Vydání 12/2015

(...) [10] Jak plyne ze shora reprodukované argumentace stěžovatele, podstata sporu v projednávané věci spočívá v posouzení otázky, zda obnova řízení na žádost účastníka [dle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu] přichází do úvahy v řízení o přestupku, o němž bylo pravomocně rozhodnuto v příkazním řízení. Stěžovatel upozornil na to, že v příkazním řízení není prováděno dokazování, a nepodá-li proti vydanému příkazu účastník odpor, jednak tím fakticky vyjadřuje s příkazem souhlas a jednak v důsledku toho nemůže zpětně namítat, že při dokazování jeho protiprávního jednání neměl správní orgán k dispozici některé důkazy. Žalobce naopak zdůraznil odlišnost příkazního a blokového řízení s tím, že závěry uplatnitelné v případě blokového řízení nelze extenzivně vztáhnout i na řízení příkazní.

[11] Řízení před správním orgánem, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím ve věci, lze podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu na žádost účastníka obnovit tehdy, jestliže "". "" (§ 100 odst. 2 správního řádu).

[12] právní úpravu v projednávané věci pak dále představuje především § 87 zákona o přestupcích, podle něhož "[n]" (odstavec 1). "" (odstavec 3). "" (odstavec 4). "" (odstavec 5).

[13] Jak plyne z citované právní úpravy, příkazního řízení lze užít pouze v případě naplnění zákonem taxativně stanovených podmínek. Základní podmínkou je, aby skutečnosti, z nichž správní orgán při rozhodování vychází, byly objektivním podkladem pro závěr o naplnění všech zákonných znaků přestupku a současně pro závěr, že se obviněný tohoto přestupku dopustil. Další podmínkou pro uplatnění příkazního řízení je skutečnost, že věc nebyla vyřízena v blokovém řízení. Na rozdíl od řízení blokového však není souhlas obviněného z přestupku s projednáním věci tímto způsobem a ani jeho doznání viny povinné. To znamená, že nesouhlas podezřelé osoby s tím, že by se přestupku dopustila, není na překážku rozhodnutí věci v příkazním řízení (srov. Jemelka, L.; Vetešník, P. . 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 480).

[14] Správní řád ani zákon o přestupcích možnost využití obnovy řízení k žádosti účastníka v případě řízení o přestupku pravomocně skončeného v blokovém či příkazním řízení výslovně nevylučují ani nepřipouští. Nejvyšší správní soud se ve své judikatuře otázkou možnosti využití obnovy řízení na žádost účastníka podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu zabýval, a to v případě přestupku vyřízeného v blokovém řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 1 As 21/2010-65, na které stěžovatel odkazuje, dospěl k závěru, že obnova je možná jen v případě, že žadatel neudělil souhlas s uložením pokuty v blokovém řízení. Jak rozšířený senát v označeném usnesení mimo jiné výslovně dovodil (viz bod 30 a násl. odůvodnění citovaného usnesení), "[m][...] "

[15] Z citovaných závěrů rozšířeného senátu je zřejmé, že určujícím kritériem, na základě kterého nepřipouští využití obnovy řízení v případě přestupku vyřízeného v blokovém řízení, je právě výslovný (aktivní) souhlas obviněného s uložením pokuty, který tak akceptuje skutková zjištění a z nich plynoucí právní kvalifikaci spáchaného přestupku. Význam takového souhlasu obviněného je ostatně zřejmý i z toho, že zpochybnění tohoto souhlasu obviněného je jediným důvodem, kdy obnovu řízení na žádost účastníka akceptuje. V případě řízení příkazního však souhlas obviněného se skutkovými zjištěními a právní kvalifikací skutku nejsou nezbytnou podmínkou k vydání příkazu podle § 87 zákona o přestupcích. Absence pochybností o tom, že se obviněný přestupku dopustil, je zde konstruována toliko ve vztahu k přesvědčení správního orgánu. Souhlas obviněného pro vydání příkazu není určující. Z výše uvedeného tedy lze učinit dílčí závěr, podle něhož správních soudů (včetně citovaného usnesení rozšířeného senátu) týkající se obnovy řízení k žádosti účastníka u přestupků vyřízených v blokovém řízení nemůže být automaticky použitelná i na věci přestupků pravomocně skončené v řízení příkazním.

