Vydání 7/2018

(…) [9] Se stěžovatelem nelze souhlasit v jeho první námitce. Jak už vysvětlil městský soud, zákon neukládá orgánu rozhodujícímu o zadržení řidičského průkazu, aby zkoumal, zda řidič , tedy zda naplnil všechny znaky jeho skutkové podstaty. Pro úvahu o zadržení je důležitá jen existence ; v tomto případě bylo podezření založeno na tom, že stěžovateli bylo při opakované dechové zkoušce naměřeno 0,32 promile alkoholu v krvi (a sám stěžovatel při policejní kontrole přiznal, že si dal během večera pivo).

[10] Všechny výhrady a návrhy, které stěžovatel vznáší v rámci své první námitky, se tak ve skutečnosti vztahují nikoli k předpokladům pro zadržení řidičského průkazu, ale k vlastní otázce viny za dopravní přestupek. Tato otázka však byla předmětem jiného správního i soudního rozhodnutí než těch, která Nejvyšší správní soud přezkoumává v nynější kasační stížnosti, a zabývat se jí zde proto není namístě.

[11] K první námitce lze snad ještě zareagovat na kasační tvrzení, podle něhož by v řízení o zadržení neměla být procesní práva účastníka chráněna méně než v samotném řízení o přestupku, protože faktické dopady řízení o zadržení jsou pro účastníka tíživější. Tato argumentace je podle soudu zavádějící. Způsob a míra procesní ochrany (ať už ve správním, nebo v soudním řízení) se neodvíjejí od toho, jak závažné následky může řízení pro účastníka mít, ale především od předmětu řízení. Podobně jako nelze od soudu rozhodujícího o vazbě žádat, aby již v této fázi zkoumal, zda je obviněný vinen trestným činem, nemůže úřad, který rozhoduje o zabrání řidičského průkazu, vést dokazování ve věci odpovědnosti za přestupek.

[12] Sporné je i poměřování subjektivně pojaté „“, na níž stěžovatel svou argumentaci staví. Důsledkem rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu je pochopitelně zadržení řidičského průkazu. Důsledkem rozhodnutí o přestupku v této věci, jímž byl stěžovatel shledán vinným, byl mj. zákaz řízení na dobu šesti měsíců. Kdyby stěžovateli již dříve nebyl řidičský průkaz zadržen, byl by po právní moci rozhodnutí o přestupku vyzván, aby jej odevzdal; dosáhlo by se tím tedy téhož jako předchozím zadržením. V normálním případě by tedy faktické dopady obou rozhodnutí byly totožné: stěžovatel by byl zbaven řidičského průkazu po dobu šesti měsíců, rozdíl by byl jen v okamžiku, od kterého tato doba začala běžet.

[13] V projednávané věci byla situace odlišná v tom, že kvůli průtahům v řízení byl řidičský průkaz stěžovateli vrácen až s prodlevou asi dvou a půl měsíce po vypršení oněch šesti měsíců. Jak ale už správně podotkl městský soud, tato faktická okolnost nevypovídá nic o zákonnosti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu a nemůže být důvodem pro jeho zrušení.

[14] Takovým důvodem by však mohlo jistě být to, že nebyly splněny hmotněprávní předpoklady pro zadržení řidičského průkazu nebo že správní orgán tento svůj krok dostatečně nezdůvodnil, i když to od něj zákon žádá. Právě tato druhá situace nastala v projednávané věci, a proto je důvodná druhá kasační námitka, v níž se stěžovatel věnoval otázce správního uvážení.

