Vydání 7/2011

Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové (dále jen „krajský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatele ze dne 5. 8. 2009, č. j. 14156/VZ/2009-5 a rozhodnutí Městského úřadu Kostelec nad Orlicí ze dne 1. 6. 2009, č. j. SOO 653/2009-2074/2009-ur PŘ/A/7/7/2009. Rozhodnutím stěžovatele bylo zamítnuto odvolání žalobkyně proti cit. rozhodnutí Městského úřadu Kostelec nad Orlicí, jímž byla uznána vinnou ze spáchání přestupku proti veřejnému pořádku dle ust. § 47 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, v platném znění (dále jen zákon o přestupcích), za což jí byla uložena sankce napomenutí a povinnost nahradit náklady řízení v paušální částce 1.000,- Kč.

V kasační stížnosti stěžovatel namítá nezákonnost rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že dle krajského soudu bránila vydání výše uvedeného rozhodnutí stěžovatele i správního orgánu I. stupně překážka věci rozhodnuté daná existencí pravomocného rozhodnutí prvoinstančního orgánu ze dne 30. 12. 2008, č. j. SOO 9499/2008-19561/2008-ur, kterým bylo dle ust. § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích zastaveno řízení ve věci přestupků žalobkyně z důvodu, že věc byla po zahájení řízení postoupena dle ust. § 71 písm. a) zákona o přestupcích státnímu zástupci, neboť prvoinstanční orgán měl za to, že jde o jednání, u nichž je podezření ze spáchání trestného činu. Stěžovatel je toho názoru, že překážka v posuzované věci dána není. Tento svůj závěr opírá o ustanovení § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích, dle kterého správní orgán zastaví řízení o přestupku, jestliže zjistí, že věc byla po zahájení řízení postoupena podle § 71 zákona o přestupcích. Rozhodnutí o zastavení řízení je dle stěžovatele rozhodnutím procesním, které netvoří překážku věci rozhodnuté, neboť je zřejmé, že zákon nevylučuje možnost, že věc bude znovu odevzdána správnímu orgánu, pokud dojde státní zástupce k závěru, že se nejedná o podezření ze spáchání trestného činu. Pokud by takové rozhodnutí tvořilo překážku věci rozhodnuté, znamenalo by to ve svých důsledcích, že k postihu konkrétního protiprávního jednání by mohlo dojít pouze v případech, kdy by jeho kvalifikace jako přestupku byla zcela jednoznačná (správní orgán by nemusel vůbec zvažovat, zda se nejedná o podezření z trestného činu), nebo kdy by se úvaha správního orgánu o existenci skutečností, že jde o trestný čin, ukázala jako jednoznačně správná a byla následným postupem orgánů činných v trestním řízení potvrzena. Stěžovatel se nedomnívá, že by zákonodárce zamýšlel vyloučit postih protiprávního jednání v případech, kdy se skutečnosti nasvědčující podezření z trestného činu, pro něž správní orgán věc dle ust. § 71 písm. a) postoupil státnímu zástupci či orgánu policie, nakonec nepotvrdí a uvedené orgány proto rozhodnou o odevzdání věci orgánu příslušnému k projednání přestupku.

Stěžovatel je přesvědčen, že v rámci samotného ust. § 76 zákona o přestupcích je třeba rozlišovat případy, kdy dochází k zastavení řízení z procesních důvodů (např. postoupení věci) a případy, kdy k zastavení řízení dochází z důvodů věcných, tj. kdy se meritorně a s účinky věci pravomocně rozhodnuté rozhoduje o předmětu řízení (např. § 76 odst. 1 písm. a), b), c) a j) zákona o přestupcích).

Na základě výše uvedeného stěžovatel navrhuje rozsudek krajského soudu zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení.

Žalobkyně se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožňuje se závěry soudu vyslovenými v odůvodnění rozsudku. Dle názoru žalobkyně se rozhodnutí č. j. SOO 653/2009 nevztahuje k žádnému řízení.

Kasační stížnost je podle ustanovení § 102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.) přípustná a jsou v ní namítány důvody odpovídající ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle ustanovení § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.

Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.

Z obsahu správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti rozhodné pro posouzení kasační stížnosti.

