Vydání 7/2020

(…)

[25] Předmětem nyní posuzované věci je posouzení zákonnosti Napadeného rozhodnutí, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti usnesení, kterým správní orgán prvního stupně rozhodl o tom, že žalobkyně není poškozeným a tedy účastníkem řízení o přestupku. Mezi účastníky je sporným, zda žalobkyně, která v rámci řízení o přestupku uplatnila nárok na náhradu škody spočívající v nákladech vynaložených podle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., může být považována za poškozeného ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Zatímco žalobkyně byla přesvědčena o tom, že jí byla přestupkem způsobena škoda, že v rámci řízení o přestupku uplatnila nárok na její náhradu a stala se tak dle § 70 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky účastníkem řízení v postavení poškozeného, přičemž správní orgán prvního stupně měl povinnost o tomto nároku rozhodnout, žalovaný poukazuje na rozdíly mezi úpravou trestního a přestupkového řízení a dovozuje, že není na místě rozšiřující výklad, k němuž dospěly orgány činné v trestním řízení, uplatnit automaticky i při projednávání přestupků.

[26] Soud připomíná, že podle § 68 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky je účastníkem řízení o přestupku i poškozený, a to v části řízení, která se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení.

[27] Podle § 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky „[s]“.

[28] Podle odst. 2 uvedeného ustanovení „[o]“.

[29] Z § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. ve znění účinném od 1. 6. 2008 se podává, zda „[p]“.

[30] Jak bylo naznačeno výše, v nyní posuzované věci postupoval správní orgán prvního stupně podle ustanovení § 28 odst. 1 správního řádu. Podle tohoto subsidiárně aplikovatelného ustanovení (srov. § 51 zákona o odpovědnosti za přestupky) je za účastníka „“

[31] Smyslem § 28 odst. 1 správního řádu je, aby v případě pochybností bylo již v průběhu řízení postaveno najisto, zda určitá osoba má či nemá postavení účastníka řízení. Dané ustanovení je aplikováno v probíhajícím správním řízení, ve kterém o sobě určitá osoba tvrdí, že je účastníkem, ale o takovém jejím postavení existují pochybnosti. Podle výroku tohoto usnesení pak buď bude v řízení s touto osobou pokračováno, nebo pro ni bude účast v řízení ukončena. Soud k uvedenému poukazuje na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2017, čj. 9 As 154/2016-31, dle nichž „k tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý (hmotněprávní) předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, o kterém bude teprve jednáno “[srov. nález Ústavního soudu ze dne 30. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 600/99 č. 159/2001 Sb. ÚS]. kdo je účastníkem řízení, vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva“.

[32] Soud podotýká, že v řízení o přestupku je okruh účastníků vymezen zvláštním právním předpisem, konkrétně ustanovením § 68 zákona o odpovědnosti za přestupky (srov. rovněž § 27 odst. 3 první věta správního řádu). Zákonodárce přitom vedle obviněného, který se účastní celého přestupkové řízení a rozsah jeho účastenství není z povahy věci nijak omezen, počítá s dalšími účastníky s diferencovaným rozsahem účastenství, když předpokládá, že poškozený a vlastník věci, která může být nebo byla zabrána, se mohou účastnit té části řízení, která se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody, či která se týká zabrání věci nebo náhradní hodnoty.

[33] V posuzované věci panuje mezi účastníky konkrétně spor o tom, zda lze žalobkyni jako zdravotní pojišťovnu, jež v rámci řízení o přestupku uplatnila nárok na náhradu škody spočívající v nákladech vynaložených podle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., považovat za poškozeného ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky. Jinak řečeno, pro závěr o tom, zda žalobkyni svědčilo postavení účastníka řízení o přestupku, je třeba posoudit, zda byla žalobkyni v důsledku úhrady nákladů dle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. způsobena spácháním přestupku škoda ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky.

