Vydání 9/2021

[16] Dle § 1 odst. 2 zákona o regulaci reklamy se reklamou rozumí „“.

[17] Dle § 1 odst. 5 zákona o regulaci reklamy je zadavatelem reklamy (dále jen „zadavatel“) „“.

[18] Dle § 3 odst. 1 zákona o regulaci reklamy platí, že „[r]“. Dle odst. 2 písm. a) téhož ustanovení se reklamou na tabákové výrobky „“.

[19] Dle odst. 4 téhož ustanovení se zákaz reklamy podle odstavce 1 nevztahuje „

“

[20] Dle § 8a odst. 2 písm. a) zákona o regulaci reklamy se právnická nebo podnikající fyzická osoba jako zadavatel „“. Dle odst. 6 písm. b) téhož ustanovení lze za přestupek podle odstavce 2 písm. a) uložit pokutu do 2 000 000 Kč.

[21] Na úvod soud předesílá, že mezi žalobkyní a žalovaným není sporu o tom, že předmětný leták vložený do spotřebitelského balení cigaret (tzv. insert) je reklamou ve smyslu § 1 odst. 2 zákona o regulaci reklamy, neboť jeho cílem byla nepochybně podpora podnikatelské činnosti žalobkyně, zejména podpora prodeje jejích tabákových výrobků. Současně není pochyb o tom, že se jednalo o reklamu na tabákové výrobky dle § 3 odst. 1 zákona o regulaci reklamy, když zřejmým účelem vloženého letáku byla propagace spotřebitelské soutěže, jejímž cílem bylo podpořit prodej tabákových výrobků. Vzhledem k tomu, že součástí letáku byl rovněž kód nezbytný pro účast v soutěži, přičemž při každé účasti v soutěži bylo nutné zadat nový kód, je zřejmé, že tento leták měl působit na spotřebitele tak, aby si zakoupili další tabákový výrobek, a mohli se tak soutěže opakovaně účastnit. Lze tedy uzavřít, že se v daném případě jednalo o reklamu na tabákové výrobky, která je však zákonem o regulaci reklamy obecně zakázána (§ 3 odst. 1 zákona o regulaci reklamy), přičemž zákon v § 3 odst. 4 zakotvuje několik výjimek z výše uvedeného zákazu.

[22] Hlavním předmětem sporu mezi žalobkyní a žalovaným je posouzení, zda lze předmětnou reklamu ve formě letáku vloženého do spotřebitelského balení cigaret (tzv. insertu) podřadit pod některou z výjimek uvedených v § 3 odst. 4 zákona o regulaci reklamy. V této souvislosti je nutno poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2008, čj. 2 As 75/2007-53, č. 1643/2008 Sb. NSS, ve kterém Nejvyšší správní soud uvedl: „.“ Z citovaného rozsudku tedy vyplývá, že soud při posuzování jednotlivých výjimek ze zákazu reklamy na tabákové výrobky musí jejich rozsah vykládat spíše restriktivně, což je základním východiskem i pro posouzení nyní projednávané věci.

[23] Žalobkyně v průběhu správního řízení i v žalobě argumentovala tím, že na předmětný reklamní leták lze aplikovat výjimky ze zákazu reklamy na tabákové výrobky zakotvené v § 4 odst. 3 písm. b) a c), neboť leták se nacházel uvnitř spotřebitelských balení (krabiček) cigaret, přičemž tyto krabičky byly umístěny ve specializovaných prodejnách tabákových výrobků [písm. b)], nebo v těch částech provozoven, které jsou určeny k prodeji tabákových výrobků [písm. c)]. Žalovaný s tímto názorem nesouhlasil, přičemž argumentoval tím, že okamžikem prodeje se krabičky cigaret a s nimi i vložené reklamní letáky mohou dostat mimo výše specifikovaná místa, kde je reklama na tabákové výrobky dovolena. V posuzovaném případě je tedy třeba vyložit zmíněná ustanovení [§ 3 odst. 4 písm. b) a c) zákona o regulaci reklamy], zejména rozsah jejich aplikace.