Ve dnech 5. 9. 2008, 26. 9. 2008 a 29. 10. 2008 obdržel správní orgán I. stupně oznámení Policie ČR o přestupcích, jichž se měla dopustit žalobkyně a její dcera dne 21. 6. 2008, 22. 6. 2008 a 29. 9. 2008 v obci B. Jednalo se o podezření ze spáchání přestupků proti majetku dle ust. § 50 odst. 1 písm. a), přestupku proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) a přestupku proti veřejnému pořádku dle § 47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Na základě těchto oznámení vyrozuměl správní orgán žalobkyni a její dceru, že proti nim zahajuje řízení v uvedených věcech a předvolal je na 26. 11. 2008 k jejich ústnímu projednání ve společném řízení pod sp. zn. SOO 9499/2008. Protože následně dospěl k názoru, že zjištěné skutečnosti nasvědčují tomu, že jednáními, pro která bylo zahájeno přestupkové řízení, mohly žalobkyně a její dcera naplnit skutkové podstaty trestných činů, postoupil spis dle § 71 zákona o přestupcích Okresnímu státnímu zastupitelství v Rychnově nad Kněžnou a společné řízení, jež v uvedených věcech vedl, zastavil podle ust. § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích. O zastavení řízení byly žalobkyně a její dcera písemně vyrozuměny. Poté, co byla postoupená věc na základě pokynu Okresního státního zastupitelství v Rychnově nad Kněžnou, Policií ČR prošetřena, byla dne 23. 1. 2009 znovu vrácena správnímu orgánu I. stupně k projednání jako přestupek (správním orgánem byla věc evidována pod sp. zn. SOO 653/2009). Vrácena nebyla věc, co se týče skutku spočívajícího v poškození HUP dne 22. 6. 2008, neboť v této věci bylo policejním orgánem shledáno důvodným zahájit úkony trestního řízení. Dne 23. 2. 2009 správní orgán I. stupně rozhodl dle § 66 odst. 2 zákona o přestupcích o odložení „vrácených” přestupkových věcí, jichž se měla dopustit dcera žalobkyně, a to z důvodu, že sankce, kterou by bylo možno za přestupky uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který jí byl uložen rozsudkem Okresního soudu v Rychnově nad Kněžnou za jiný čin v trestním řízení. Dne 30. 3. 2009 pak byly dle § 66 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích odloženy i všechny „vrácené” přestupkové věci vedené pod sp. zn. SOO 653/2009, jichž se měla dopustit žalobkyně, vyjma věci podezření ze spáchání přestupku dle § 47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Uvedeného přestupku se měla žalobkyně dopustit dne 29. 9. 2008 neuposlechnutím výzvy veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci, když bránila ve výstavbě zdi u domu čp. 109 v obci B. Řízení ve věci uvedeného přestupku, tj. dle ust. § 47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, bylo po vrácení policií správnímu orgánu I. stupně, zahájeno doručením příkazu č. j. SOO 653/2009-2074-ur PŘ/A/7/7/2009 ze dne 30. 3. 2009 žalobkyni. Jelikož byl příkaz včasným podáním odporu zrušen, správní orgán I. stupně pokračoval v řízení (sp. zn. SOO 653/2009), o čemž byla žalobkyně vyrozuměna přípisem ze dne 24. 4. 2009. Po provedeném řízení byla žalobkyně uznána vinnou ze spáchání přestupku proti veřejnému pořádku dle ust. § 47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích a byla jí uložena sankce napomenutí a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1.000,- Kč. Rozhodnutí prvoinstančního orgánu bylo potvrzeno i v odvolacím řízení.

Rozhodnutí stěžovatele napadla žalobkyně žalobou u krajského soudu. Krajský soud rozhodnutí správních orgánů I. a II. stupně zrušil s odůvodněním, že v dané věci bylo původní řízení ve věci přestupku zastaveno a toto rozhodnutí představuje překážku věci pravomocně rozhodnuté. Krajský soud uvedl, že ust. § 76 odst. 1 zákona o přestupcích upravuje zastavení řízení pro celou řadu případů specifikovaných pod písmeny a) až l). Krajský soud uvedl, že mezi těmito důvody zastavení řízení uvedené zákonné ustanovení nečiní žádných rozdílů, nediferencuje je s ohledem možných dalších právních důsledků a dává rozhodnutím o zastavení řízení na jejich základě jeden právní režim. Krajský soud uzavřel, že cit. ustanovení § 76 nerozlišuje mezi jednotlivými důvody zastavení řízení, nedělí je na rozhodnutí ve věci či rozhodnutí procesního charakteru. Je-li pak důvodem takového rozhodnutí např. i zjištění o zániku trestnosti přestupku (tedy jednoznačný hmotněprávní důsledek), pak dle krajského soudu nelze dovodit jiný závěr, než že rozhodnutí vydaná dle ust. § 76 zákona o přestupcích jsou rozhodnutím ve věci.

Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnosti zásadní námitku, a to, zda v případě vydání rozhodnutí o zastavení řízení dle ust. § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích, je dána překážka věci pravomocně rozhodnuté pro projednání přestupku.

Podstatou správního trestání je, že příslušné orgány projednávají společensky nebezpečná jednání, a to při respektování celé řady zásad, aby řízení před těmito orgány bylo možné považovat za konané v souladu s principy právního státu.

Pojem přestupek je definován v § 2 odst. 1 zákona o přestupcích jako zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin. V průběhu řízení o přestupku je kladen důraz na ochranu základních práv a svobod včetně práva na fair proces, aby rozhodnutí z takového řízení vzešlé bylo možno považovat z procesního hlediska za spravedlivé a aby uložená sankce odpovídala nebezpečnosti protiprávního jednání. Mezi hlavní principy, jež ovládají všechny procesní předpisy, patří také princip spravedlivého procesu a materiálního právního státu. Tím je také třeba rozumět to, že o jedné věci se zásadně rozhoduje pouze jednou v jediném řízení (), a že výjimky z této zásady jsou relativně omezené a procesně přísně reglementované; z toho pak vyplývá zásadní nemožnost vést o téže věci více řízení současně () a znovu rozhodnout o věci již rozhodnuté ().. Prostřednictvím uvedených principů je v procesním právu zajištěn požadavek právní jistoty účastníků řízení, který vyžaduje, aby od jistého okamžiku byl výsledek řízení (a tedy rozhodování o konkrétní věci) fixován a byl v zásadě nezměnitelný. Proto i zjišťování skutečností, o něž se má rozhodnutí, které je výsledkem řízení, skutkově opírat, nelze v jedné věci libovolně opakovat, nýbrž se tak má dít - nejsou-li dány vskutku závažné důvody pro opakování - zásadně toliko jednou.

Zásadu tj. překážku věci pravomocně rozhodnuté lze tedy charakterizovat jako negativní podmínku řízení, spočívající v tom, že jakmile bylo o totožné věci pravomocně rozhodnuto, nemůže být tatáž věc v rozsahu závaznosti výroku rozhodnutí projednávána znovu; totožnost věci je dána stejným předmětem řízení a stejnými účastníky. V obecné rovině je nutno připustit, že s ohledem na obecnou zásadu „ne in idem“ v podobě vymezené čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a svobod, kterou je Česká republika vázána, může např. za určitých podmínek pravomocné rozhodnutí o přestupku založit překážku a to pro následující řízení (viz čl. 4 Protokolu č. 7 Evropské úmluvy, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., čl. 14 odst. 7 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., popř. čl. 50 Listiny základních práv Evropské unie). Základním předpokladem pro vznik takovéto překážky je ovšem okolnost, že pachatel skutku, pro který je řízení vedeno, byl již pravomocným rozhodnutím správního orgánu pro tentýž skutek postižen nebo zproštěn viny. Při posuzování existence překážky je nutno pečlivě zkoumat obsah rozhodnutí o přestupku, zejména jeho výrokové části, a provést srovnání skutkových okolností a zákonných znaků přestupku, pro který již byl pachatel postižen nebo zproštěn viny, a přestupku, pro který pachatel je nebo má být postižen. Jedině tak lze zjistit, zda jsou splněny výše zmíněné podmínky k tomu, aby rozhodnutí o přestupku mohlo založit překážku .

V ustanovení § 76 zákona o přestupcích jsou upraveny důvody pro zastavení přestupkového řízení. Dle tohoto ustanovení správní orgán řízení o přestupku zastaví, jestliže se v něm zjistí, že a) skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem, b) skutek nespáchal obviněný z přestupku, c) spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku prokázáno, d) obviněný z přestupku požívá výsad imunity podle mezinárodního práva nebo zákona, nejde-li o osobu uvedenou v § 9 odst. 3, e) obviněný z přestupku v době spáchání přestupku nedovršil patnáctý rok svého věku nebo trpěl duševní poruchou, pro niž nemohl rozpoznat, že svým jednáním porušuje nebo ohrožuje zájem chráněný zákonem, nebo ovládat své jednání, f) odpovědnost za přestupek zanikla, g) o skutku již bylo pravomocně rozhodnuto správním orgánem nebo orgánem činným v trestním řízení, h) za přestupek byla uložena bloková pokuta, ch) o skutku již bylo rozhodnuto v disciplinárním řízení a rozhodnutí se považuje za postačující, i) obviněný z přestupku nebo navrhovatel zemřel, j) navrhovatel vzal svůj návrh na zahájení řízení zpět nebo se, ač řádně a včas předvolán, k ústnímu jednání bez náležité omluvy nebo bez důležitého důvodu nedostavil, k) v řízení o přestupku urážky na cti došlo ke smíru, l) věc byla postoupena podle § 71 po zahájení řízení.