[34] Žalobkyně v rámci své žalobní argumentace v tomto ohledu správně poukázala na to, že charakterem nároku založeného v § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. se v minulosti opakovaně zabývaly trestní soudy, přičemž dovodily, že tento nárok je svou povahou nárokem na náhradu škody. Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 18. 2. 2003, sp. zn. 4 Tz 4/2003, uzavřel, že „

“ (zvýrazněno nyní).

[35] Trestní soudy tedy v tomto směru ustáleně judikují, že práva poškozeného, včetně uplatnění nároku na náhradu škody ve smyslu § 43 odst. 3 trestního řádu, může v trestním řízení vedeném pro trestný čin, jímž bylo ublíženo na zdraví, vykonávat rovněž zdravotní pojišťovna, avšak teprve tehdy, jestliže alespoň zčásti uhradila náklady léčení osoby, jež újmu na zdraví utrpěla (srov. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 23. 1. 1997, sp. zn. 4 To 22/97, č. 25/1998 Sb. NS).

[36] Soud přitom nepřehlédl, že i přes změnu v dikci § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., provedenou zákonem č. 137/2008 Sb.¹⁾, trestní soudy z uvedeného pravidla vycházejí i ve své rozhodovací praxi, aplikují z něj vyplývající východiska týkající se povahy nároku dle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. i na právní vztahy vzniklé po 1. 6. 2008, a považují zdravotní pojišťovny, jež uhradily náklady na léčení svého pojištěnce v příčinné souvislosti s tím, že mu byla zaviněným jednáním třetí osoby způsobena újma na zdraví, za poškozeného a tedy účastníka trestního řízení (za všechny srov. např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 13. 8. 2014, sp. zn. 5 Tdo 797/2014, ze dne 1. 6. 2016, sp. zn. 3 Tdo 594/2016 či ze dne 19. 6. 2013, čj. 8 Tdo 46/2013²⁾).

[37] Soud přitom shodně s žalobkyní nevidí jediného rozumného důvodu, pro který by shora uvedené závěry vyplývající z rozhodovací praxe trestních soudů, týkající se charakteru nároku zdravotní pojišťovny dle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., neměly být aplikovány na nyní posuzovanou věc, uplatnila-li žalobkyně v řízení o přestupku právě nárok dle naposledy uvedeného ustanovení záležející v újmě vzniklé jí v důsledku vynaložení nákladů na léčení svého pojištěnce, a to v (tvrzené) příčinné souvislosti s jednáním obviněného z přestupku.

[38] Soud především nemohl žalovanému přisvědčit v závěru, že odlišné zacházení s nárokem pojišťovny v adhezním řízení v rámci řízení o přestupku oproti adheznímu řízení trestnímu odůvodňují odlišnosti v právní úpravě trestního řízení.

[39] Soud podotýká, že způsob vymezení poškozeného v trestním řádu není v rozhodných aspektech nijak odchylný od vymezení osoby poškozeného v právní úpravě odpovědnosti za přestupky. Soud v tomto směru poukazuje na to, že dle § 43 odst. 1 trestního řádu věty první platí, že „[t]“.

[40] Pomine-li soud tedy na tomto místě rozdíl v otázce nemajetkové újmy (k tomu srov. dále), je zjevné, že trestní řád obdobně jako § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky přiznává za splnění dalších podmínek postavení poškozeného osobě, které je příslušným typem protiprávního jednání způsobena majetková újma. Škodou ve smyslu § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky, resp. majetkovou škodou dle § 43 odst. 1 trestního řádu, je přitom v tomto ohledu třeba rozumět újmu na majetku (jmění), tedy újmu na právem chráněných statcích, která se projevuje v materiální stránce (jmění poškozeného). V tomto směru soud poukazuje na § 2894 odst. 1 občanského zákoníku, jež stanoví definici škody způsobem odpovídajícím tomu, jak byla v minulosti pouze dovozována judikaturou. Nejvyšší soud ve své konstantní judikatuře dovozoval, že škodou se rozumí újma, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tj. penězi, a je tedy napravitelná poskytnutím majetkového plnění, především poskytnutím peněz k uvedení věci do předešlého stavu (srov. stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 18. 11. 1970, sp. zn. Cpj 87/70, č. 55/1971 Sb. NS, a na něj navazující judikaturu).

