Vydání 6/2015

(...) [13] Stěžovatelka učinila spornou především otázku výkladu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích ve spojení s § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Stěžovatelka se vymezila vůči argumentaci krajského soudu a uvedla, že pojem „“ obsažený v § 83 odst. 1 zákona o přestupcích se musí vztahovat nejen na sankce, ale i na jiné účinky rozhodnutí o přestupku, včetně záznamu bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčil.

[14] Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích uvádí: „“ V zákoně uvedená poznámka pod čarou odkazuje na § 75 správního řádu z roku 1967, který stanovil: „“ Správní řád z roku 1967 byl ovšem nahrazen nyní účinným správním řádem z roku 2004, a proto je třeba vzít v souvislosti s § 83 odst. 1 zákona o přestupcích subsidiárně v potaz úpravu současného správního řádu z roku 2004. Zákon o přestupcích ustanovením § 83 odst. 1 obsahově navazuje na § 113 správního řádu z roku 2004, který tak jako § 75 správního řádu z roku 1967 upravuje odložení a přerušení . Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví další důvod pro odložení výkonu rozhodnutí nad rámec správního řádu z roku 2004, přičemž se jedná o důvod (Jemelka, L.; Vetešník, P. . Praha: C. H. Beck, 2011, s. 401). Pokud účastník řízení požádá o odložení výkonu rozhodnutí a současně doloží, že k soudu podal návrh na přezkum rozhodnutí o přestupku, má správní orgán povinnost jeho žádosti o odložení výkonu rozhodnutí vyhovět, aniž by zkoumal důvody či závažnost okolností pro to svědčící.

[15] Vzhledem k současnému znění relevantních ustanovení správního řádu z roku 2004 doktrína i rozlišují vykonatelnost rozhodnutí a jiné právní účinky; s touto kategorizací pracuje též § 74 odst. 3, resp. § 74 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Rozlišování výkonu rozhodnutí a jiných právních účinků rozhodnutí přijaly za své ve správním soudnictví krajské soudy (rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2013, čj. 17 A 54/2011-40, a ze dne 16. 5. 2013, čj. 17 A 79/2011-40) i Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 31. 8. 2012, čj. 4 Ads 176/2011-129, rozhodoval, zda odložení vykonatelnosti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti zabraňuje vydání rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru, neboť uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti je důvodem, pro nějž příslušník bezpečnostního sboru musí být propuštěn [§ 42 odst. 1 písm. e) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“)]. Nejvyšší správní soud konstatoval, že je třeba rozlišit vykonatelnost ve smyslu § 74 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a jiné právní účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3 téhož předpisu: „).“ Ustanovení § 196 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: „ [...] “ Dané ustanovení tedy obsahově přiměřeně odpovídá § 83 odst. 1 zákona o přestupcích. Ve vztahu k § 196 odst. 2 zákona o služebním poměru Nejvyšší správní soud v citovaném judikátu čtvrtého senátu uvedl, že „ [...] “ Nejvyšší správní soud proto i v nyní projednávaném případu, na který z hlediska právně podstatných aspektů rozsudek čtvrtého senátu dopadá, vyšel z výkladu vztahu mezi § 74 odst. 1 a § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004, který provedl čtvrtý senát.

[16] Pokud tedy stěžovatelka na podporu své argumentace odkazuje na § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004, správní soudy dospěly k opačným závěrům, a sice že s ohledem na samostatnou zmínku o kategorii jiných právních účinků rozhodnutí v § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 je třeba rozlišovat vykonatelnost rozhodnutí od jeho jiných právních účinků (shodně Hendrych, D. . Praha: C. H. Beck, 2012, s. 227). Stěžovatelčina argumentace použitím slova „“ v § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 není správná. Ustanovení § 74 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004 totiž pojednávají o tom, kdy a za jakých okolností nastává vykonatelnost rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 vyplývá, že otázka, nastávají „“, se řídí úpravou o vykonatelnosti rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu naopak neplyne, že i jiné právní účinky rozhodnutí lze oddálit odložením výkonu rozhodnutí či – jinak vyjádřeno – že tam, kde se (na jiných místech právního řádu) hovoří o odkladu výkonu, resp. vykonatelnosti rozhodnutí, platí to bez dalšího obdobně i pro jiné právní účinky rozhodnutí.

