Vydání 10/2011

(...) [17] Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení samotné podstaty sporu mezi žalobcem a žalovaným, a sice, zda je možné aplikovat § 123e odst. 1 písm. a) zákona o silničním provozu i za situace, kdy řidič již dosáhl maximálně možného počtu dvanácti bodů. Je třeba předeslat, že o námitkách proti oznámení ve smyslu § 123c odst. 3 ve spojení s § 123f odst. 4 uvedeného zákona nebylo v rozhodné době správním orgánem pravomocně rozhodnuto z důvodu, že sám stěžovatel požádal o přerušení správního řízení, a to až do doby rozhodnutí krajského soudu v nyní přezkoumávané věci, tedy o námitkách proti neodečtení čtyř bodů z registru řidičů. (...)

[19] Samotná podstata existence bodového hodnocení je obsažena v § 123a zákona o silničním provozu. Prostřednictvím bodového hodnocení dochází k průběžnému sledování kázně i recidivy řidičů a přispívá k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Bodové hodnocení řidičů v sobě obsahuje složku represivní i preventivní. Represivní složka spočívá v zaznamenávání bodů za spáchaný přestupek nebo trestný čin a zejména pak v samotné ztrátě řidičského oprávnění po dosažení 12 bodů. Složka preventivní v sobě zahrnuje možnost řidiče svým aktivním jednáním čelit hrozbě ztráty řidičského oprávnění, a to jednáním, které není bodově hodnoceno, v důsledku čehož dochází k odečtu zákonem stanoveného počtu bodů. To má přispět k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch, kteří se dlouhodobě a opakovaně porušování těchto předpisů dopouští.

[20] Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud nastolil teoretická východiska pro právní posouzení vzniklé sporné hmotněprávní otázky natolik detailním způsobem, že Nejvyšší správní soud nepovažuje za účelné se jimi znovu blíže zabývat a opětovně odkazovat na příslušnou judikaturu Ústavního soudu, neboť krajský soud tak učinil vyčerpávajícím způsobem. Je třeba souhlasit s krajským soudem v tom, že jazykový výklad je výkladem pouze prvotním, jímž se interpret poprvé seznamuje s obsahem právní normy. Ostatně obecně platí, že to, zda smysl a účel právní normy je skutečně takový, jak se zdá z jazykového výkladu právního předpisu, musí potvrdit nebo vyvrátit ostatní výkladové metody - především výklad teleologický, logický, systematický a případně historický, jejichž závěry je nezbytné poměřovat imperativem ústavně konformní a aplikace (k tomu srov. také rozsudek NSS ze dne 23. 2. 2010, čj. 4 As 30/2009-67).

[21] Stěžovatel označil výklad krajského soudu za extenzivní a v rozporu se zásadou legality obsaženou v čl. 2 odst. 3 Ústavy. Nejvyšší správní soud na tomto místě, v obecné rovině, odkazuje např. na nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2001, sp. zn. II. ÚS 277/99, č. 144/2001 Sb. ÚS, podle kterého, jsou-li k dispozici dva rovnocenné výklady, z nichž jeden je extenzivní a druhý , musí soud zvolit ten z nich, jenž odpovídá dalším metodám výkladu, zejména pak úvaze teleologické. Jednotlivá ustanovení zákona je pak třeba vykládat tak, aby jejich aplikací bylo možno dosáhnout účelu, který zákonodárce sledoval. Z uvedeného vyplývá, že extenzivní výklad, a to při sledování účelu zákona, automaticky nepředstavuje zásah do ústavně garantovaných práv účastníka řízení.

[22] Zákon o silničním provozu v rámci bodového hodnocení porušení povinností na jednu stranu upravuje systém přičítání bodů řidiči, jenž se dopouští jednání v rozporu s pravidly silničního provozu, a na stranu druhou pak možnost odečítání bodů takovému řidiči, který se po zákonem stanovenou dobu nedopustil bodově hodnoceného chování. Preventivní i represivní složka bodového systému se v tomto smyslu prolínají. Děje se tak ovšem jen do té doby, než řidič dosáhne dvanácti bodů. Smyslem možného odečítání bodů je motivace řidiče, který se již dopustil bodově hodnoceného jednání, aby po stanovenou dobu jednal právně nezávadným způsobem, tj. aby se po dobu minimálně dvanácti měsíců nedopustil dalšího bodově hodnoceného jednání. Účelem totiž je, aby řidič skrze své nezávadné chování nedosáhl celkového počtu dvanácti bodů, se kterým zákon spojuje závažné následky v podobě ztráty řidičského oprávnění a povinnosti odevzdat řidičský průkaz. V případě, kdy řidič již dosáhl maximálního počtu bodů, je třeba vyjít z toho, že preventivní působení bodového systému selhalo, a proto je namístě využít jeho represivního nástroje, a sice ztráty řidičského oprávnění a vyloučení z provozu na pozemních komunikacích po stanovenou dobu.