[24] Důležitým vodítkem při výkladu výjimek ze zákazu tabákové reklamy je smysl právní úpravy regulace reklamy na tabákové výrobky, kterým je nepochybně výrazné omezení této reklamy, a to z důvodu následků, které užívání těchto výrobků prokazatelně způsobuje. Potřeba ochrany před těmito nežádoucími následky je natolik silná, že zákonodárce zvolil plošný zákaz reklamy s pouze striktně vymezenými výjimkami. Důvodová zpráva k zákonu č. 132/2003 Sb., který s účinností od 1. 7. 2004 zakotvil plošný zákaz reklamy na tabákové výrobky, jednoznačně uvádí, že „[c].“ Žalobkyně pak v této souvislosti namítá, že žalovaný se v napadeném rozhodnutí nedostatečně vypořádal s její námitkou týkající se „pravého“ smyslu právní úpravy, za který žalobkyně považuje ochranu dětí a mládeže před masivní reklamou na tabákové výrobky. K tomu soud předně uvádí, že napadené rozhodnutí nepovažuje v tomto směru za nepřezkoumatelné, neboť žalovaný se smyslem právní úpravy regulace zabýval, když uvedl, že smyslem právní úpravy je minimalizovat šíření tabákové reklamy, snížit tak počet kuřáků a zamezit vzniku nových závislostí na tabákových výrobcích u dětí a mládeže. S tímto se soud ztotožňuje, přičemž dodává, že cílem právní úpravy regulace reklamy je ochrana a zabránění vzniku nových závislostí nejen u dětí a mládeže, na čemž se žalobkyně i žalovaný shodují, ale nepochybně také u dospělé populace, jakož i snížení počtu současných uživatelů tabákových výrobků a ochrana celé společnosti před negativními dopady kouření. Všechny tyto důležité veřejné zájmy vedly zákonodárce k tomu, že zakotvil plošný zákaz reklamy na tabákové výrobky (kromě stanovených výjimek), přičemž nelze hovořit o tom, že by tato změna byla neslučitelná s principem právní jistoty adresátů, jak uvádí žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného, neboť plošný zákaz reklamy na tabákové výrobky nepůsobil zpětně na jednání učiněná před změnou právní úpravy a současně byla tato zásadní změna právní úpravy odůvodněna výše specifikovanými důležitými veřejnými zájmy. Tuto námitku tedy soud považuje za nedůvodnou.

[25] Výjimky ze zákazu reklamy na tabákové výrobky je tedy nutno vykládat v souladu s výše uvedeným smyslem zákona o regulaci reklamy. Pokud jde o výjimky zakotvené v § 3 odst. 4 písm. b) a c), z jejich formulace je zřejmé, že jejich cílem je omezit výskyt reklamy na tabákové výrobky výlučně na místa, kde se tabákové výrobky prodávají (specializované prodejny tabákových výrobků nebo části provozoven s širokým sortimentem zboží nebo služeb, které jsou určeny k prodeji tabákových výrobků). Tyto výjimky je třeba vykládat tak, že se vztahují pouze na reklamu (reklamní předměty), které jsou trvale umístěné v místě prodeje, nejsou veřejně distribuovány a zpravidla (byť to samozřejmě nelze nikdy zcela vyloučit) tedy nemůže dojít k jejich veřejnému šíření a působení na veřejnost mimo místo prodeje. Lze totiž předpokládat, že taková místa navštěvují zejména osoby, které již tabákové výrobky užívají, jejich ochrana před působením tabákové reklamy tudíž není natolik vysoká, přičemž vstupem do těchto míst musí být srozuměni s tím, že se zde reklama na tabákové výrobky může vyskytovat, a proto zákonodárce v tomto případě učinil výjimku z obecného zákazu reklamy na tabákové výrobky. Mimo tato vymezená místa je však šíření reklamy na tabákové výrobky striktně zakázáno. Úmyslem zákonodárce tedy bylo zabránit tomu, aby reklamě na tabákové výrobky byla vystavena široká veřejnost, zejména pak děti a mladiství. V posuzovaném případě byly reklamní letáky vloženy do spotřebitelských balení cigaret, které byly určeny k prodeji spotřebitelům. Tito spotřebitelé si reklamní leták při zakoupení cigaret odnesli společně s krabičkou cigaret mimo zákonem dovolená místa, přičemž s ním následně mohli naložit podle svého uvážení. Někteří ho přinesli do své domácnosti, někteří ho odložili na různých veřejných místech apod. Lze si tedy představit, že se reklamní letáky tímto způsobem mohly snadno dostat do dispozice dalších osob, které si daný tabákový výrobek nezakoupily ani nenavštívily místa, kde je reklama na tabákové výrobky povolena. Na tyto osoby by za standardních okolností reklama na tabákové výrobky nemohla působit. V posuzovaném případě však k tomu dojít mohlo, neboť reklamní leták byl vložen do spotřebitelských balení cigaret, u kterých se z podstaty věci předpokládá jejich „šíření“ mimo povolená místa působení reklamy na tabákové výrobky, a následkem toho i šíření reklamy vložené do těchto výrobků s reálným rizikem jejího dílčího působení i na neurčitý okruh osob odlišných od vlastníka té které krabičky s cigaretami. Lze to přirovnat k situaci, v níž by žalobkyně v uvedených prodejnách či provozovnách rozdávala osobám, které by si zakoupily tabákový výrobek, reklamní letáky, přičemž tyto osoby by je odnesly mimo provozovnu, kde by se mohly volně šířit mezi další osoby. Takové šíření reklamy na tabákové výrobky by jistě bylo považováno za nezákonné, neboť by tato reklama nezůstávala pouze na dovolených místech, nýbrž by byla nekontrolovatelně šířena i mimo ně, a mohla by tak působit i na osoby, u kterých je to nežádoucí. Jediný rozdíl oproti nyní projednávanému případu pak spočívá v tom, že letáčky nebyly na první pohled viditelné, nýbrž byly uschované uvnitř balení. To však nic nemění na tom, že v důsledku tohoto jednání žalobkyně z povahy věci muselo dojít k rozšíření reklamy i na „nepovolená místa“, kde mohla působit i na širokou veřejnost včetně dětí a mládeže, čímž došlo k vybočení z rozsahu výše citovaných výjimek. Rovněž je třeba zdůraznit, že skutečnost, že došlo k rozšíření reklamy a působení na veřejnost i mimo místa prodeje není znakem skutkové podstaty podle § 8a odst. 2 písm. a) zákona o regulaci reklamy ani žádné z výjimek ze zákazu reklamy podle § 3 odst. 1 zákona o regulaci reklamy. Nebylo tedy povinností správních orgánů tuto skutečnost prokazovat. Žalobkyně si přitom možného rozšíření reklamy i na „nepovolená místa“ musela být při zadávání reklamy vědoma a musela počítat s tím, že takováto reklama bude ve svém důsledku působit i na osoby, které mají být primárně od této reklamy chráněny. Soud tedy uzavírá, že na posuzovanou reklamu nelze aplikovat výjimky ze zákazu reklamy na tabákové výrobky stanovené v § 3 odst. 4 písm. b) a c).