[17] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se stěžovatelčinou námitkou, že závěry krajského soudu odporují smyslu institutu odkladu vykonatelnosti. Podle Nejvyššího správního soudu by smyslu zákona a účelu zavedení bodového systému naopak odporovalo, pokud by mělo použití § 83 odst. 1 zákona o přestupcích za následek i automatický odklad záznamu bodů do registru řidičů. Stěžovatelčina argumentace by znamenala, že aplikace § 83 odst. 1 zákona o přestupcích by měla shodné účinky jako přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s., jenž je však formulován jinak. Nejvyšší správní soud přitom v usnesení ze dne 17. 6. 2009, čj. 5 As 24/2009-58, zdůraznil, že „[o]“. Jak již bylo řečeno výše, správní orgán musí při splnění podmínek § 83 odst. 1 zákona o přestupcích vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí a není oprávněn zkoumat konkrétní okolnosti a závažnost daného případu. Vztáhnutí § 83 odst. 1 zákona o přestupcích i na záznam bodů by fakticky znamenalo, že kterýkoliv řidič, jenž pozbyl řidičské oprávnění v důsledku dosažení hranice 12 bodů, dosáhne pouhým podáním správní žaloby a žádosti o odložení výkonu rozhodnutí automaticky možnosti nadále řídit minimálně po celou dobu řízení před soudem I. stupně, aniž by soud zkoumal konkrétní okolnosti.

[18] Takový závěr se však jeví rozporný s účelem bodového systému. Podle § 123a zákona o silničním provozu se bodovým hodnocením „“. Důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb., který do zákona o silničním provozu vložil ustanovení o bodovém systému, blíže specifikuje, že účelem bodového systému je „“. Bodovým hodnocením dochází k průběžnému sledování kázně řidičů, přičemž v případě opakovaného porušování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a dosažení 12 bodů dochází k nastoupení represivní složky bodového systému, tedy k pozbytí řidičského oprávnění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2011, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011 Sb. NSS, bod 19). Bodový systém tedy plní zejména ochrannou funkci. Řidiči, kteří neuzpůsobují své jednání právním předpisům o provozu na pozemních komunikacích a získají 12 bodů, ztrácí řidičské oprávnění, čímž jsou vyloučeni z řízení motorových vozidel (§ 80 zákona o silničním provozu) zejména za účelem ochrany bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. S tím koresponduje i skutečnost, že podmínkou vrácení řidičského oprávnění není pouhé uplynutí doby jednoho roku, ale i prokázání, že se žadatel o vrácení řidičského oprávnění podrobil přezkoušení z odborné způsobilosti podle zvláštního právního předpisu, a dále předložení posudku o zdravotní způsobilosti, včetně dopravně psychologického vyšetření (§ 123d odst. 3 zákona o silničním provozu).

[19] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že i z hlediska účelu právní úpravy je zastávaná krajským soudem správná. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích, podle něhož musí správní orgán za splnění podmínek vyhovět žádosti o odklad výkonu rozhodnutí, dopadá pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí. Odložení záznamu bodů do registru řidičů lze dosáhnout (až) prostřednictvím přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s. Odkladný účinek žaloby se totiž – oproti znění § 83 odst. 1 zákona o přestupcích – výslovně vztahuje na výkon i na jiné právní následky rozhodnutí (§ 73 odst. 2 s. ř. s.). O přiznání odkladného účinku rozhoduje soud, který nemá na rozdíl od správních orgánů jednajících v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích povinnost žádosti vyhovět a má prostor pro důkladné poměřování potenciální újmy žalobce, jiných osob a důležitého veřejného zájmu, kterým je v tomto případě zejména bezpečnost silničního provozu a ochrana před řidiči opakovaně páchajícími přestupky či trestné činy proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (viz bod 18).