[23] V důsledku opakovaného porušování předpisů o provozu na pozemních komunikacích, jež je doprovázeno bodovým hodnocením, může řidič dosáhnout nejvíce dvanácti bodů (§ 123a odst. 1 zákona o silničním provozu). Negativní následky dosažení tohoto počtu bodů jsou obsaženy zejména v § 123c odst. 3 a 5 téhož zákona. Příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností musí řidiči neprodleně písemně oznámit dosažení zákonného bodového limitu a současně jej vyzvat k odevzdání řidičského průkazu nejpozději do pěti pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič následně pozbývá řidičské oprávnění uplynutím pěti pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno. K pozbytí řidičského oprávnění tudíž dochází přímo ze zákona, bez povinnosti vydávat správní rozhodnutí, a to uplynutím uvedené lhůty. Získáním dvanácti bodů coby maximálního počtu bodů dosažitelných v rámci bodového hodnocení řidičů tedy obecně nastupuje nevyvratitelná právní domněnka o tom, že řidič není odborně způsobilý k řízení motorových vozidel, a to minimálně na dobu stanovenou v § 123d odst. 1 citovaného zákona. Řidič, který pozbyl odbornou způsobilost, je povinen odevzdat řidičský průkaz. Řidičské oprávnění však pozbývá i v případě, kdy ve stanoveném termínu řidičský průkaz neodevzdá.

[24] Odborná způsobilost k řízení motorových vozidel a nabytí, resp. pozbytí řidičského oprávnění, které je výrazem existence či absence takové způsobilosti, spolu sice na jednu stranu úzce souvisí, na stranu druhou však z hlediska svého právního významu nesplývají. Podle § 3 odst. 3 písm. a) zákona o silničním provozu může řídit motorové vozidlo pouze osoba, která je držitelem příslušného řidičského oprávnění. Podle § 80 a násl. téhož zákona řidičské oprávnění opravňuje jeho držitele k řízení motorového vozidla zařazeného do příslušné skupiny nebo podskupiny řidičského oprávnění. Řidičské oprávnění je žadateli udělováno na jeho žádost, a to při kumulativním splnění zákonem předepsaných podmínek. Jednou z podmínek pro udělení a držení řidičského oprávnění je odborná způsobilost řidiče k řízení motorových vozidel; tato podmínka musí být naplněna po celou dobu držení řidičského oprávnění [§ 82 odst. 1 písm. c) a odst. 2 citovaného zákona]. Podrobnější podmínky pro získání odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel upravuje též zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. Řidičský průkaz je pak veřejnou (úřední) listinou, která "" osvědčuje udělení a existenci řidičského oprávnění k řízení motorových vozidel (§ 103 odst. 1 a § 109 odst. 1 zákona o silničním provozu).

[25] Odborná způsobilost k řízení motorových vozidel je základním předpokladem pro získání řidičského oprávnění a s tím spojeného vydání řidičského průkazu. V drtivé většině případů je řidičské oprávnění a držení řidičského průkazu též osvědčením odborné způsobilosti jeho držitele. Zákon o silničním provozu však v § 123c odst. 3 předpokládá, že mezi okamžikem provedení záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu dvanácti bodů, a odevzdáním řidičského průkazu nastává jistá časová prodleva, a to kupř. oproti závažnému jednání řidiče ve smyslu § 118a odst. 1 tohoto zákona, za které může policista zadržet řidičský průkaz na místě. V uvedeném mezidobí nastává situace, kdy řidič sice pozbyl odbornou způsobilost k řízení motorového vozidla, avšak dosud disponuje řidičským oprávněním i řidičským průkazem, který jej opravňuje k řízení motorového vozidla. Tato prodleva je vymezena jednak pojmem "" ve vazbě na povinnost správního orgánu oznámit dosažení dvanácti bodů řidiči a jednak lhůtou o maximální délce pěti pracovních dnů ode dne doručení oznámení, ve které má řidič povinnost odevzdat řidičský průkaz.

[26] Pro závěr, že se v případě odborné způsobilosti a odevzdání řidičského oprávnění z hlediska obsahu i času jedná o dvě samostatné skutečnosti, zřetelně svědčí § 123c odst. 5 zákona o silničním provozu, podle kterého řidič, který pozbyl odbornou způsobilost podle odstavce 3, je povinen výzvu podle odstavce 3 splnit. Povinnost uposlechnout výzvy k odevzdání řidičského průkazu tak nastupuje až poté, kdy řidič pozbyl odbornou způsobilost, což se stalo právě provedením záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů.