Nejvyšší správní soud se na rozdíl od krajského soudu nedomnívá, že mezi jednotlivými důvody pro zastavení řízení nelze činit rozdílů. V případě zastavení řízení dle § 76 přestupkového zákona lze hovořit o dvou typech rozhodnutí. Existují případy, kdy zásah do materiálně právní sféry účastníka řízení prostřednictvím „procesního“ rozhodnutí o zastavení řízení může nastat, avšak je málo zřetelný, na rozdíl od případů, kdy je souvislost s meritem věci tak těsná, že procesní rozhodnutí představuje spíše rozhodnutí o hmotném právu. Jednotlivé typy rozhodnutí nelze samozřejmě zaměňovat, ale na druhou stranu nelze ani neodlišit od sebe rozhodnutí o hmotném právu samotném od rozhodnutí, kterým se do hmotného práva nezasahuje. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud výše, nikdo nemůže být postižen za tentýž skutek, pokud ohledně něho existuje pravomocné rozhodnutí. Rozhodnutí v § 76 uvedená pod písm. a), b), c) a j) dle názoru zdejšího soudu představují rozhodnutí ve věci samé. tj. rozhodnutí, kterými bylo rozhodnuto o věci samé. Jakkoli ve výrocích těchto rozhodnutí není zpravidla explicitně vyjádřeno, zda došlo ke spáchání přestupku, popř. kdo jej spáchal, za jakých okolností k němu došlo a jakou sankci je třeba pachateli přestupku za jeho protiprávní jednání uložit (neboť ve výroku se uvádí toliko, že řízení se zastavuje), je třeba je za rozhodnutí považovat. V těchto případech je jejich výrok (byť implicitním) výrokem o vině, přesněji řečeno výrokem, z něhož plyne, že se např. skutek vůbec nestal, nebo že jej nespáchal obviněný či vina obviněného nebyla v přestupkovém řízení shledána např. proto, že obviněnému z přestupku nebylo spáchání skutku, o němž se vedlo řízení, prokázáno. Z účelu a smyslu těchto důvodů zastavení řízení lze dovodit, že se jedná se o rozhodnutí ve věci samé. Lze tak usuzovat i z toho, že pouze tato rozhodnutí cit. pod písm. a), b), c) a j) se účastníkům oznamují a lze se proti nim odvolat. Z uvedeného pak vyplývá, že těmito rozhodnutími se zasahuje do hmotných práv účastníků řízení a tato rozhodnutí představují překážku věci pravomocně rozhodnuté.

Jinak je tomu ovšem v případě nyní posuzovaném. Podle ustanovení § 71 zákona o přestupcích správní orgán mj. postoupí věc státnímu zástupci nebo orgánům policie, nasvědčují-li skutečnosti, že jde o trestný čin. Dle ust. § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích správní orgán řízení o přestupku zastaví, jestliže se v něm zjistí, že věc byla postoupena podle § 71 cit. zákona po zahájení řízení. Z uvedeného plyne, že správní orgán při úvaze, zda konkrétní jednání naplňuje znaky trestného činu, vychází z vymezení pojmu přestupku, avšak konečné hodnocení, zda okolnosti tomu skutečně nasvědčují a zda je dán důvod např. pro zahájení trestního stíhání, je svěřeno státnímu zástupci nebo orgánu policie a správní orgán řízení ve věci samé nevede (neprovádí dokazování). Dojde-li tedy správní orgán k závěru, že okolnosti nasvědčují tomu, že by protiprávní jednání mohlo být postiženo podle norem trestního práva, postoupí věc v souladu s ust. § 71 zákona o přestupcích. Jedná se fakticky o pouhou kvalifikovanou úvahu správního orgánu, přičemž pokud následně orgány policie či státní zástupce dospějí k závěru, že ve věci se o podezření z trestného činu nejedná, věc usnesením odloží popř. odevzdají (vrátí) věc orgánu příslušnému k projednání přestupku nebo jiného správního deliktu (ust. § 159a odst. 1 písm. a) zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním). Není zde přitom rozhodováno o věci samé, resp. o vině a trestu.

