Vydání 2/2021

Číslo: 2/2021 · Ročník: XIX

4133/2021

Přestupky: adhezní řízení; zánik odpovědnosti za přestupek

Přestupky: adhezní řízení; zánik odpovědnosti za přestupek
k § 30 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (v textu jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“)
Uplynutí doby, které by jinak vedlo k zániku odpovědnosti za přestupek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto (tj. uplynutí promlčecí doby podle § 30 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich), brání dalšímu vedení řízení o náhradě škody za přestupek jakožto řízení adhezního.
Adhezní řízení
proto musí být zastaveno.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2020, čj. 5 As 27/2020-22)
Prejudikatura:
č. 1856/2009 a č. 2276/2011 Sb. NSS; č. 56/2014, č. 10/2018 Sb. NS a č. 130/2018 Sb. NS.
Věc:
Česká republika - Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, za účasti S. V., o přestupek, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Městského úřadu Rumburk (dále jen „městský úřad“) ze dne 23. 4. 2018 byl S. V. (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“) uznán vinným ze spáchání přestupku proti majetku podle § 8 odst. 1 písm. a) bodu 4 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, kterého se dopustil úmyslným způsobením škody na cizím majetku poškozením věci z takového majetku tím, že dne 5. 7. 2017 v době od 19:00 hod. do 19:30 hod. v Rumburku, v ul. Tř. 9. května 406, v budově Obvodního oddělení Policie České republiky, úmyslně poškodil policejní celu č. 1, když na pravé stěně poškrábal ochranný voděodolný nátěr na ploše o rozměrech 160 x 55 cm, a dále na dvou místech odrolil omítku na plochách o rozměrech 7 x 7 cm a 12 x 20 cm, čímž žalobci způsobil majetkovou škodu ve výši 733 Kč. Tímto rozhodnutím (výrokem IV) byla zároveň osobě zúčastněné na řízení dle § 89 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky uložena povinnost nahradit žalobci způsobenou škodu v plné nárokované výši, tj. 733 Kč.
Výrok o vině osoby zúčastněné na řízení byl potvrzen rozhodnutím žalovaného ze dne 3. 8. 2018 (výrokem II) s tím, že žalovaný žalobci přiznal náhradu škody ve výši 248 Kč a se zbytkem nároku ve výši 485 Kč jej odkázal na civilní soud (výrokem I). Toto rozhodnutí žalovaného nabylo právní moci dne 7. 8. 2018. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 8. 2018 uplatnil žalobce podnět k provedení přezkumného řízení, na jehož základě vydalo Ministerstvo vnitra rozhodnutí ze dne 16. 10. 2018, jímž pro nicotnost zrušilo výrok I rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 8. 2018 a výrok IV rozhodnutí městského úřadu ze dne 23. 4. 2018. Toto rozhodnutí ministr vnitra k rozkladu žalobce rozhodnutím ze dne 1. 2. 2019 zrušil a věc vrátil Ministerstvu vnitra k opětovnému projednání. Ministerstvo vnitra následně rozhodnutím ze dne 25. 2. 2019 změnilo výrok I rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 8. 2018 tak, že zrušilo výrok IV a výrok V třetí odrážka (tj. uvedení žalobce jako poškozeného mezi účastníky řízení) rozhodnutí městského úřadu ze dne 23. 4. 2018, a věc v části týkající se řízení o náhradě škody žalobci vrátilo městskému úřadu k novému projednání.
Rozhodnutím městského úřadu ze dne 3. 5. 2019 byla osobě zúčastněné na řízení výrokem IA uložena povinnost nahradit žalobci způsobenou škodu ve výši 248 Kč a výrokem IB byl žalobce ve zbytku uplatněného nároku ve výši 485 Kč odkázán na soud, neboť výše této části škody nebyla spolehlivě zjištěna. Proti výroku IB tohoto rozhodnutí se žalobce odvolal.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 26. 6. 2019 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“) byl dle § 90 odst. 4 správního řádu zrušen výrok IB rozhodnutí městského úřadu ze dne 3. 5. 2019 a řízení o nároku na náhradu škody v jejím zbytku ve výši 485 Kč bylo zastaveno. Tento postup odůvodnil žalovaný odkazem na § 30 písm. a) a § 32 odst. 2 písm. b) přestupkového zákona s tím, že přestupek, který se stal dne 15. 3. 2017, již nelze projednat, jelikož u něj dne 16. 5. 2019 zanikla odpovědnost za přestupek.
Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 16. 12. 2019, čj. 54 A 1/2019-32 rozhodnutí žalovaného pro nezákonnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Uvedl, že pokud výrok o vině a trestu osoby zúčastněné na řízení nabyl právní moci dne 7. 8. 2018, nemohlo dne 16. 5. 2020 dojít k zániku odpovědnosti za přestupek. Vyhodnotil jako mylný také závěr žalovaného, že z důvodu zániku odpovědnosti za přestupek nelze projednat nárok na náhradu škody a že tudíž muselo být řízení o zbytku náhrady škody zastaveno.
Žalovaný (stěžovatel) v kasační stížnosti podané proti tomuto rozsudku namítal mylný závěr krajského soudu, že v posuzované věci bylo možné projednat nárok na náhradu škody. Citoval k tomu závěry z konzultačního dne Ministerstva vnitra ze dne 11. 6. 2013, na něž poukázal již v žalobě a z nichž vyplývá, že řízení o náhradě škody vedené v rámci přestupkového řízení není samostatným řízením a vztahoval se na něj § 20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, „
kdy je nutné, aby rozhodnutí o náhradě škody nabylo právní moci před uplynutím prekluzivní lhůty. V případě, že se tak nestane, se řízení o náhradě škody zastaví
[…].“
Stěžovatel nerozporoval skutečnost, že v posuzované věci nabyl výrok o vině a trestu právní moci. Byl však toho názoru, že na výrok o náhradě škody mají být analogicky aplikována stejná pravidla jako pro rozhodnutí o vině a trestu; jinak bude
adhezní řízení
neúměrnou zátěží v přestupkovém řízení. V přestupkovém řízení jde primárně o rozhodování o vině a trestu, jemuž se musí
adhezní řízení
přizpůsobit, neboť je plně závislé na hlavním řízení.
Jak uvedl krajský soud v napadeném rozsudku,
adhezní řízení
je efektivním způsobem rozhodnutí o nároku poškozeného, lze-li tak učinit bez větších složitostí a v přestupkovém řízení. Žalobci nebyla rozhodnutím o zastavení řízení odepřena spravedlnost, neboť mu nic nebrání v tom, aby svůj nárok uplatnil v občanskoprávním řízení; nejde totiž o překážku věci rozhodnuté.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že závěr z konzultačního dne Ministerstva vnitra ze dne 11. 6. 2013, o nějž stěžovatel opřel svůj názor, se vztahuje k předchozí právní úpravě, a nadto se nejedná o závěr, který by byl pro soud závazný.
Adhezní řízení
je sice procesně spjato s řízením přestupkovým, nicméně uplatní se v něm odlišné postupy. Zatímco v otázce řešení samotného přestupku se jedná o vztah mezi obviněným a státem (veřejnoprávní vztah), v adhezním řízení se jedná o vztah mezi obviněným a poškozeným (soukromoprávní vztah). Promlčecí doba stanovená zákonem o odpovědnosti za přestupky se váže k promlčení odpovědnosti za spáchání přestupku a nelze ji vztahovat na rozhodování o náhradě škody, neboť ta vychází především z občanského zákoníku a vztahuje se na ni promlčecí lhůta stanovená tímto zákoníkem.
Jsou-li splněny zákonné podmínky, má být o náhradě škody rozhodnuto již v řízení, kde se zároveň rozhoduje o vině a trestu obviněného. Teprve v případě, že není možné bez neúměrných obtíží rozhodnout o náhradě škody při řízení o přestupku, je rozhodující orgán povinen odkázat poškozeného na řízení civilní, což dokládá soukromoprávní povahu adhezního řízení. Nadto má žalobce za to, že okamžikem, kdy nabylo rozhodnutí o vině obviněného ze spáchání přestupku právní moci, přestala zcela běžet promlčecí doba odpovědnosti za spáchání přestupku. Z toho žalobce dovozuje, že není možné, aby nárok žalobce na vydání rozhodnutí o náhradě škody vzniklé v důsledku spáchání přestupku zanikl z důvodu uplynutí promlčecí doby přestupkové odpovědnosti.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[13] Podstatou sporu je otázka, zda po uplynutí doby odpovídající době promlčecí, která jinak vede k zániku přestupkové odpovědnosti, lze po právní moci rozhodnutí o vině a trestu za přestupek samostatně vést spor o náhradu škody způsobené spácháním přestupku. Přestupkový zákon na tuto otázku jednoznačnou odpověď nedává, k jejímu řešení je však určující účel přestupkového řízení a tzv. adhezní povaha řízení o náhradě škody, jež je v jeho rámci vedeno.
[14] Stěžejním účelem a obsahem přestupkového řízení je posuzování viny obviněného z přestupku a případné ukládání sankce. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS, „[t]
oto posuzování se děje výlučně ve vztahu státu a obviněného z přestupku a má čistě veřejnoprávní povahu – stát zde (až na nečetné výjimky z úřední povinnosti) ve veřejném zájmu stíhá jednání naplňující znaky skutkových podstat přestupků, tj. specifických deliktů.