[27] Je třeba znovu vidět, že bodovým hodnocením se v souladu s § 123a citovaného zákona zajišťuje sledování opakování páchání přestupků nebo trestných činů spáchaných porušením vybraných povinností. Systém bodového hodnocení je proto svou povahou evidencí rozhodných skutečností a reálně se dotýká oprávnění a povinností řidiče pouze v zákonem předpokládaných situacích, především pokud řidič dosáhne celkového počtu dvanácti bodů. I proto právní předpis, dlužno konstatovat, že ke škodě věci, nestanoví správnímu orgánu povinnost informovat řidiče o jakémkoli pohybu na jeho "", ale tuto povinnost stanoví pouze v zákonem stanovených případech. Je tomu tak vedle dosažení dvanácti bodů např. při odečtení všech dvanácti zaznamenaných bodů podle § 123e odst. 6 uvedeného zákona či při opravě záznamu o počtu stanovených bodů dle § 123f odst. 2 téhož zákona.

[28] Nepochybně je třeba, aby řidiči, který podal námitky proti záznamu, kterým bylo dosaženo 12 bodů, byl zachován odkladný účinek, alespoň pokud jde o důsledky, které dosažení 12 bodů má. Zákon o silničním provozu spojuje s uplatněním námitek proti záznamu specifický následek, a sice přerušení lhůt k pozbytí řidičského oprávnění a odevzdání řidičského průkazu podle § 123c odst. 3 tohoto zákona. Řidič tak nadále má řidičské oprávnění a disponuje řidičským průkazem, který může využívat, byť již pozbyl odbornou způsobilost k řízení motorového vozidla. K překlenutí doby do rozhodnutí o námitkách proti záznamu o dosažení dvanácti bodů mohl zákonodárce nepochybně zvolit též jiná řešení. Mohl např. založit fikci, že se do nabytí právní moci rozhodnutí o námitkách na řidiče hledí, jako by dvanácti bodů nedosáhl. Obdobný důsledek by patrně nastal, pokud by zákon nic bližšího v tomto ohledu nestanovil a podání námitek proti dosud nepravomocnému záznamu bodů by mělo k pozbytí odborné způsobilosti "" odkladný účinek. Přesto tak zákonodárce neučinil a důsledky spojil výlučně s pozbytím řidičského oprávnění a povinností odevzdat řidičský průkaz.

[29] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že specifický způsob odkladu účinků záznamu o dosažení celkového počtu 12 bodů byl zvolen právě proto, že zákon s plynutím času počítá v rovině hmotného práva v podobě odečítání bodů dle § 123e zákona o silničním provozu. Právě proto nemá podání námitek vliv na existenci odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel, ale "" na pozbytí řidičského oprávnění a s tím spojenou povinnost odevzdat řidičský průkaz.

[30] Podání námitek má tedy za následek situaci, kdy řidič i přes dosažení dvanácti bodů se může nadále účastnit provozu na pozemních komunikacích, neboť došlo k přerušení lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění a povinnosti odevzdat řidičský průkaz. Tato skutečnost však nemůže zapříčinit odpočet bodů podle § 123e odst. 1 zákona o silničním provozu, neboť podstata tohoto institutu je jiná. Dané ustanovení je možné aplikovat pouze za situace, kdy řidič ještě nedosáhl dvanácti bodů. Obecně se vztahuje k řidiči, který neztratil odbornou způsobilost a disponuje řidičským oprávněním, a proto je možné kontinuálním sledováním jeho chování v průběhu (minimálně) dvanácti až třiceti šesti měsíců osvědčit jeho polepšení. Z § 123e citovaného zákona, který upravuje odečítání bodů, však nevyplývá, že by odečtením bodů v důsledku řádného chování po předepsanou dobu mohlo dojít k opětovnému nabytí odborné způsobilosti, kterou řidič předtím pozbyl právě dosažením dvanácti bodů. Tu lze znovu nabýt toliko postupem dle § 123d tohoto zákona, tedy uplynutím jednoho roku ode dne pozbytí řidičského oprávnění, a dále prokázáním, že se žadatel podrobil přezkoušení z odborné způsobilosti. Jinými slovy řečeno, v případě, že řidič již dosáhne dvanácti bodů, a to nezávisle na přerušení běhu lhůt daných v § 123c odst. 3 citovaného zákona, nemůže se takto získaných bodů zbavit řádným chováním, s nímž počítá § 123e odst. 1 tohoto zákona, ale pouze cestou jinou, stanovenou v § 123d odst. 1 a 3 téhož zákona, který upravuje, jakým způsobem musí řidič postupovat při dosažení dvanácti bodů.

