Vydání 6/2022

(…)

[14] Stěžovatel v kasační stížnosti nejprve rozporuje závěr krajského soudu týkající se povahy příkazu ze dne 21. 3. 2019. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem krajského soudu. Nelze mít za to, že v daném případě šlo o vydání dvou různých příkazů. Opačný závěr by porušoval zásadu a vedl by k oslabení či úplné ztrátě závaznosti správních rozhodnutí, neboť by bylo možné příkazy v téže věci vydávat stále znovu. Lze tedy přisvědčit krajskému soudu, že úkonem, který je možné považovat za příkaz, je pouze a jedině příkaz ze dne 27. 2. 2019. Příkaz ze dne 21. 3. 2019 neměl obvodní báňský úřad vůbec vydat, a pokud bylo jeho záměrem opravit adresu žalobkyně, měl přistoupit k vydání opravného rozhodnutí. Ovšem vzhledem k tomu, že postupem obvodního báňského úřadu nebyla žalobkyně nijak zkrácena na procesních právech, nepředstavuje popsané pochybení vadu, která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného.

[15] Podstatnou je však druhá kasační námitka stěžovatele, která rozporuje přerušení běhu promlčecí doby v okamžiku vydání příkazu podle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, jak je dovodil krajský soud.

[16] Ustanovení § 32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky vymezuje okamžiky, ke kterým se přerušuje běh promlčecí doby. Podle písm. a) citovaného ustanovení se promlčecí doba přerušuje , podle písm. b) pak “. V daném případě je sporné, zda má být při posuzování běhu promlčecí doby v situaci, kdy byl prvním úkonem řízení příkaz, aplikován § 32 odst. 2 písm. a), nebo § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Příkaz byl vydán, resp. vypraven dne 4. 3. 2019 a (v opraveném znění) byl doručen žalobkyni dne 9. 5. 2019.

[17] Krajský soud při posuzování přerušení běhu promlčecí doby vycházel z předpokladu, že příkaz je rozhodnutím, jímž je obviněný uznán vinným, a že pokud správní orgán rozhoduje příkazem, je dle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky rozhodujícím okamžik jeho vydání. Podle § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu došlo v daném případě k vydání „prvního“ příkazu jeho vypravením dne 4. 3. 2019. Dnem 5. 3. 2019 tak podle krajského soudu počala běžet nová jednoletá promlčecí doba, která uplynula dne 4. 3. 2020. Rozhodnutí obvodního báňského úřadu ze dne 13. 3. 2020 je podle této úvahy nezákonné, neboť bylo vydáno až po uplynutí promlčecí doby.

[18] Jak bylo výše uvedeno, stěžovatel má za to, že v posuzovaném případě nemělo dojít k aplikaci § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. Dle stěžovatele je nutné zákon vyložit tak, že příkaz supluje oznámení o zahájení řízení, neboť jde o první úkon v řízení a po případném podání odporu se řízení znovu nezahajuje. Důsledkem této specifické povahy příkazu má proto být, že se pro přerušení běhu promlčecí doby uplatní § 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky.

[19] Krajský soud se ve svém rozsudku opírá o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2020 čj. 4 As 250/2020-55, ze kterého dovodil, že příkaz je třeba považovat za rozhodnutí, jehož vydáním se přerušuje běh promlčecí doby ve smyslu § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky. V tehdejším případě, který se rovněž týkal přestupkového řízení, Nejvyšší správní soud uvedl, že „ “ (bod 18). Tento svůj závěr však žádným způsobem nezdůvodnil. Odkaz na postup podle § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky navíc nebyl nijak podstatný pro posouzení běhu promlčecí doby, neboť Nejvyšší správní soud tehdy aplikoval § 20 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a zánik odpovědnosti pachatele za přestupek dovodil ze skutečnosti, že došlo k uplynutí dvouleté prekluzivní lhůty odvozené od okamžiku spáchání přestupku. Vlivem příkazu na běh promlčecí doby podle § 32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky se tedy Nejvyšší správní soud vůbec nezabýval.

[20] V rozsudku ze dne 17. 9. 2021, čj. 5 As 75/2019-24, Nejvyšší správní soud naopak shledal, že příkaz, proti kterému byl podán odpor, nelze považovat za rozhodnutí, jímž je obviněný uznán vinným, takovým příkazem však bylo obviněnému oznámeno zahájení řízení ve smyslu § 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky (viz bod 26). Stejný právní názor vyplývá také z rozsudku ze dne 7. 4. 2021, čj. 8 As 109/2020-44, v němž Nejvyšší správní soud opět výslovně uvedl, že příkaz představuje oznámení o zahájení řízení, a přerušení běhu promlčecí doby se tedy váže na jeho doručení. Obdobný závěr obsahuje rozsudek ze dne 7. 10. 2020, čj. 3 As 48/2018-43. Že má být při volbě mezi alternativami dle § 32 odst. 2 písm. a) nebo b) příkaz považován za oznámení o zahájení řízení, implicitně plyne také z rozsudku ze dne 27. 6. 2018, čj. 1 As 84/2018-33.