[…]
Vztah mezi poškozeným a obviněným z přestupku, z něhož vyplývá omezené účastenství poškozeného v přestupkovém řízení, má povahu soukromoprávní – jeho předmětem jsou výlučně majetkověprávní nároky (a ještě jen některé) a sice nárok poškozeného na náhradu majetkové škody způsobené jednáním, které bude právně kvalifikováno jako přestupek. O tomto nároku může být v rámci řízení o přestupku rozhodnuto (a zásadně – jsou-li pro to dány podmínky – i rozhodnuto být má), nicméně vždy zde pro poškozeného zůstává otevřena možnost vymáhat svůj majetkový nárok i mimo přestupkové řízení cestou jeho uplatnění v řízení občanskoprávním. Nárok je poškozenému přiznán tehdy – a jen tehdy – dává-li k tomu výsledek řízení o posuzování viny obviněného z přestupku podklad
[…]
.
Adhezní řízení
o náhradě škody v rámci řízení přestupkového tedy není ničím jiným než z hlediska procesní ekonomie i procesního komfortu poškozeného efektivním způsobem rozhodnutí o jeho nároku, lze-li tak učinit bez větších složitostí a v rámci přestupkového řízení
[…]“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS).
[15] Přestože přestupkový zákon výslovně nestanoví adhezní povahu řízení o náhradě škody, ta zůstala stejná jako v původní právní úpravě (zákon č. 200/1990 Sb.) a vyplývá mj. též z důvodové zprávy k § 89 zákona o odpovědnosti za přestupky: „
Jedná se o obecnou úpravu náhrady škody způsobené spácháním přestupku
[…]
, která nevylučuje speciální úpravu ve zvláštních zákonech. Ačkoliv je ustanovení nazváno řízení, z povahy věci se nemůže jednat o samostatné řízení, nýbrž pouze o řízení adhezní, tedy řízení, které je součástí řízení o přestupku.
“ (tisk PS PČR č. 555/0, 2015). Ostatně shodnou povahu má řízení o náhradě škody vedené v trestním řízení;
adhezní řízení
je součástí trestního řízení a splývá s ním (zejména co se týče dokazování), netvoří tedy žádnou samostatnou část, která by byla formálně, popř. časově oddělena (srov. Šámal a kol.
Trestní řád. Komentář
. 7. vydání. Praha : C. H. Beck, s. 519).
[16] Nutno uvést, že náhrada škody je obecně nárokem, o němž rozhodují civilní soudy, nicméně umožnil-li zákonodárce (z důvodu hospodárnosti, tj. nižších procesních nákladů, ale též z důvodu zohlednění zájmu poškozeného na včasném uspokojení jeho nároku) rozhodování o náhradě škody v rámci přestupkového řízení, není na libovůli správního orgánu, zda o uplatněném nároku poškozeného na náhradu škody rozhodne. Obdobně jako za účinnosti předcházející právní úpravy (viz § 70 zákona č. 200/1990 Sb.) má správní orgán povinnost rozhodnout o povinnosti obviněného nahradit poškozenému škodu, „
jestliže
(i)
byla tato škoda způsobena spácháním přestupku,
(ii)
nebyla obviněným dobrovolně nahrazena a
(iii)
její výše byla spolehlivě zjištěna
“. Pokud však uvedené podmínky splněny nejsou, správní orgán „
poškozenému nárok
(případně jeho část)
na náhradu škody nepřizná a odkáže ho s jeho nárokem na soud nebo jiný orgán veřejné moci
,
přičemž
obdobně postupuje rovněž v případě, kdy by zjišťování škody vedlo ke značným průtahům v řízení
“ (§ 89 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky).
[17] Uplynutím zákonem stanovené promlčecí doby odpovědnost za přestupek zaniká [§ 29 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Zánik odpovědnosti za přestupek je důvodem, pro který je správní orgán povinen přestupkové řízení zastavit [§ 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Dojde-li k zastavení přestupkového řízení, nelze nadále vést
adhezní řízení
, neboť se nejedná o řízení, které by bylo možno vést samostatně. Pokud by tedy došlo před vydáním pravomocného rozhodnutí o přestupku k uplynutí promlčecí doby za přestupek (ta je svojí povahou fakticky prekluzivní), správní orgán nemůže nadále pokračovat ve vedení řízení o náhradě škody, neboť možnost vedení takového řízení „stojí a padá“ s řízením o přestupku.