[15] Nejprve je třeba stručně shrnout úpravu obsaženou v § 118a–§ 118c zákona o silničním provozu (ve znění účinném do 19. 2. 2016), které na sebe vzájemně navazují. Ustanovení § 118a odst. 1 dává policistovi pravomoc přikázat řidiči jízdu na nejbližší vhodné místo k odstavení vozidla a zabránit mu v jízdě (použitím technického prostředku nebo odtažením vozidla), jestliže je dán některý z předpokladů vyjmenovaných v písm. a) až i). V projednávané věci jde o písm. d) - „“

[16] Ustanovení § 118b odst. 1 zákona o silničním provozu opravňuje policistu, aby z důvodů uvedených v § 118a odst. 1 písm. a) až h) zadržel řidičský průkaz. Jde tu – stejně jako v předešlém ustanovení – o pravomoc k faktickému úkonu. Konečně podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu pak obecní úřad obce s rozšířenou působností může rozhodnout o zadržení řidičského průkazu do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu. Pokud to udělá, přidá tím k předešlému faktickému úkonu policisty jakési formální stvrzení jeho postupu ve formě písemného a odůvodněného rozhodnutí, které lze přezkoumat jak k odvolání, tak ke správní žalobě.

[17] Zásadní pro všechny tři postupy je, že podléhají uvážení policisty či obecního úřadu. Je li řidič – jako stěžovatel v této věci – podezřelý, že řídil vozidlo v době, kdy byl ještě pod vlivem alkoholu, nepovede to k tomu, že mu bude technicky zabráněno v řízení vozidla a že mu bude (nejprve fakticky, pak rozhodnutím) zabrán řidičský průkaz. Orgány tak postupovat mohou, ale nemusejí. O šíři jejich úvahy jasně svědčí text všech tří ustanovení:

– Policista přikázat řidiči (§ 118a odst. 1);

– Policista zadržet řidičský průkaz (§ 118b odst. 1);

– Obecní úřad obce s rozšířenou působností zahájí řízení, na základě něhož rozhodnout o zadržení řidičského průkazu (§ 118c odst. 1).

Výrazy , a znamenají, že následek dále popsaný v zákoně nenastává nevyhnutelně vždy, když je splněna hypotéza právní normy (tou je zde existence podezření, že řidič řídil pod vlivem alkoholu), ale jen tehdy, jestliže to správní orgán uzná za vhodné či potřebné; správnímu orgánu se zde tedy dává na uvážení, zda zákonem dovolený (nikoli přikázaný) následek nastane.

[18] V tomto bodě již lze opustit první dva postupy, které jsou v pravomoci policisty a které nejsou předmětem tohoto řízení; nadále bude řeč jen o rozhodnutí správního orgánu podle § 118c odst. 1 (které navazuje na faktické zadržení podle § 118b odst. 1). Hodlá-li správní orgán setrvat na tom, že řidičský průkaz zadržen být měl, pochopitelně se tak nemůže rozhodnout na základě nahodilého rozmaru či z jiného svévolného popudu, nýbrž musí být veden racionálními argumenty. Jako racionální se jeho úvaha musí jevit také navenek, což správnímu orgánu přináší povinnost zachytit své myšlenky písemně v odůvodnění rozhodnutí. Pokud z rozhodnutí nelze vyčíst žádné konkrétní důvody, pro které se orgán rozhodl řidičský průkaz (i nadále) zadržet, nemůže rozhodnutí obstát.

[19] Ani Magistrát hlavního města Prahy, ani žalovaný ve svých rozhodnutích nijak nezdůvodnili, proč zadrželi stěžovateli řidičský průkaz. Žalovaný se k tomu nijak nevyjádřil navzdory konkrétním argumentům, které stěžovatel přinesl v odvolání. Oba orgány pouze odkázaly na to, že byla naplněna podmínka stanovená v § 118a odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu, tedy že s ohledem na provedené měření obsahu alkoholu v krvi byl stěžovatel důvodně podezřelý z řízení vozidla pod vlivem alkoholu. Jak ale bylo právě řečeno, splnění této podmínky není bezvýhradným zákonným příkazem k rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu: je to bod, v němž teprve správní orgán začíná uvažovat, zda zadrží, nebo nikoli. Ostatně v tom spočívá podstata správního uvážení.