[41] V tomto ohledu se tedy vymezení osoby poškozeného v úpravě přestupkového práva nijak nevymyká, když ustanovení § 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky shodně předpokládá, že poškozeným může být osoba, které byla spácháním přestupku způsobena škoda. I v tomto případě se zjevně pojmem „škoda“ rozumí újma v majetkové sféře ve shora naznačeném smyslu.

[42] Soud přitom nemá sebemenší pochybnosti o tom, že nárok vyplývající zdravotní pojišťovně z ustanovení § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. je zvláštním typem nároku na úhradu majetkové újmy záležející ve vynaložených nákladech na péči hrazenou ze zdravotního pojištění v důsledku zaviněného protiprávního jednání třetí osoby vůči svým pojištěncům, resp. vůči osobám účastným zdravotního pojištění. I nárok podle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. tedy představuje z pohledu soudu škodu, újmu na jmění (majetkovou újmu), kdy je do majetkové sféry pojišťovny zasaženo v příčinné souvislosti se spáchaným přestupkem snížením jejího jmění o náklady vynaložené na zdravotní péči hrazenou ze zdravotního pojištění, přičemž tato újma je nade vši pochybnost vyjádřitelná v penězích.

[43] Z tohoto pohledu tedy soud nespatřuje v právní úpravě trestního řízení a úpravě přestupkového práva žádný rozdíl, pro který by bylo důvodné a souladné s principem jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu a zásadou rozumného uspořádání společenských vztahů zacházet s nárokem zdravotní pojišťovny podle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. v řízení o přestupku odlišně.

[44] Soud nad rámec uvedeného doplňuje, že podle § 70 odst. 2 věty třetí zákona o odpovědnosti za přestupky platí: „“. Z toho podle názoru soudu plyne, že v případě, bude-li někomu přiznán statut poškozeného z téhož skutku v trestním řízení, přičemž posuzované jednání bude následně překvalifikováno na přestupek, ze zákona, tj. automaticky bez možnosti alternativního uvážení správních orgánů, se poškozený z trestního řízení stává poškozeným v navazujícím řízení o přestupku, a to již okamžikem jeho zahájení (výjimkou je pouze oblast nemajetkové újmy, o kterou v právě projednávaném případě nejde). Právě uvedené úvahy podporují podle přesvědčení soudu výše uvedené závěry akcentující nedůvodnost rozdílného zacházení s nárokem zdravotní pojišťovny dle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. v řízení o přestupku oproti trestnímu řízení. Dle soudu postrádá smyslu, aby se zdravotní pojišťovna mohla stát poškozenou a tedy účastníkem přestupkového řízení z titulu uplatnění nároku dle naposledy uvedeného ustanovení výhradně prostřednictvím (případně předtím probíhajícího) trestního řízení o stejném skutku, ale nikoli přímo.

[45] Žalovaný svůj závěr založený na úvaze o rozdílnosti úprav trestního řízení a řízení o přestupku opřel v odůvodnění Napadeného rozhodnutí toliko o argumentaci poukazující na to, že v trestním řízení lze poškozeného považovat za univerzálního účastníka tohoto řízení, přičemž v tomto řízení může poškozený uplatnit rovněž právo na náhradu nemajetkové újmy. Ani jeden z těchto žalovaným akcentovaných rozdílů v právní úpravě nicméně dle přesvědčení soudu v žádném ohledu argumentaci žalobkyně nevyvrací a nesvědčí pro závěr o tom, že by nárok zdravotní pojišťovny dle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. nemohl a neměl být považován za nárok na náhradu škody (majetkové újmy) uplatnitelný v přestupkovém řízení podle § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky. Rozsah, v němž je poškozenému v tom kterém typu řízení přiznáno účastenství, ani otázka nemajetkové újmy nebyla v nyní posuzované věci jakkoli . Nadto pak uvedené dílčí odlišnosti v parametrech obou řízení (které jinak soud nijak nezpochybňuje) nejsou v souladu s dříve uvedeným způsobilé jakkoli ovlivnit závěr o tom, zda je konkrétní typ majetkového nároku, zde nárok zdravotní pojišťovny na náhradu majetkové újmy spočívající ve snížení jejího jmění o náklady vynaložené dle opakovaně připomínaného ustanovení zákona č. 48/1997 Sb., „“ ve smyslu § 70 zákona o odpovědnosti za přestupky. Žalovaným označená specifika trestního řízení v tomto ohledu neposkytují pro jím přijatý závěr jakoukoli, nadto pak dostatečnou oporu. Obdobně pak shora přijatý závěr stran charakteru nároku dle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. a možnosti jeho pod pojem „“ dle § 70 odst. 1 zákona o odpovědnosti za přestupky z povahy věci nijak nezpochybňuje ani osobní působnost normy týkající se informační povinnosti obsažené v § 55 odst. 2 zákona č. 48/1997 Sb.