[21] Pokud je příkaz prvním úkonem v řízení, jeho smyslem je jednak vyslovení viny obviněného (podmíněné tím, že nebude podán odpor), a jednak samotné sdělení obviněnému, že došlo k zahájení řízení o přestupku. Teprve doručením příkazu se obviněný dozvídá, že je proti němu vedeno řízení o přestupku, a v tomto smyslu je tedy příkaz oznámením o zahájení řízení. Také komentářová literatura hovoří ve prospěch názoru, že „ “(Jemelka, L.; Vetešník, P. 2. vydání, Praha : C. H. Beck, 2020, § 32). Posuzování běhu promlčecí doby v případech, kdy byl příkaz prvním úkonem v řízení, se tedy má opírat o § 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky. Tím spíše v situaci, kdy je proti příkazu podán odpor, kterým se příkaz (coby rozhodnutí o vině) ze zákona ruší (§ 150 odst. 3 správního řádu) a zůstává pouze oznámením o zahájení řízení, nelze vyvodit jiný závěr, než že okamžikem přerušení běhu promlčecí doby je doručení příkazu ve smyslu § 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky.

[22] Není sporu o tom, že příkaz je rovněž rozhodnutím, jímž se obviněný shledává vinným, je-li však prvním úkonem v řízení (tzn. byl-li proti němu podán odpor), má také účinky oznámení o zahájení řízení, a přerušení běhu promlčecí doby je tak potřeba vázat primárně na jeho doručení. V daném případě přitom nelze argumentovat, že soud má s ohledem na zásadu přistoupit k výkladu příznivějšímu pro pachatele přestupku. Ač by totiž v posuzované věci byla pro žalobkyni příznivější aplikace § 32 odst. 2 písm. b) zákona o odpovědnosti za přestupky, je zřejmé, že v jiných případech tomu může být naopak. Zákon a jeho ustálený výklad přitom musí v této otázce vzhledem k zásadě právní jistoty směřovat k jednoznačnému závěru. Z úvah o dopadech obou řešení navíc, ač na rozdíl od posuzovaného případu, vyplývá, že většinově příznivější je pro pachatele právě aplikace § 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky, neboť takový výklad brání tomu, aby si správní orgány „ “ lhůtu k projednání přestupku vydáváním příkazů těsně před jejím uplynutím, nebo nevyvíjely dostatečnou snahu příkaz řádně doručit. Zároveň zajišťuje, že se obviněný z přestupku o tom, že je proti němu vedeno řízení o přestupku (a že v něm byl příkazem shledán vinným), ještě před uplynutím promlčecí doby.

[23] V kontextu běhu promlčecí doby považoval příkaz za oznámení o zahájení řízení i starý přestupkový zákon, který v § 20 odst. 2 výslovně stanovil, že . Ačkoli toto ustanovení nová úprava již neobsahuje, nic nenasvědčuje tomu, že úmyslem zákonodárce bylo od této koncepce upustit.

[24] V daném případě měl tedy krajský soud ve světle těchto úvah a především s ohledem na judikaturu citovanou výše dospět k závěru, že k přerušení promlčecí doby došlo doručením příkazu žalobkyni dne 9. 5. 2019. Jednoletá promlčecí doba tak uplynula dne 9. 5. 2020. Protože stěžovatel vydal napadené rozhodnutí dne 13. 3. 2020, učinil tak včas a takové rozhodnutí nelze mít bez dalšího posouzení jeho obsahu za nezákonné.

[25] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud dodává, že v projednávané věci neshledal rozpor v judikatuře, který by zakládal povinnost předložit věc rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Z judikatury rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyplývá, že v situaci, kdy se soud konstantně přiklání k určitému právnímu názoru, nezakládá blíže neodůvodněná poznámka povinnost postoupit věc rozšířenému senátu (přiměřeně podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 4. 2021, čj. 6 As 174/2019-35, č. 4189/2021 Sb. NSS).

[26] Rozhodující senát se ztotožňuje s většinovým závěrem vyplývajícím z výše uvedených rozhodnutí, že na příkaz má být nahlíženo jakožto na oznámení o zahájení řízení ve smyslu § 32 odst. 2 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky, a promlčecí doba se tedy přerušuje jeho doručením. V odůvodnění rozsudku čj. 4 As 250/2020-55 je pouze mimochodem vyřčeno, že „ “. Nejenže nelze dovodit, o jakou úvahu soud toto své tvrzení opírá, ale především není zřejmé, proč k vyslovení takového názoru vůbec přistoupil, neboť celou věc jinak posuzoval podle starého zákona o přestupcích. Právní názor plynoucí z citovaného rozsudku tak představuje pouze poznámku učiněnou zcela nad rámec nosných důvodů rozhodnutí, popřípadě vybočení z ustáleného způsobu rozhodování, a v kontextu uvedeného závěru týkajícího se kompetencí rozšířeného senátu jej proto nelze považovat za ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.