[26] Pokud jde o argumentaci žalobkyně, že nebylo prokázáno, že k šíření letáků mimo aprobovaná místa skutečně došlo, soud uvádí, že v řízení o správním deliktu je nezbytné prokazovat pouze naplnění skutkové podstaty správního deliktu, v posuzovaném případě je tedy nezbytné prokázat, že žalobkyně byla zadavatelem reklamy na tabákové výrobky, přičemž tato reklama je v rozporu s § 3 odst. 1 zákona o regulaci reklamy. Soud má za to, že v nyní projednávaném případě byly oba tyto znaky naplněny, když bylo prokázáno, že žalobkyně byla zadavatelem reklamy na tabákové výrobky, a současně se jednalo, jak soud výše vysvětlil, o reklamu zakázanou. Není tedy nezbytné prokazovat konkrétní šíření reklamních letáků konkrétním osobám, resp. že takové reklamě byl skutečně vystaven někdo, kdo by se při dodržení zákonných pravidel s reklamou na tabákový výrobek jinak nesetkal. Zcela postačí, že k tomu dojít mohlo, přičemž soud dodává, že k tomu s nejvyšší pravděpodobností i došlo, neboť nelze rozumně předpokládat, že by v přezkoumávaném období nedošlo k prodeji žádného spotřebitelského balení cigaret obsahujícího tuto reklamu. Podstatné totiž je, sporný reklamní materiál je svým volným umístěním do odnášené krabičky předurčen k tomu, že bude působit i mimo místa prodeje tabákových výrobků, neboť nelze rozumně předpokládat, že spotřebitelé budou všechna balení otevírat v místě prodeje a po přečtení tam vložený leták zanechají, obzvláště jestliže v místě prodeje ani nemohou prodané výrobky konzumovat. Naopak v drtivé většině případů budou spotřebitelská balení odnášena včetně vloženého letáku a leták se následně v mnoha případech po otevření krabičky a jeho vynětí stane přístupným i osobám odlišným od kupujícího, a to bez rozlišení jejich věku či vztahu k tabákovým výrobkům. Tímto pro zadavatele reklamy plně předvídatelným mechanismem tak dochází ve značné míře k obcházení striktních výjimek ze zákazu reklamy na tabákové výrobky a jejich faktickému rozšiřování, což odporuje smyslu zákonné regulace v dané oblasti.