[46] Z ničeho pak nevyplývá ani opodstatněnost paušálního a nijak blíže neodůvodněného závěru vysloveného v odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí, v němž správní orgán prvního stupně bez dalšího ve vztahu k žalobkyni konstatoval, že „[…]“, resp. že žalobkyně „“. Zákon o odpovědnosti za přestupky totiž v tomto ohledu (shodně jako ustanovení § 43 odst. 1 trestního řádu) nijak nespojuje postavení poškozeného s tím, že poškozený či jeho majetek musí být přímým předmětem útoku jednání obviněného. Takové pravidlo z předmětných ustanovení nevyplývá. Správní orgán prvního stupně se pak dle stanoviska soudu mýlí, pokud dovozuje, že žalobkyni nebyla majetková újma způsobena „přímo“, resp. bezprostředně“. Ze shora vyložených východisek totiž jednoznačně vyplývá, že nárok zdravotní pojišťovny podle § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. je zvláštním nárokem na úhradu majetkové újmy záležející v nákladech na péči hrazenou ze zdravotního pojištění, které byla zdravotní pojišťovna povinna vynaložit právě a jedině v důsledku zaviněného protiprávního jednání obviněného vůči pojištěnci. Správní orgány nečinily sporným, že žalobkyně jako zdravotní pojišťovna vynaložila náklady na zdravotní péči svého pojištěnce právě v důsledku protiprávního jednání obviněného. Z tohoto pohledu přitom nelze dovozovat, že by újma žalobkyně jako zdravotní pojišťovny záležející ve snížení jejího majetku v souvislosti s vynaložením nákladů na léčení nebyla způsobena přímo či bezprostředně jednáním obviněného. Správní orgán prvního stupně přitom, jak soud shora poukázal, žádné důvody pro svůj závěr o nedostatku „přímého“, resp. „bezprostředního“ poškození nepředestřel.

[47] Jak bylo podrobněji vyloženo výše, trestní soudy nemají (a to ani po novele zákona č. 48/1997 Sb. provedené zákonem č. 137/2008 Sb.) pochybnosti o tom, že nárok na náhradu nákladů na hrazené služby, které pojišťovna vynaložila v důsledku zaviněného protiprávního jednání obviněného vůči pojištěnci, je nárokem na náhradu škody (majetkové újmy), a je proto uplatnitelný v rámci adhezního řízení dle § 43 odst. 1 trestního řádu.

[48] Žalovaný svůj závěr založený na úvaze o rozdílnosti úprav trestního řízení a řízení o přestupku opřel toliko o dva dílčí argumenty, jež soud neshledal opodstatněnými. Na žádné jiné rozdíly v právní úpravě trestního řízení a řízení o přestupku nepoukázal. Ani soud pak v rámci posouzení uplatněných žalobních bodů sám žádnou takovou odchylku, odůvodňující rozdílné zacházení s týmž nárokem zdravotní pojišťovny v obou typech řízení, neidentifikoval. Žalobní námitky proto shledal v daném ohledu důvodnými a uzavřel, že žalovaný zatížil Napadené rozhodnutí vadou nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení rozhodné právní otázky, pro kterou toto rozhodnutí nemohlo v soudním přezkumu obstát.

