Vydání 12/2017

(…)

(…) [17] Ve věci jde o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly. Stěžovatelka je názoru, že splnila podmínky pro udělení oprávnění plynoucí ze zákona a že zamítnutí její žádosti bylo důsledkem nesprávného procesního postupu a nesprávného posouzení rozhodných skutečností ze strany správního orgánu i soudu. (…)

[27] Stěžovatelka nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí dále spatřuje v tom, že se žalovaný nevypořádal s odborným posudkem Ing. Filipa Víznera, Ph.D., a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom, že takový postup jednak akceptoval, jednak že sám tento posudek nezohlednil. I zde je tedy třeba hodnotit jak postup žalovaného, tak i soudu. V řízení před správním orgánem I. stupně tento posudek předložen nebyl, stěžovatelka jím doplnila své odvolání. Žalovaný v odvolacím rozhodnutí předložení odborného posudku konstatoval, ovšem jeho význam vůbec nehodnotil, jen se zmínil, že byl podán až v odvolacím řízení. Tímto postupem porušil § 89 odst. 2 správního řádu. Přitom stěžovatelka odborným posudkem zpochybňovala jak úvahu správního orgánu I. stupně, tak i výchozí skutečnosti, na nichž tento správní orgán postavil závěr o preferenci jiné než stěžovatelčiny žádosti.

[28] Krajský soud mohl napravit toto pochybení provedením důkazu postupem podle § 52 odst. 1 s. ř. s. a vyhodnocením posudku spolu s ostatními důkazy; to neučinil. Žalobní námitku uvedl v rekapitulaci žaloby, dále v rozsudku k ní však nelze nalézt vůbec žádnou argumentaci. Odborný posudek přitom měl popřít skutečnosti, které vzal správní orgán I. stupně za podstatné pro posouzení optimálního umístění STK v okrese. Konkrétně zpochybňuje jak vstupní data, z nichž vycházel správní orgán I. stupně, tak i použitou metodiku a dospívá k opačnému závěru než správní orgány. Krajský soud v rozsudku předně konstatoval, že výběr umístění STK je věcí správního uvážení, přičemž poukázal na judikaturu omezující soudní přezkum (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 15/2007-106, čj. 1 Afs 1/2013-47, nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07). Za rozhodné označil, že správní orgán I. stupně posuzoval obě žádosti podle shodných kritérií, přičemž hodnotil polohu STK v rámci okresu Chrudim, silniční síť, zimní údržbu a termín vybudování provozovny. Následně všechna tato kritéria sám vyhodnotil s tím, že závěry správního orgánu I. stupně jsou logické a nejsou zatíženy žádnou svévolí. Ve vztahu k rozhodnutí žalovaného pak uvedl, že jeho strohou argumentaci o správnosti rozhodnutí I. stupně je třeba vnímat tak, že obě rozhodnutí tvoří jeden celek a není třeba opakovat to, o čem je v předchozím rozhodnutí řádně pojednáno.

[29] Krajskému soudu lze jistě přisvědčit v názoru na rozsah soudního přezkumu správního uvážení, neboť to je skutečně právem správního orgánu, který na základě provedených důkazů provede úvahu o nejvhodnějším řešení, což zdůvodní tak, aby bylo zřejmé, jaká byla východiska jeho úvahy, že je jeho úvaha podložená a logická a že se nedopustil libovůle. Jak vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, „[k].“ Obdobně rozhodl i Ústavní soud nálezem ze dne 12. 12. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 31/08, č. 202/2012 Sb. ÚS. Dostojí-li správní orgán těmto judikaturně vymezeným pravidlům, není na soudu, aby úvahu správního orgánu nahrazoval úvahou vlastní.

[30] Soudní přezkum tedy nezasahuje přímo do úvahy správního orgánu, pokud splňuje uvedená kritéria. Kromě nich však soud musí hodnotit úplnost a správnost podkladů, které jsou základem dané úvahy. V tomto případě správní orgán I. stupně nejprve podle § 16a prováděcí vyhlášky provedl výpočet rozsahu pokrytí správního obvodu činnostmi STK; proti tomu stěžovatelka nebrojí (Nejvyšší správní soud pouze poznamenává, že toto ustanovení je zrušeno vyhláškou č. 228/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018). Přesto, že žalovaný tvrdí, že se mezi žadateli nejednalo o žádnou soutěž, a že ji ani zákon nepředpokládá, fakticky se o takový stav v případě více souběžně posuzovaných žádostí o oprávnění, které může být uděleno pouze jednomu z nich, jedná. Pokud jde o zákonné podmínky, oba žadatelé na výzvu požadované náležitosti žádosti doplnili, a jejich pozice tak byla z tohoto hlediska stejná. Správní orgán proto prováděl volbu mezi oběma žádostmi vyhodnocením okolností, které považoval za rozhodné z hlediska veřejného zájmu ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu. Veřejný zájem je neurčitým právním pojmem, podle nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb., „[v]“, na což obdobně navázal i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 As 65/2012-161, č. 2879/2013 Sb. NSS, podle něhož musí být veřejný zájem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být zdůvodněn. V daném případě správní orgán I. stupně odvodil nutnost posuzování souladu s veřejným zájmem od skutečnosti, že oba žadatelé hodlají provozovat veřejnou STK. Proti tomu stěžovatelka ničeho nenamítá a lze připustit, že v daném případě měl být veřejný zájem naplněn optimálním výběrem STK, která by lépe sloužila té části veřejnosti, jíž je určena. Neurčitý pojem „“ není totožný s pojmem „“.