[20] Ke ztrátě řidičského oprávnění může pochopitelně dojít nejen dosažením 12 bodů v registru řidičů, ale i v důsledku trestu zákazu činnosti spočívajícím v zákazu řízení motorových vozidel. Na trest zákazu činnosti se přitom odložení výkonu rozhodnutí ve smyslu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích vztahuje (rozsudek Krajského soud v Ostravě ze dne 14. 2. 2013, čj. 22 A 187/2011-18, č. 2874/2013 Sb. NSS). Trest zákazu činnosti však představuje sankci za konkrétní přestupek, která je uložena přímo rozhodnutím o přestupku a která podléhá vykonatelnosti ve smyslu exekuční proveditelnosti. Záznam bodů oproti tomu představuje automatický zákonný následek nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek (a dalších rozhodnutí podle § 123b odst. 2 zákona o silničním provozu). Ztráta řidičského oprávnění na základě dosažení hranice 12 bodů není sankcí za konkrétní přestupek, nýbrž „ [...] “ (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 1. 2009, čj. 30 Ca 174/2008-25, č. 1950/2009 Sb. NSS). S ohledem na to a také na skutečnost, že bodový systém poskytuje ochranu právě před recidivou na úseku bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (viz bod 18), je v tomto případě ospravedlnitelné, že stěžovatelka dosáhla v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích odložení výkonu trestu zákazu činnosti spočívající v řízení motorových vozidel, avšak řidičské oprávnění stejně ztratila v důsledku dosažení hranice 12 bodů (§ 123c odst. 3 zákona o silničním provozu). Odvrácení i tohoto následku přitom zůstalo v možnostech stěžovatelky, pokud by při podání správní žaloby navrhla, aby jí byl přiznán odkladný účinek podle § 73 odst. 2 s. ř. s., resp. soudu, který by o takovém návrhu rozhodoval a přitom s přihlédnutím k individuálním okolnostem případu vážil, jaká újma by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným osobám, a zda by se přiznání odkladného účinku neocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem (srov. např. judikaturu Nejvyššího správního soudu k návrhům na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem ve věcech dopravních přestupků, např. usnesení ze dne 9. 10. 2014, čj. 9 As 242/2014-18, usnesení ze dne 10. 4. 2013, 6 As 29/2013-80 nebo usnesení ze dne 15. 1. 2013, čj. 1 As 183/2012-33).

[21] Stěžovatelka na podporu své argumentace poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07. Nejvyšší správní soud k tomu pouze opakuje, co již uvedl v napadeném rozsudku krajský soud. Zmíněný nález Ústavního soudu se nevztahuje k § 83 odst. 1 zákona o přestupcích, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž k § 73 odst. 2 s. ř. s. (viz bod 23 citovaného nálezu), tedy k odkladnému účinku správní žaloby. Napadený rozsudek tedy není s nálezem druhého senátu Ústavního soudu v rozporu, i krajský soud ostatně potvrdil, že odložit záznam bodů lze právě v režimu § 73 odst. 2 s. ř. s.

[22] Oporu pro výklad zastávaný stěžovatelkou nelze shledat ani v judikatuře Ústavního soudu týkající se § 79 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ústavní soud sice odklad vykonatelnosti v řízení o ústavní stížnosti interpretuje široce jako sistaci napadeného rozhodnutí, tj. včetně dopadu na jiné účinky a právní následky napadeného rozhodnutí (srov. usnesení ze dne 9. 2. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 a nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, N 159/42 SbNU 305, č. 159/2006 Sb. ÚS), k tomuto závěru však dospěl systematickým výkladem v kontextu § 79 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, který hovoří o „“ a na nějž odstavec 2 logicky navazuje, a obdobných ustanovení v procesních předpisech týkajících se řízení (např. zmíněný § 73 odst. 1 a 2 s. ř. s.), s podporou v teleologickém výkladu, podle něhož je smyslem tohoto procesního institutu vytvoření procesního prostoru pro efektivní (nikoli jen akademické) rozhodování Ústavního soudu a poskytnutí efektivní ochrany základním právům a svobodám (srov. usnesení ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. IV. ÚS 581/06). Tento účel přitom není doslovným výkladem § 83 odst. 1 zákona o přestupcích zmařen; podání správní žaloby vede k „“ vyhovění návrhu na (toliko) odložení (exekučního) výkonu rozhodnutí správním orgánem, přičemž odklad ostatních účinků žalobou napadeného rozhodnutí zůstává v rukou soudu při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě (§ 73 odst. 2 a 3 s. ř. s.).

[23] Nejvyšší správní soud si je vědom, že výše popsaný výklad § 83 odst. 1 zákona o přestupcích nemusí být pro běžného adresáta právní úpravy na první pohled zřejmý. Nejde však o triviální problém. Výklad aprobovaný Nejvyšším správním soudem lze shrnout tak, že vychází z rozlišování výkonu rozhodnutí od jeho jiných právních účinků, což je sice koncepce původně doktrinární, která má však nyní zákonnou oporu zejména ve správním řádu (viz Hendrych, D. . Praha: C. H. Beck, 2012, s. 226-227), který obě kategorie rozlišuje, aniž by je blíže definoval. Pro tuto interpretaci přitom svědčí doslovný jazykový výklad (zákon výslovně zmiňuje toliko „“, zatímco o jiných právních účincích mlčí) i výklad přihlížející k účelu bodového systému. Vztáhnutí záznamu bodů pod pojem „“ proto není za současného znění § 83 odst. 1 zákona o přestupcích namístě. Případné rozšíření automatismu odložení výkonu rozhodnutí při podání správní žaloby i na jiné právní účinky včetně záznamu bodů a eliminace institutu přiznání odkladného účinku správní žaloby je a má být v rukou zákonodárce, resp. tvůrce právní politiky sankcionování dopravních přestupků, nikoliv soudů.