[20] Jak správní orgány, tak městský soud odkázaly na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 As 74/2010-74, který dospěl k závěru, že § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu neposkytuje správnímu orgánu možnost správního uvážení. Nejvyšší správní soud to tehdy zdůvodnil tak, že toto ustanovení (stejně jako s ním související § 118a odst. 1) neobsahuje žádná kritéria, která by bylo možno při rozhodování zvažovat, a naopak jednoznačně přikazuje správnímu orgánu, jak rozhodnout.

[21] Tuto úvahu nepovažuje Nejvyšší správní soud za správnou. Možnost správního uvážení se v legislativním jazyce standardně vyjadřuje výrazy , , . Užije-li zákonodárce těchto výrazů v souvislosti s rozhodováním správního orgánu, nelze to vyložit jinak, než že tím správnímu orgánu dává na vybranou, zda k určitému následku sám přivolí, nebo ne. Chtěl-li by zákonodárce vyjádřit, že následek musí nastat (řidičský průkaz má být zadržen) vždy, když bude splněna stanovená zákonná podmínka, formuloval by probíraná ustanovení jinak (srov. rozdíl oproti bodu [17] shora):

– Policista řidiči (§ 118a odst. 1);

– Policista řidičský průkaz (§ 118b odst. 1);

– Obecní úřad obce s rozšířenou působností zahájí řízení, na základě něhož o zadržení řidičského průkazu (§ 118c odst. 1).

Naopak není nezbytné (i když je to jistě žádoucí), aby možnost správního uvážení byla vždy doplněna konkrétními kritérii a okolnostmi, které má správní orgán zvažovat a hodnotit. Pokud zákonodárce taková konkrétní kritéria do zákona nevloží, neznamená to, že vlastně ve skutečnosti nemínil poskytnout orgánu správní uvážení (i když použil slova ,,) – jen že nechává na něm, aby rozumná kritéria nalezl sám.

[22] Nejvyšší správní soud se zamýšlel nad tím, zda by místo vlastního rozhodování o věci samé neměl nejprve předložit rozšířenému senátu otázku týkající se povahy rozhodování podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu: zjevně totiž v nynější věci zastává desátý senát Nejvyššího správního soudu názor jiný (tedy že při rozhodování se užije správní uvážení), než zastával pátý senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí čj. 5 As 74/2010-74. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že pro předložení věci rozšířenému senátu není důvod.

[23] Nynější věc se sice týká stejného ustanovení zákona jako dřívější věc pátého senátu, ale to není tak významné. Podstatnější je, že tu jde o otázku správního uvážení, kterou Nejvyšší správní soud již opakovaně řešil (v různých agendách a ve vztahu k ustanovením různých zákonů) jak před vydáním rozsudku čj. 5 As 74/2010-74, tak po jeho vydání. Řešil ji přitom důsledně ve prospěch názoru nyní předkládaného, tj. tak, že pojmovým znakem správního uvážení nejsou konkrétní zákonem vyjmenované okolnosti, které má správní orgán při rozhodování zvažovat. Naopak – což je patrné z níže uvedených příkladů – je poměrně časté, že zákon nechává na správním orgánu, aby sám nalezl a pojmenoval okolnosti, které v dané věci považoval za rozhodné.

[24] Sám rozšířený senát se k otázce správního uvážení vyjádřil ve svém usnesení ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS, takto: „správní orgán můželze“

[25] Výkladem správního uvážení se opakovaně zabývaly i „“ tříčlenné senáty, a to v různých věcných agendách.

[26] V rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-52, č. 1194/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud vyslovil, že rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl žádost o zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 122 odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, podléhá soudnímu přezkumu, byť je založeno na správním uvážení. Vykládané ustanovení znělo takto: „“ Nezbytnými zákonnými předpoklady pro úvahu o zrušení platnosti rozhodnutí tedy bylo pominutí důvodů správního vyhoštění a uplynutí určité doby. Jestliže byly oba předpoklady splněny, otevírala se tím policii cesta ke správnímu uvážení: mohla, či nemusela zrušit platnost rozhodnutí. Kritéria této úvahy si určovala sama.