[27] Soud také musí odmítnout argument žalobkyně, že v tom případě by bylo nutno zavést i povinnost zpětného odevzdávání krabiček od cigaret, neboť pohozená krabička od cigaret by též mohla působit jako reklama. K tomu soud uvádí, že samotnou krabičku (pokud na ní nejsou umístěny nějaké reklamní texty apod.) nelze považovat za reklamu ve smyslu § 1 odst. 3 zákona o regulaci reklamy, neboť neslouží primárně k propagaci podnikatelské činnosti, naopak na krabičkách musí být v souladu s § 12d odst. 1 písm. h) zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, uvedeno kombinované zdravotní varování, které musí obsahovat i fotografii, která má naopak spotřebitele od koupě těchto výrobků odradit. Žalobkyně také v řízení opakovaně namítala, že jiné formy reklamy („“) ovlivňují spotřebitele v mnohem větší míře než leták vložený do krabičky cigaret. V tomto ohledu se soud ztotožňuje se závěrem žalovaného, že intenzita dopadu reklamy na spotřebitele patří k okolnosti, která může zvýšit nebo snížit závažnost konkrétního protiprávního jednání, což se může projevit při rozhodování o výši uložené sankce. Není to však kritérium, které by mělo vliv na posouzení toho, zda byla naplněna skutková podstata správního deliktu, tedy zda se žalobkyně dopustila správního deliktu či nikoliv.

[28] Žalobkyně dále argumentovala i tím, že tabákové výrobky si mohou zakoupit pouze osoby starší 18 let, přičemž pouze těmto osobám je předmětná reklama určena. K tomu soud dodává, že primárním cílem předmětné reklamy nejspíše bylo působit zejména na osoby, které si daný produkt zakoupily a prostřednictvím spotřebitelské soutěže je motivovat k tomu, aby si zakoupily další balení. Avšak při tomto způsobu reklamy, který byl žalobkyní v daném případě zvolen, může docházet k tomu, že reklama působí i na další osoby, které si daný výrobek nezakoupily. I kdyby takové šíření reklamy nebylo přímým cílem žalobkyně, nic to nemění na tom, že k tomu fakticky docházelo a mohlo to ovlivňovat chování těchto osob, v krajním případě to mohlo vést i ke vzniku nových závislostí, a to i u dětí a mládeže, na které mohla tato reklama působit například i v jejich domovech, kam byla reklama přinesena osobami, které si tabákový výrobek zakoupily. To je jednoznačně v rozporu s výše popsaným cílem regulace reklamy, kterým je zabránění vzniku nových závislostí zejména u dětí a mladistvých, ale i u všech dospělých osob, jakož i ochrana celé společnosti před následky užívání tabákových výrobků. Žalobkyně v replice k vyjádření žalovaného také argumentuje tím, že regulace reklamy může mířit pouze na vlastní aktivní působení reklamy (přímé ovlivňování veřejnosti), a nikoliv na všechny její možné následky dobíhající kdykoliv později a projevující se například i tak, že se člověku zpětně reklama vybaví v mysli. V tomto ohledu soud uvádí, že v posuzovaném případě se právě o takové přímé působení reklamy jednalo, když předmětný reklamní leták mohl přímo působit nejenom na spotřebitele, kteří si daný tabákový výrobek zakoupili, ale i na další osoby, které s tímto letákem přišly do kontaktu později. Časové hledisko (tj. kdy na spotřebitele daná reklama působila) však nehraje žádnou roli, rozhodující je to, kde na ně daná reklama působila. Vzhledem k tomu, že se tak stalo mimo zákonem dovolená místa, je nutno tuto reklamu považovat za zakázanou.