Účelem resp. důvodem zastavení řízení dle ust. § 76 odst. 1) zákona o přestupcích je tedy toliko předpoklad, že protiprávní jednání by mohlo naplňovat znaky vyšší společenské nebezpečnosti postižitelné dle norem práva trestního, a dále, že obviněný z přestupku by měl být stíhán v trestním řízení, z čehož mohou vyplývat pro obviněného i jiné, zpravidla horší právní následky, než kdyby byl stíhán pro daný skutek v řízení přestupkovém. Správní orgán však v tomto případě, kdy zastavuje řízení z důvodu, že postoupil věc státnímu zastupitelství nebo orgánu policie, nerozhoduje meritorně o skutku jako přestupku a případné sankci, neposuzuje protiprávnost jednání z hlediska hmotného práva, nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlučně na aplikaci norem procesních. Správní orgán ani jinak činit nemůže, neboť pro veřejné právo platí, že správní orgán (i v řízení o přestupcích) nemůže činit vše, co zákon nezakazuje, ale naopak pouze to, co mu zákonodárce jako pravomoc svěřil. V tomto případě přestupkové řízení nekončí rozhodnutím o tom, že byl, resp. nebyl spáchán přestupek a kdo jej spáchal, nedochází jím k posouzení viny obviněného z přestupku ani k uložení případné sankce. Takové procesní rozhodnutí, jímž se nezasahuje do hmotných práv, pak nemůže ani představovat . Lze konstatovat, ve shodě se stěžovatelem, že zákon nevylučuje možnost, že věc bude opětovně předána (vrácena) správnímu orgánu k projednání skutku jako přestupku. Pokud by rozhodnutí o zastavení řízení dle § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích představovalo překážku věci pravomocně rozhodnuté, zcela by se tím míjel účel nejen správního trestání, nýbrž i celospolečenský zájem na trestání protiprávního jednání jako takového. Jak je výše uvedeno, řízení o přestupcích je svou povahou sankční správní řízení, v němž je posuzováno, zda došlo ke spáchání přestupku, kdo jej spáchal a za jakých okolností, jakou sankci je třeba uložit pachateli přestupku za jeho protiprávní jednání. Toto posuzování má veřejnoprávní povahu, když stát zde (až na výjimky) z úřední povinnosti a ve veřejném zájmu stíhá jednání naplňující znaky skutkových podstat přestupků. Byla-li by dána vydáním rozhodnutí, resp. usnesení o zastavení řízení dle ust. § 76 odst. 1 písm. l) z důvodu, že věc byla dle ust. § 71 cit. zákona postoupena, znamenalo by to ve svém důsledku, že k postihu konkrétního protiprávního jednání by mohlo dojít buď v případech, pokud by jeho kvalifikace jako přestupku byla zcela jednoznačná a správní orgán by vůbec nemusel zvažovat, zda zde nejsou dány okolnosti nasvědčující tomu, že jde o trestný čin, nebo by se úvaha správního orgánu o existenci skutečností, že jde o trestný čin, ukázala jako jednoznačně správná a byla postupem orgánů činných v trestním řízení také skutečně potvrzena. by uvedené ve svém důsledku znamenalo, že v případě postoupení věci dle ust. § 71 zákona o přestupcích, přičemž by došlo k následnému vrácení věci orgánu příslušnému k projednání přestupku, mohl by být jakýkoliv postih protiprávního jednání zcela vyloučen. Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že uvedeného postupu by byla (nejen) v oblasti správního trestání společensky a právně žádoucí a příčila by se účelu zákona o přestupcích, pokud by překážku mělo založit i zjevně procesní rozhodnutí, kterým nebylo rozhodováno o věci samé.

Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí o zastavení řízení dle ust. § 76 odst. 1 písm. l) zákona o přestupcích je nesporně rozhodnutím, kterým se nerozhoduje o věci samé, je toliko procesní povahy a nepředstavuje překážku rei iducicatae. Toto rozhodnutí o zastavení řízení se pouze vyznačí ve spisu a účastníci řízení se o tom pouze vyrozumějí; rozhodnutí se jim neoznamuje (§ 76 odst. 3 ).

Dospěl-li krajský soud k právnímu závěru, že v dané věci bylo původní řízení ve věci přestupku zastaveno a toto rozhodnutí představuje překážku věci pravomocně rozhodnuté, nelze s ním souhlasit. V tomto směru zavázal krajský soud stěžovatele nesprávným právním názorem, a proto Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo, než rozhodnutí krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. V něm je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne Krajský soud v v Hradci Králové v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s.ř.s.).