[27] V rozsudku ze dne 30. 1. 2008, čj. 1 As 43/2007-95, č. 2429/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že to, zda správní orgán přičlení podle vůle navrhovatele k uznávané honitbě i honební pozemky jiných vlastníků (§ 18 odst. 4 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti), je věcí jeho správního uvážení; lze-li přitom přičlenit konkrétní pozemek ke kterékoli ze sousedících honiteb, přihlíží správní orgán při rozhodování i k vůli vlastníka pozemku. Vykládané ustanovení znělo takto: „“ I zde s sebou formulace „“ nese to, že správní orgán nemusí žádosti vyhovět; je ale důležité, aby ve svém rozhodnutí zformuloval důvody, pro které se rozhodl vyhovět, či naopak nevyhovět.

[28] V rozsudku ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval prominutím daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, které je založeno na správním uvážení. Vykládané ustanovení znělo takto: „“ Zákonným předpokladem pro prominutí daně či jejího příslušenství zde byla „“, případně „“; výskyt těchto nepříznivých jevů však ještě neznamenal, že daň prominuta být musí.

[29] I rozsudek ze dne 18. 1. 2012, čj. 1 Afs 78/2011-184, č. 2564/2012 Sb. NSS, se týkal oblasti daňového řízení, zde konkrétně prodloužení lhůty pro podání daňového přiznání podle § 40 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků. Rozhodnutí o prodloužení lhůty je podle soudu rozhodnutím založeným na volné správní úvaze, ale i tak musí být zbudováno na racionálních důvodech, pro něž se správce daně rozhodl žádosti vyhovět, anebo ji naopak zamítl. „“ (s výjimkou případů, kdy budou překročeny meze správního uvážení). Správní orgán je však podle soudu povinen výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil; právě to pak umožní i případný soudní přezkum.

[30] Vykládané ustanovení znělo takto: „“ V tomto ustanovení nejenže chybí jakákoli kritéria pro správní uvážení, ale dokonce zde nejsou vymezeny ani žádné zákonné předpoklady, při jejichž splnění se vůbec může aktivovat správní úvaha správce daně. Takovým předpokladem není ani vlastní žádost daňového subjektu, protože správce daně může prodloužit lhůtu i z vlastního podnětu. Omezen pak je pouze horní hranicí prodloužení. Ani v takto široké správní úvaze nespatřoval soud nic nepatřičného – pouze žádal, aby správce daně dal najevo, jaká kritéria použil a jak je v konkrétní věci zhodnotil.

[31] V rozsudku ze dne 27. 2. 2013, čj. 7 Afs 55/2012-23, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podle § 42 odst. 11 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 30. 4. 2011 byl celní orgán oprávněn (avšak nikoli povinen) rozhodnout o propadnutí vybraných výrobků. Měl proto prostor pro správní uvážení, zda tak učiní a v jaké míře, a to s ohledem na povahu věci. V rámci správního uvážení mohl celní orgán reagovat na okolnosti případu, poměry povinné osoby či povahu vybraných výrobků tak, aby nebyly ukládány zjevně nepřiměřené sankce.

[32] Vykládané ustanovení znělo takto: „“ Ustanovení tedy neobsahovalo žádná „“ kritéria pro úvahu správního orgánu, přesto Nejvyšší správní soud vyjmenoval, o jaká kritéria by typicky mělo jít (okolnosti případu, osoba povinného, povaha výrobků) a jaký cíl (přiměřená sankce) by jejich užitím měl být sledován.