[29] Žalobkyně dále namítá, že znění § 3 odst. 4 písm. a) zákona o regulaci reklamy není dostatečně jasné, přičemž argumentuje tím, že v případě nejasností při výkladu zákona musí být rozhodnuto v její prospěch. Dle žalobkyně lze totiž citované ustanovení vykládat i tak, že se zákaz reklamy nevztahuje na dvě větší podmnožiny, a to na „“. K tomu soud uvádí, že čistě jazykovým výkladem by snad bylo možné dospět k výkladu, který naznačuje žalobkyně. Je však nutno připomenout, že jazykový výklad je „“, jak konstatoval Ústavní soud například ve svém nálezu ze dne 8. 2. 2011, sp. zn. I. ÚS 2920/09, č. 14/2011 Sb. ÚS. Z hlediska smyslu a účelu právní úpravy však takový výklad zjevně nemůže obstát, neboť pak by to znamenalo, že je dovolena veškerá reklama na tabákové výrobky obsažená v periodickém tisku, neperiodických publikacích, na letácích, plakátech nebo v tiskovinách, což jde zřejmě proti smyslu celého zákona, jehož cílem je zásadní omezení reklamy na tabákové výrobky. V případě, že by byl použit výklad naznačený žalobkyní, by totiž reklama na tabákové výrobky byla téměř neomezená, neboť by se mohla vyskytovat na veškerých tiskovinách bez jakéhokoliv omezení, přičemž ostatní výjimky zakotvené v § 4 odst. 3 zákona o regulaci reklamy by prakticky ztrácely svůj význam. Lze se také domnívat, že pokud by se mělo jednat o dvě různé výjimky, pak by je zákonodárce rozdělil do dvou samostatných odstavců a byly by označeny různými písmeny. Výklad zastávaný žalovaným podporuje také důvodová zpráva k zákonu č. 25/2006 Sb., kterou bylo zpřesněno původní znění § 3 odst. 4 písm. a) zákona o regulaci reklamy, v níž se uvádí: „“ Soud má tedy za to, že znění § 3 odst. 4 písm. a) zákona o regulaci reklamy je dostatečně jasné, když při zohlednění jiných než jazykových výkladových metod (zejména teleologického výkladu) je nutné dospět k jednoznačnému výkladu zákona, a to odlišného od výkladu předkládaného žalobkyní. To platí o to více, že výkladem zastávaným žalobkyní by se dostala česká právní úprava do jednoznačného rozporu s čl. 3 odst. 1 směrnice č. 2003/33/ES o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se reklamy na tabákové výrobky a sponzorství souvisejícího s tabákovými výrobky. Proto tento žalobní bod hodnotí soud jako nedůvodný. Nad rámec výše uvedeného soud dodává, že není zřejmé, z jakého důvodu se žalobkyně vůbec zabývala výkladem § 3 odst. 4 písm. a) zákona o regulaci reklamy, jestliže v žalobě ani neargumentovala tím, že by se tato výjimka měla v posuzovaném případě vůbec uplatnit. Dle její předcházející argumentace se totiž na posuzovanou reklamu měly aplikovat výjimky zakotvené v § 3 odst. 4 písm. b) a c) zákona o regulaci reklamy (s čímž se však soud ze shora uvedených důvodů neztotožnil).

[30] V replice zaslané zdejšímu soudu dne 4. 7. 2017 pak žalobkyně vznesla ještě další žalobní bod, když namítala, že žalovaný měl své rozhodnutí podrobit testu proporcionality a posoudit, zda je vůbec v posuzovaném případě nezbytné přistoupit k uložení peněžité sankce, zejména pak z pohledu možného omezení práva žalobkyně na svobodné podnikání garantovaného v čl. 26 odst. 1 Listiny. K tomu soud předně uvádí, že rozhodování ve správním soudnictví je ovládáno zásadou koncentrace řízení, v důsledku čehož žalobkyně může v souladu § 71 odst. 2 s. ř. s. rozšiřovat žalobu o další žalobní body pouze ve lhůtě pro podání žaloby. Tato lhůta v nyní projednávaném případě uplynula dne 31. 10. 2016, po tomto datu tedy žalobkyně již nemohla uplatňovat nové žalobní body, mohla pouze rozvíjet žalobní body již vznesené v průběhu lhůty pro podání žaloby. V daném případě se však zjevně nejednalo pouze o rozšíření již vznesených námitek, neboť žalobkyně v žalobě žádným způsobem nebrojila proti uložené sankci, ať už proti její výši nebo proti její formě. Teprve až ve svém vyjádření, které bylo podáno dne 4. 7. 2017, tj. po lhůtě, v níž může být žaloba rozšiřována o další žalobní body, vznesla žalobkyně námitku týkající se uložené pokuty, když namítala, že se krajský úřad ani žalovaný nijak nezabývali nezbytností správního postihu žalobkyně, resp. že se ve svém rozhodnutí nevypořádali s tím, zda je vůbec v posuzovaném případě nezbytné přistoupit k uložení peněžité sankce. Vzhledem k tomu, že se jedná o žalobní bod uplatněný již po koncentraci řízení, soud se jím věcně nezabýval.