[16] Přestože blokové řízení i řízení příkazní představují specializované formy správního řízení v oblasti správního trestání, přičemž shodným smyslem těchto zkrácených forem přestupkového řízení je především rychlé a hospodárné vyřízení věci, je nutno vedle podmínky výslovného souhlasu obviněného upozornit i na další odlišnosti obou zmíněných forem řízení. V případě řízení blokového správní orgán svůj úsudek o spáchání přestupku, který často v této fázi ještě ani není jakkoliv podkladově zachycen, konfrontuje s obviněným a v případě ochoty obviněného zaplatit pokutu (souhlasu obviněného) se již správní orgán zjišťováním skutkového stavu nikterak nezabývá. Naopak v případě řízení příkazního, kde prvek interakce mezi správním orgánem a obviněným ve fázi před vydáním rozhodnutí chybí, nepochybně správní orgán při svém úsudku o spáchání přestupku již má k dispozici určité podklady, z nichž vychází a o které své přesvědčení o spáchání přestupku opírá. Nejedná se sice o dokazování ve smyslu § 51 a násl. správního řádu, přesto lze mít za to, že správní orgán rozhodující v příkazním řízení je z hlediska podkladů pro své rozhodnutí ve kvalitativně zcela jiném postavení než správní orgán rozhodující v řízení blokovém. Lze v této souvislosti ostatně upozornit i na to, že příkazní řízení dle § 87 zákona o přestupcích představuje speciální úpravu vůči obecné úpravě institutu příkazu plynoucí z § 150 správního řádu. Toto ustanovení pak výslovně předpokládá, že správní orgán v příkazním řízení má před vydáním rozhodnutí (příkazu) k dispozici odpovídající podklady (srov. § 150 odst. 2 správního řádu). Nelze tedy ani vyloučit, že nemohou vyjít najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit, resp. reagovat jimi na zjištění správního orgánu, na základě kterých byl příkaz vydán. Není důvod odepřít účastníkům řízení možnost žádat o obnovu řízení tehdy, pokud mají k dispozici důkazy existující v době původního řízení, které však nemohli použít k podání odporu proti vydanému příkazu. Upozornit lze ostatně v této souvislosti též na to, že zákon o přestupcích v případě řízení blokového vůbec nepředpokládá jakékoliv formální zahájení řízení (srov. § 67 zákona o přestupcích), naproti tomu v případě podání včasného odporu proti příkazu již zákon výslovně vychází z toho, že řízení podle zákona o přestupcích bude pokračovat (srov. § 87 odst. 4 téhož zákona).

[17] Nejvyšší správní soud se pak neztotožnil ani s argumentací stěžovatele spočívající v tom, že pokud obviněný z přestupku nepodal proti vydanému příkazu odpor, fakticky tím se závěry správního orgánu souhlasil, a nemůže je proto později zpochybňovat. V tomto ohledu je nutno upozornit na odlišnou situaci v případě blokového řízení na straně jedné, kdy účastník svým aktivním jednáním (projev ochoty zaplatit pokutu) vyjádří se závěry správního orgánu souhlas, a pasivním přístupem účastníka v příkazním řízení na straně druhé, pokud proti vydanému příkazu odpor nepodá. Souhlas účastníka se závěry správního orgánu o spáchaném přestupku není možno bez dalšího z takového pasivního postupu dovodit. Nelze přitom vyloučit ani situace, že se obviněný z přestupku o vydání příkazu (byť formálně řádně doručeného) vůbec nedozví, případně že nepodání odporu představuje pouze obviněným zvolenou procesní taktiku např. v návaznosti na jiná běžící řízení.

[18] Nelze ostatně přehlédnout, že teorie správního práva řadí odpor mezi řádné opravné prostředky, které jsou plně v dispozici účastníků řízení (srov. Hendrych D. a kol. . 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 389). Jeho zvláštnost spočívá pouze v důsledcích, kdy na rozdíl od klasického odvolání nevede odpor k přezkumu rozhodnutí, ale způsobuje přímo jeho zrušení. Pokud by soud akceptoval názor stěžovatele, že nevyužití odporu jakožto řádného opravného prostředku fakticky znamená souhlas se závěry správního orgánu a znemožňuje účastníkovi podat žádost o obnovu řízení, by to nutně muselo vést zcela nad rámec zákona k závěru, že nelze podat žádost o obnovu řízení, pokud účastník proti rozhodnutí správního orgánu nebrojil odvoláním. Takový závěr však nelze akceptovat, neboť zákon výslovně zapovídá využití žádosti o obnovu řízení pouze tomu, kdo mohl důvod obnovy uplatnit již v odvolacím řízení.

[19] Konkrétní dílčí závěry, na základě kterých krajský soud dospěl k tomu, že důvody obnovy řízení podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu v daném případě byly naplněny, stěžovatel nezpochybnil. Nejvyšší správní soud se jimi proto nezabýval a ve vztahu ke sporné právní otázce vymezené shora v obecné rovině uzavírá, že krajský soud postupoval správně, pokud připustil možnost obnovy řízení k žádosti účastníka v případě přestupku pravomocně rozhodnutého v příkazním řízení podle § 87 zákona o přestupcích.