[31] Nejvyšší správní soud se při respektování práva na správní uvážení dále bude zabývat jednotlivými „“ této úvahy z hlediska, zda se jedná o podklady správné, úplné a relevantní:

a) poloha STK v okrese Chrudim – správní orgán I. stupně posoudil dojezdové vzdálenosti z různých míst okresu a hraničních oblastí a žalovaný toto obecně akceptoval. Žalovaný se nevypořádal s odvolacími námitkami ani s odborným posudkem předloženým stěžovatelkou, který správnost vstupních údajů i použité metody posuzování zpochybňoval. Podklady pro úvahu tedy nebyly úplné.

b) silniční síť a zimní údržba – správní orgán I. stupně zaujal názor o lepší dostupnosti STK ve Skutči porovnáním přístupových komunikací, výhrady stěžovatelky uvedené v odvolání žalovaný pominul – tím jsou podklady úvahy neúplné.

c) termín vybudování – správní orgán I. stupně preferoval termín „“ před termínem stěžovatelky „“. Žalovaný to obecně akceptoval. Nehledě na možnou blízkost obou termínů je třeba poukázat na nerozhodnost daného kritéria za situace, kdy v oprávnění uděleném panu Jiřímu V. je uvedena lhůta k zahájení provozu 24 měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Tuto lhůtu by zjevně naplnili oba žadatelé; kritérium není .

d) vlastnictví nemovitosti – toto kritérium spojil správní orgán I. stupně s kritériem termínu vybudování, upřednostnil žadatele, který hodlal provozovat STK ve vlastních nemovitostech; žalovaný toto označil za „“. Toto kritérium by mohlo mít význam např. tehdy, pokud by právní vztah žadatele k nemovitostem, na nichž hodlal STK provozovat, nezaručoval možnost výkonu dané činnosti pro svou neurčitost, časovou omezenost či jinou překážku; nic takového však zjištěno nebylo. Za dané situace se jedná o kritérium nepřípustné, protože je diskriminační v přístupu k podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).

e) podpora samosprávných orgánů – k ní přihlédly správní orgány obou stupňů ve prospěch žadatele Jiřího V. Toto kritérium je nerozhodné, neboť samosprávné orgány fakticky vyjádřily pouze svou podporu vzniku STK v okrese Chrudim; žádný z nich neposuzoval různé možnosti umístění STK. Skutečnost, že žadatel Jiří V. opatřil více vyjádření, sama o sobě dostatečným podkladem pro úvahu správního orgánu není.

f) vyloučené kritérium předstihu žádosti stěžovatelky – správní orgán I. stupně pořadí žádostí nepovažoval za podstatné, odvolací námitku, že se jedná o důvod vyhovění žádosti, žalovaný ve svém rozhodnutí zcela pominul.

[32] Podklady pro úvahu správního orgánu o nejvhodnějším umístění STK v okrese Chrudim tak stojí na posouzení skutečností, které byly zpochybněny odborným posudkem, nebyly , či dokonce nesměly být za dané situace .

[33] Krajský soud předně označil rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné. Při vědomí jeho vad vycházel z judikatury, která respektuje vztah správních rozhodnutí obou stupňů a akceptuje nižší standard odvolacího rozhodnutí tam, kde by jeho odůvodnění bylo pouhým opakováním argumentace správního orgánu I. stupně. To však nelze akceptovat v případě, v němž odvoláním byly vzneseny námitky správním orgánem I. stupně neřešené nebo odůvodněné námitky, proč je určitá argumentace nesprávná. Za předpokladu, že jsou takové námitky pro rozhodnutí ve věci , a tak tomu v daném případě bylo, je rozhodnutí žalovaného v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu, a tedy nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění.

[34] Krajský soud tedy nesprávně posoudil žalobní námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného a toto nezrušil, ač tak učinit měl. Ve vztahu k věcným námitkám pak sám převzal náhled na dostupnost STK bez zhodnocení významu odborného posudku předloženého v odvolacím řízení, a navíc nepřípadně argumentoval logickou předností běžných občanů ve vztahu k STK určené pro účelová vozidla, aniž jeho názor měl oporu ve zjištění okruhu potencionálních zákazníků. Ač krajský soud označil hledisko vlastnictví za nerozhodné, nijak se vůči němu nevymezil. Nesprávně pak přiznal relevanci termínu zahájení provozu STK i vyjádřením samosprávných orgánů, v nichž v rozporu s jejich obsahem spatřoval preferenci STK ve Skutči. Vyloučil význam předstihu žádosti s tím, že ze zákona neplyne. V tom mu lze sice přisvědčit, nicméně může být kritériem např. v případě, že jiná rozlišovací kritéria nepřicházejí v úvahu, tj. při shodě všech žádostí pohledem ostatních kritérií. Krajský soud tedy v tomto případě učinil nesprávné právní závěry o kvalitě a významu kritérií, jimiž správní orgán podpořil svou úvahu. Tím vším naplnil kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. (…)