[49] Na uvedených závěrech pak nemůže ničeho změnit ani poznámka žalovaného, že v přestupkovém řízení není poškozenému zaručeno právo na to, aby byl jeho nárok v řízení projednán, pakliže by projednávání nároku na náhradu škody mohlo vést k průtahům projednání samotného přestupku. Poukazoval-li žalovaný na to, že k takové situaci by došlo i v předmětném případě, jelikož o samotném přestupku obviněného již bylo správním orgánem prvního stupně pravomocně rozhodnuto, neposkytuje tento způsob procesní obrany jakoukoli oporu pro žalovaným zastávaný závěr. Žalobkyni je třeba přisvědčit, že pokud by skutečně taková situace v projednávaném případě nastala, tj. jednalo by se o stav, kdy by projednání nároku na náhradu škody mohlo vést k průtahům projednání samotného přestupku, byl by správní orgán povinen v souladu s § 89 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky rozhodnout o tom, že se žalobkyně jako poškozená odkazuje se svým nárokem do řízení ve věcech občanskoprávních. Skutečnost, že rozhodnutí o vině v nyní posuzované věci nabylo i s ohledem na nedostatek odkladného účinku odvolání proti usnesení dle § 28 odst. 1 správního řádu právní moci, pak dle přesvědčení soudu nijak nedokládá, že by projednání žalobkyní uplatněného nároku skutečně mohlo k průtahům v projednání merita věci vést.

[50] Zbývá doplnit, že pokud žalovaný závěrem odůvodnění Napadeného rozhodnutí bez dalšího označil postup správního orgánu prvního stupně za „“, tyto metodické pokyny po hříchu nijak neoznačil. Soudu neušlo, že Ministerstvo vnitra v rámci konzultačních dnů k problematice přestupkové agendy (srov. žalovaným předložené zápisy z konzultačního dne ze dne 13. 12. 2011 a 11. 9. 2007) zastávalo názor, že nárok žalobkyně vyplývající jí z § 55 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb. není způsobilý založit její postavení jako poškozeného v řízení o přestupku. Tyto závěry však vycházejí toliko ze správními orgány v nyní posuzované věci reprodukovaných úvah o nedostatku „přímého“ či „bezprostředního“ poškození, které soud z výše vyložených důvodů neshledal opodstatněnými. Soud tyto závěry, podporované metodickou činností Ministerstva vnitra, s ohledem na shora popsané důvody nesdílí. Zákon o správními orgány konstruované podmínce přímosti či bezprostřednosti nehovoří; podle názoru soudu je klíčovým kritériem v souladu s obecným, a doktrinálně i judikatorně propracovaným, výkladem odpovědnosti za škodu, resp. újmu toliko příčinná souvislost mezi protiprávním jednáním (zde přestupkem) a vzniklou škodou, resp. majetkovou újmou. Příčinná souvislost () je otázkou skutkovou v každé konkrétní věci, bezprostřednost či okamžitost vzniku škody není bez dalšího její nezbytnou podmínkou. Soud připomíná, že existují celospolečensky akceptované právní mechanismy, ať již plynoucí ze zákona (vedle zdravotního a dalších povinných pojištění například odpovědnost poskytovatele platebních služeb za neautorizované platební transakce nebo odpovědnost zaměstnavatele za jednání jeho zaměstnance) nebo ze smlouvy (různá komerční pojištění a záruky), kdy újmu bezprostředně způsobenou protiprávním jednáním jedné osobě je právně zavázána kompenzovat osoba jiná. Není pak rozumný důvod takovou osobu z okruhu poškozených vylučovat, pokud jsou její majetková újma a příčinná souvislost s projednávaným přestupkem prokázány. Soud proto uzavírá, že sama okolnost, že postup správních orgánů byl s metodickými pokyny v souladu, není bez dalšího způsobilá vyústit v závěr o zákonnosti postupu žalovaného vůči žalobkyni.