[31] Na shora uvedené důsledky dosažení dvanácti bodů proto nemá vliv odkladný účinek námitek stanovený v § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu, neboť skrze tento procesněprávní institut je možné toliko oddálit (přerušením běhu lhůt uvedených v § 123c odst. 3 tohoto zákona), nikoliv zvrátit následky dosažení dvanácti bodů, a to samozřejmě za předpokladu, že námitky jsou důvodné. Z právní úpravy bodového hodnocení ani z důvodové zprávy nelze dovodit, že by řidič i při dosažení dvanácti bodů mohl podáváním námitek proti provedení záznamu v registru řidičů zcela zvrátit negativní následky, které jsou s dosažením dvanácti bodů spojeny, a naopak, že by těmito námitkami mohl využít institutu odečítání bodů stanoveného v § 123e odst. 1 uvedeného zákona.

[32] Zbývá doplnit, že teprve v případě, pokud by byly uplatněné námitky shledány důvodnými a správní orgán by provedl v souladu s § 123f odst. 2 citovaného zákona opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů, by odborná způsobilost řidiče k řízení motorových vozidel nadále trvala a k jejímu opětovnému nabytí by nebylo třeba postupovat podle § 123d téhož zákona. Pak by rovněž bylo možné zohlednit dobu po podání námitek při následném odpočtu bodů.

[33] Stěžovatel rovněž krajskému soudu vytkl nesprávný výklad § 123e odst. 6 zákona o silničním provozu. Podle tohoto ustanovení odečtení všech dvanácti zaznamenaných bodů oznámí příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností písemně řidiči nejpozději do pěti pracovních dnů ode dne, ke kterému byl záznam o odečtení bodů proveden v registru řidičů. Krajský soud v tomto směru vyložil, že dané ustanovení je třeba aplikovat na situace, se kterými zákon spojuje odečtení všech dvanácti bodů, a sice v případě splnění zákonných podmínek pro vrácení řidičského oprávnění dle § 123d odst. 4 uvedeného zákona. Stěžovatel má za to, že § 123e odst. 1 písm. a) a § 123e odst. 6 tohoto zákona spolu nesouvisí.

[34] Nejvyšší správní soud konstatuje, že obsahem § 123e odst. 6 citovaného zákona je oznamovací povinnost správního orgánu ve vztahu k řidiči, který na základě zákonem předvídaných právních skutečností nemá v registru řidičů zaznamenán žádný bod. Tak se může stát jednak vrácením řidičského oprávnění po uplynutí alespoň jednoho roku po jeho ztrátě ve spojení právě s § 123d odst. 4 téhož zákona a jednak odečtením všech dosažených bodů v souvislosti s nezávadným jednáním řidiče po dobu třiceti šesti měsíců ve smyslu § 123e odst. 1 písm. c) uvedeného zákona. Podstatou daného ustanovení je informování řidiče o tom, že v jeho registru již není zaznamenán žádný bod. Legislativní formulace "" není nejvhodnější, neboť striktním výkladem by správní orgán nemusel vůbec plnit svou informační povinnost o odečtení všech dosažených bodů ve vztahu k takovým řidičům, kteří dosáhli jedenácti či méně bodů a kteří díky řádnému chování po dobu třiceti šesti po sobě jdoucích kalendářních měsíců mají právo na to, aby jim byly odečteny všechny dosažené body. Právě z tohoto důvodu se v § 123e odst. 1 písm. c) nehovoří o "" bodech, jako v případě odečtení bodů podle písmen a) a b) předmětného ustanovení, ale o "" bodech. Proto je toto ustanovení třeba chápat ve smyslu "" toho kterého řidiče; tento výklad podporuje i tzv. . Odečtení "" je skutečně možné jen postupem podle § 123d citovaného zákona, jak správně konstatoval krajský soud. Každopádně ani z tohoto ustanovení nelze vyvodit, že by řidiči mohly být odečteny čtyři body v případě, kdy již dosáhl celkového počtu dvanácti bodů. Ačkoliv stěžovatel v kasační stížnosti neshledal souvislost mezi § 123e odst. 6 a § 123e odst. 1 uvedeného zákona, sám v žalobě argumentoval prvně uvedeným ustanovením právě z důvodu, že se v něm hovoří o odečtení všech dvanácti zaznamenaných bodů, z čehož dovodil, že je možné postupovat podle § 123e odst. 1 téhož zákona i v případě, kdy dosáhl celkového počtu dvanácti bodů. Proto nemůže krajskému soudu úspěšně vytýkat, že své úvahy vedl daným směrem.