Vydání 1/2006

Úvodem se Nejvyšší správní soud musel vypořádat s otázkou, zda správní rozhodnutí vydané v licenčním řízení je rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., které definuje tento pojem ve formě legislativní zkratky platící pro všechna ustanovení soudního řádu správního.

Rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je rozhodnutí o individuálním subjektivním právu, tj. rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva nebo povinnosti fyzických nebo právnických osob. Přezkoumání ve správním soudnictví podléhají tato rozhodnutí pouze tehdy, bylo-li jimi rozhodnuto o veřejných subjektivních právech fyzických nebo právnických osob. Rozhodnutím Rady o udělení licence dochází zpravidla ke vzniku takového veřejného subjektivního práva jednomu z účastníků licenčního řízení. Veřejným subjektivním právem ve smyslu ustanovení § 2 s. ř. s., o němž je v licenčním řízení konstitutivním způsobem rozhodováno, je v daném případě licence/oprávnění k rozhlasovému vysílání. Ustanovení § 12a odst. 4 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání toto právo koncipuje jako právo bez nároku (tj. na udělení licence není právní nárok). Tato skutečnost však nemění nic na podstatě rozhodnutí samotného, které zjevně je rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., a to i za situace, kdy Rada podle § 18 odst. 5 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání neudělí licenci žádnému z účastníků. Rozhodnutí Rady by tak mohlo být z přezkoumání soudem vyloučeno jen tehdy, pokud by tak stanovil soudní řád správní nebo zvláštní zákon. Tak tomu ovšem v daném případě není. Soudní řád správní neobsahuje ustanovení obdobné ustanovení § 248 odst. 2 písm. i) o. s. ř., ve znění účinném k 31. 12. 2002, a nevylučuje paušálně z přezkumu rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není právní nárok. Zvláštní zákon – zde zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání – tak rovněž nečiní, ba právě naopak: ve svém § 19 výslovně upravuje možnost podat proti rozhodnutí Rady opravný prostředek (nyní žalobu ve správním soudnictví). Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že není dán důvod pro odmítnutí návrhu podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.

V návaznosti na svůj závěr, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou žalobní legitimace. Ta je dle tohoto ustanovení založena na žalobcově tvrzení, že správním rozhodnutím byl nezákonně zkrácen na svém právu. Této povinnosti žalobce dostál. Odmítnout žalobu z důvodu jejího podání osobou zjevně neoprávněnou by soud mohl pouze v případě, že by žalobce pojmově vůbec nemohl být nositelem práva, o němž je v řízení rozhodováno. K tomu uvádí Nejvyšší správní soud následující.

Žalobce byl účastníkem licenčního řízení a je nepochybné, že se nositelem práva – oprávnění k provozování rozhlasového vysílání – mohl na základě rozhodnutí Rady stát. Již z tohoto faktu samotného je zřejmé, že osobou zjevně neoprávněnou k podání návrhu není. Při úvaze o aplikaci ustanovení § 65 s. ř. s. se tak Nejvyšší správní soud musel pouze vypořádat s otázkou rozsahu napadení správního rozhodnutí podle § 19 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Ustanovení § 19 totiž v současné době obsahuje přímý odkaz k ustanovení § 65 a násl. s. ř. s. a i před 1. 1. 2003 bylo třeba jej považovat za ve vztahu k úpravě žalobní legitimace v rámci obecných procesních předpisů upravujících soudní přezkum správních rozhodnutí (vč. § 65 s. ř. s.).¹⁾ Cit. ustanovení výslovně umožňuje napadnout opravným prostředkem (žalobou) výrok o zamítnutí žádosti o licenci (v daném případě výrok II). Žalobce v této věci ovšem výslovně napadá i výrok I, kterým byla udělena licence jinému žadateli.

Při posuzování této otázky je třeba vycházet z logické souvislosti výroků rozhodnutí. Není pochyb o tom, že licence je neoddělitelně spjata s technickým prostředkem (konkrétním kmitočtem na danou lokalitu vysílání) a v konkrétním licenčním řízení nemůže být udělena více než jedna licence. výklad ustanovení § 19 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, vylučující možnost napadnout rozhodnutí Rady i ve vztahu k vyhovujícímu výroku o udělení licence jinému subjektu, by mohl (v případě úspěšné žaloby podané neúspěšným žadatelem o licenci) vyústit v existenci pravomocného správního rozhodnutí o udělení licence jednomu subjektu a současnou existenci neukončeného správního řízení o vydání licence jinému subjektu, což je pojmově vyloučeno, neboť oba jsou účastníky téhož správního řízení, v němž se rozhoduje o tomtéž právu. Lze hovořit o výrocích vzájemně podmíněných, neboť obsah výroku prvního bez dalšího určuje obsah výroku druhého.