[24] Nejvyšší správní soud z výše zmíněných důvodů dospěl shodně s krajským soudem k závěru, že ačkoliv byl podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích odložen výkon rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 11. 7. 2013, představovalo toto rozhodnutí způsobilý podklad k záznamu bodů v registru řidičů, jak jej vymezuje správních soudů [viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 96/2008-44: „“].

[25] Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila též stížnostní důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tvrdila tedy nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatelka neuvedla, v čem konkrétně spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, pouze obecně uvedla, že krajský soud ignoroval její argumentační linii uplatněnou v žalobě a nezabýval se jí namítanými rozsudky Ústavního a Nejvyššího správního soudu ani obecnými kautelami právní teorie. Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu přezkoumal a dospěl k závěru, že nevykazuje vady zmiňované § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odůvodnění přezkoumávaného rozsudku je zcela srozumitelné a jsou z něj jasně seznatelné úvahy, jimiž se soud řídil. Ke stěžovatelkou konkrétně namítaným nedostatkům Nejvyšším správní soud poznamenává, že s namítaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07 se krajský soud výslovně vypořádal na s. 9 napadeného rozsudku (viz bod [21] tohoto rozsudku). Co se týče judikatury Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka v žalobě obecně odkázala na rozsudek č j. 9 As 96/2008-44, který se zabýval rozsahem námitkového řízení ve smyslu § 123f zákona o silničním provozu. Krajský soud se k tomuto rozsudku sice explicitně nevyjádřil, z odůvodnění rozsudku je však zcela zřejmé, proč odkaz na rozsudek devátého senátu Nejvyššího správního soudu nepovažoval za příhodný. Devátý senát v citovaném rozsudku mimo jiné vymezil, co je způsobilým podkladem pro záznam bodů do registru řidičů (viz bod [22] tohoto rozsudku). Krajský soud přitom věnoval značnou část odůvodnění napadeného rozsudku právě vysvětlení, proč představuje rozhodnutí o přestupku způsobilý podklad i v případě, že byl výkon tohoto rozhodnutí odložen podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích. Nelze souhlasit se stěžovatelčiným tvrzením, že krajský soud ignoroval její argumentační linii. Krajský soud vysvětlil, proč nepřisvědčil námitkám stěžovatelky, neboť předestřel vlastní poměrně podrobnou interpretaci sporných ustanovení.

[26] Stěžovatelka dále brojila proti tomu, že krajský soud v odůvodnění rozsudku mimo jiné zmínil, že se stěžovatelka 9. 7. 2013 dopustila dalšího dopravního přestupku, za který obdržela záznam dalších tří bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že učinění této poznámky krajským soudem jednoznačně nemělo za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Zmíněná poznámka rozhodně nepředstavovala nosný důvod rozhodnutí. Krajský soud ostatně celou pasáž uvedl slovy „“. I když byla tato poznámka z pohledu § 75 odst. 1 s. ř. s. irelevantní, nejde o vadu způsobující nezákonnost napadeného rozsudku.

[27] Šestý senát Nejvyššího správního soudu si je vědom, že rozšířený senát zdejšího soudu v současnosti v řízení vedeném pod sp. zn. 6 As 114/2014 posuzuje (ostatně na návrh právě šestého senátu) otázku, zda záznam bodů do registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu představuje trest, na který se má vztahovat příkaz retroaktivity ve prospěch obviněného ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Šestý senát Nejvyššího správního soudu nicméně dospěl k závěru, že k řešení nyní projednávané otázky nebylo nutné řízení přerušovat a vyčkávat na závěry rozšířeného senátu. Předkládající senát totiž rozšířenému senátu předložil k posouzení výlučně úzce vymezenou otázku, zda se na záznam bodů vztahuje princip příkazu retroaktivity ve prospěch obviněného, či nikoliv. Kladná ani záporná odpověď na danou otázku nemá vliv na posouzení, zda se § 83 odst. 1 zákona o přestupcích vztahuje i na jiné právní účinky rozhodnutí, pod něž záznam bodů spadá tak či onak.