[33] Konečně v rozsudku ze dne 3. 12. 2015, čj. 10 Afs 168/2015-45, se Nejvyšší správní soud zabýval § 11 odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích: „“ Rovněž v tomto případě zákon nestanoví ani žádná kritéria pro uplatnění správní úvahy, ani žádné nezbytné zákonné předpoklady, jejichž splnění teprve posune správní orgán do oblasti užití správní úvahy. Podle Nejvyššího správního soudu to není na závadu, a už vůbec to neznamená, že by chybějící kritéria předem vylučovala jakoukoli správní úvahu. Pokud však zákon nestanoví žádná kritéria pro sankční zvýšení poplatku, musí správce poplatku o to důkladněji posuzovat všechny podstatné skutkové okolnosti a o to pečlivěji popsat v odůvodnění všechny úvahy, které ho vedly ke zvýšení poplatku.

[34] Z tohoto přehledu je tak zřejmé, že rozhodnutí čj. 5 As 74/2010-74, z něhož vycházely správní orgány i městský soud v projednávané věci, je ojedinělým vybočením z jinak ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce užití správního uvážení.

[35] Podobně nahlíží na otázku správního uvážení i Ústavní soud. Například v nálezu ze dne 26. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 27/97, č. 160/1998 Sb., vyslovil, že výluka rozhodnutí o správním vyhoštění ze soudního přezkumu je v rozporu s Ústavou a Listinou základních práv a svobod , že při rozhodování o vyhoštění podle § 16 odst. 1 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní republiky, předpokládá zákon užití správního uvážení, a soud musí mít možnost přezkoumat, jak bylo toto správní uvážení užito. Vykládané ustanovení znělo: „“ Zákon zde tedy nestanovil žádná kritéria, která mají být při rozhodování o vyhoštění zvažována.

[36] V nálezu ze dne 27. 6. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 21/16, 282/2017 Sb., Ústavní soud uvedl, že § 24 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích („“), umožňuje správnímu orgánu užít správní uvážení při rozhodování o tom, zda k uzavírce přistoupí, či nikoli, a v jakém rozsahu. Ze samotné možnosti užít správní uvážení „“ Tyto meze a tyto zásady se tedy podle Ústavního soudu uplatňují bez ohledu na to, že zákon výslovně nepojmenovává kritéria pro užití správního uvážení.

[37] I toto doplnění z dílny Ústavního soudu svědčí o tom, že hledí na otázku, zda je možnost užít správní uvážení podmíněna výčtem zákonných kritérií, dlouhodobě jednotně. Ojedinělý rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 74/2010-74, který veškerou tuto judikaturu z doby před rokem 2011 pominul (ač její závěry jsou opakovaně přebírány až do současnosti) a na něhož nenavázala žádná další rozhodnutí (kromě právě přezkoumávaného rozsudku městského soudu a ještě jednoho rozsudku jiného krajského soudu, proti němuž nebyla podána kasační stížnost), proto nemůže být důvodem, pro který by bylo třeba předložit věc rozšířenému senátu.

[38] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že ustanovení, které bylo sporné v této věci, neobsahovalo žádná kritéria, která by měl správní orgán povinně použít při úvaze, zda zadrží řidičský průkaz, nebo zda jej řidiči vrátí. To však nemohlo vést správní orgán k závěru, že v takovém případě je zkrátka nutné zadržet řidičský průkaz vždy, když je naplněn některý zákonný předpoklad podle § 118a odst. 1 zákona o silničním provozu; naopak měl správní orgán v takové situaci zkoumat, jaká rozumná kritéria by měla být naplněna pro tak závažný následek, jakým je předběžné zadržení řidičského průkazu (okolnosti skutku, míra intoxikace řidiče, jeho přestupková minulost atd.), a míru naplnění těchto kritérií měl popsat ve svém rozhodnutí. Neučinil-li tak, nemůže jeho rozhodnutí obstát, protože Nejvyšší správní soud nemůže přezkoumat jeho volné správní uvážení. Z téhož důvodu nemůže obstát ani rozsudek městského soudu, který se ztotožnil se závěrem, že žádné správní uvážení tu není a správní orgán musí rozhodnout o zadržení řidičského průkazu vždy, když je tu důvodné podezření z řízení pod vlivem alkoholu.