Tuto vzájemnou podmíněnost lze ostatně podpůrně dovodit i ze současného znění ustanovení § 66 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání, podle kterého má podání žaloby (podle § 19 cit. zákona) odkladný účinek. Takovýto odkladný účinek by byl nonsensem ve vztahu k zamítavému výroku, kterým se práva bezprostředně nezakládají (výrokem se zamítá žádost o přiznání práva, na něž neexistuje právní nárok) a který je, jak shora uvedeno, logickým vyústěním výroku vyhovujícího. Naopak, v souladu s výkladem shora dává odkladný účinek perfektní smysl ve vztahu k rozhodnutí jako takovému, neboť v případě úspěšnosti podané žaloby může dojít k nutnosti revokace rozhodnutí s možnými dopady do výroku vyhovujícího. Kdyby ustanovení § 19 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání dávalo neúspěšnému žadateli možnost napadnout pouze jeho se týkající zamítavý výrok, postrádalo by ustanovení § 66 zcela svého smyslu. Rozhodnutí jako takové – tj. především ve svém vyhovujícím výroku – by totiž bylo prakticky nezměnitelné a odkladný účinek zcela zbytečný. Nejvyšší správní soud proto nemohl než dovodit, že v případě rozhodnutí Rady o ne/udělení licence k provozování rozhlasového vysílání je ve smyslu ustanovení § 19 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání dána možnost neúspěšného žadatele napadnout rovněž výrok o udělení licence, učiněný ve stejném řízení a v rámci jednoho rozhodnutí. Žalobce tedy nelze považovat za osobu k podání návrhu zjevně neoprávněnou dle ustanovení § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve vztahu k žádnému z napadených výroků správního rozhodnutí.

Nejvyšší správní soud považuje nad rámec odůvodnění shora za vhodné dodat, že i když na udělení licence není právní nárok, disponují účastníci licenčního řízení v rámci správního řízení právy procesními. Z těchto práv je třeba zmínit zejména ta, která jsou uvedena v § 18 odst. 3 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání a upravují náležitosti rozhodnutí o udělení licence. Výrok o udělení licence jednomu z žadatelů je vždy spojen s výrokem o zamítnutí žádostí ostatních žadatelů. Rozhodnutí musí obsahovat podrobné odůvodnění a dále kritéria, na jejichž základě byla jednomu z žadatelů udělena licence a žádosti ostatních žadatelů zamítnuty. Správní orgán tedy musí nejen popsat, proč a jaká kritéria pro své rozhodování zvolil a jakým způsobem tato kritéria naplnil úspěšný žadatel o licenci, ale musí rovněž podrobně popsat, proč tato kritéria nenaplnili ostatní žadatelé, případně proč je naplnili méně než úspěšný žadatel. I když správní orgán není při svém rozhodování vázán přesnými kritérii stanovenými zákonem a rozhoduje v mezích volného správního uvážení, musí být jeho postup a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení nevybočil. Proto i v těchto případech musí správní orgán respektovat jak stanovené procesní postupy (v to zahrnující rozhodnutí se všemi stanovenými náležitostmi), tak elementární právní principy správního rozhodování (princip právní jistoty, princip rovnosti osob, o jejichž právech se jedná - s obdobným rozhodováním v obdobných případech atd.). Nezákonnost rozhodnutí tak může spočívat mj. právě v překročení nebo zneužití stanovených mezí správního uvážení správním orgánem (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) nebo může být způsobena jiným porušením procesních předpisů. Účastníci jsou tímto limitováni při formulaci žalobních bodů správní žaloby, nikoliv však vyloučeni ze soudní ochrany.

Nejvyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze vycházel z nesprávného právního názoru, když podle ustanovení § 46 odst. 1 písm. c), d) s. ř. s. žalobu odmítl. Kasační stížnost proto shledal důvodnou, napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne soud též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).