc proti němu ani nezahájily řízení ve věci celního přestupku, jehož údajným spácháním odebrání cestovního pasu odůvodnily.

Ve stěžovatelově případě však nic takového ani nenastalo – jeho cestovní pasy nebyly do doby rozhodnutí Městského soudu v Praze zadrženy. Navíc, pokud by se tak stalo, ukládá § 24 odst. 3 a 4 zákona o cestovních dokladech orgánu, který cestovní doklad zadržel, povinnost vydat o tom jeho držiteli potvrzení a cestovní doklad bezodkladně (tj. v daném kontextu maximálně během několika dní) zaslat orgánu příslušnému k jeho vydání s uvedením důvodů zadržení. Orgán příslušný k vydání cestovního dokladu je pak povinen o odnětí zadrženého cestovního dokladu nebo o jeho vrácení rozhodnout do patnácti dnů poté, co obdržel oznámení o zadržení cestovního dokladu (novelou č. 559/2004 Sb. byla s účinností od 1.1.2005 patnáctidenní lhůta prodloužena na lhůtu třicetidenní). Zákon tedy v případě zadržení cestovního dokladu poskytuje dotčené osobě z věcného i časového hlediska účinný prostředek ochrany před odnětím cestovního pasu. V této souvislosti nutno též poznamenat, že existence přezkumné procedury podle § 24 odst. 3 a 4 zákona o cestovních dokladech vylučuje přípustnost žaloby podle § 82 s. ř. s. na ochranu před zásahem spočívajícím v odnětí cestovního dokladu podle § 24 odst. 2 zákona o cestovních dokladech, neboť tuto proceduru lze nepochybně považovat za možnost domáhat se ochrany nebo nápravy jinými právními prostředky ve smyslu § 85 s. ř. s. Nerozhodl-li by správní orgán ve lhůtě předepsané v § 24 odst. 4 s. ř. s., lze se nápravy domáhat – samozřejmě za splnění zákonem stanovených podmínek – žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s.

Není-li splněna byť jen jediná z kumulativně formulovaných podmínek důvodnosti ochrany podle § 82 s. ř. s., je nutno takovou ochranu odepřít a žalobu, která se jí domáhá, zamítnout. Pokud tak Městský soud v Praze učinil proto, že podle jeho názoru není výzva ze dne 17.12.2003 zásahem správního orgánu, kterým by byl stěžovatel přímo zkrácen ve svých právech, zcela správně posoudil právní otázku a zcela důvodně žalobu v této části zamítl.