[18] Krajskému soudu je nutno přisvědčit v tom, že v posuzované věci k zániku odpovědnosti za přestupek nedošlo, neboť obviněný byl před uplynutím promlčecí doby pravomocně uznán vinným ze spáchání přestupku. Taková situace samozřejmě ve vztahu k přestupkovému řízení vylučuje postup správního orgánu podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky (tj. zastavení přestupkového řízení), neboť ten je konzumován existencí pravomocného rozhodnutí o vině a trestu za přestupkové jednání obviněného. Postup podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky je totiž nutno vztáhnout na případy, kdy do uplynutí zákonem stanovené doby pro projednání přestupku není vydáno pravomocné rozhodnutí o spáchání přestupku (srov. např. rozsudky NSS ze dne 25. 6. 2014, čj. 9 As 125/2013-43 a ze dne 20. 10. 2017, čj. 2 As 101/2017-46).
[19] Poškozenému jako účastníkovi přestupkového řízení v té části, která se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody, jistě nic nebrání v tom, aby využil postupů proti pravomocnému rozhodnutí o přestupku (obnova řízení, přezkumné řízení); ostatně žalobce tak učinil a podal podnět k zahájení přezkumného řízení. Nicméně za situace, kdy by po případném znovuotevření přestupkového řízení, resp. po zrušení pravomocného rozhodnutí o přestupku v důsledku využití mimořádných opravných či dozorčích prostředků, nebylo před uplynutím promlčecí doby o přestupku pravomocně rozhodnuto, rovněž by byl správní orgán z důvodu zániku odpovědnosti za přestupek povinen postupovat podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky, a to včetně adhezního řízení.
[20] Přestože v posuzované věci nedošlo s ohledem na pravomocné rozhodnutí o vině a trestu obviněného za přestupek k zastavení přestupkového řízení podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky, povaha adhezního řízení brání přijetí závěru, že je-li vydáno pravomocné rozhodnutí o přestupku (a zánik přestupkové odpovědnosti v důsledku uplynutí promlčecí doby tedy nepřichází z povahy věci v úvahu), lze bez omezení pokračovat v řízení o náhradě škody. Časovým limitem pro další případné vedení takového řízení proto bude uplynutí lhůty, v níž by jinak bylo nutno o přestupku pravomocně rozhodnout.
Adhezní řízení
jakožto nedílnou součást řízení přestupkového totiž nelze vést mimo časový rámec, který byl zákonodárcem pro projednání konkrétního typu přestupku stanoven.
[21] Uplynutí promlčecí doby stanovené pro přestupkovou odpovědnost samozřejmě nezpůsobuje promlčení odpovědnosti za škodu přestupkem způsobenou, neboť promlčecí doby jsou pro tento soukromoprávní vztah stanoveny odlišně, zcela jinou právní úpravou (zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Odrazem této skutečnosti je možnost poškozeného domáhat se svého nároku v řízení před civilními soudy bez ohledu na to, zda dojde k pravomocnému rozhodnutí o přestupku či nikoli (viz § 70 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky, též rozsudek NS ze dne 22. 1. 2014, sp zn. 30 Cdo 2715/2013, č. 56/2014 Sb. NS), přičemž promlčecí lhůta k uplatnění práva na náhradu škody neběží, resp. staví se, pokud poškozený své právo v přestupkovém řízení uplatnil, viz § 648 občanského zákoníku). Jak přitom vyplývá z judikatury Nejvyššího soudu, uplatnění nároku na náhradu škody poškozeným v adhezním řízení nemůže nikdy vést k jeho definitivnímu odepření, neboť i v případě, že je poškozený s celým uplatněným nárokem nebo jeho zbytkem odkázán na občanskoprávní či jiné řízení, není vyloučeno, aby se ho v něm následně s úspěchem domáhal (rozsudek NS ze dne 24. 8. 2016, sp. zn. 30 Cdo 987/2015, č. 10/2018 Sb. NS či usnesení NS ze dne 25. 5. 2017, sp. zn. 25 Cdo 1689/2017, č. 130/2018 Sb. NS).
[22] Uplynutí doby, která by jinak způsobila zánik odpovědnosti za přestupek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, tedy brání pokračování v řízení o náhradě škody za přestupek. Jiný postup by se příčil povaze tohoto řízení, neboť jeho další samostatné vedení je z povahy věci vyloučeno a zároveň by nijak nepřispívalo k dosažení cíle přestupkového řízení; toho ostatně již v posuzované věci dosaženo bylo, a to vydáním pravomocného rozhodnutí o přestupku. Nejvyšší správní soud tedy dospěl s ohledem na účel přestupkového řízení a povahu adhezního řízení, a zejména s ohledem na možnost poškozeného uplatnit svůj nárok na náhradu škody způsobené přestupkovou činností v řízení před civilními soudy k závěru, že tento nárok nelze projednávat a nelze o něm rozhodnout po uplynutí doby stanovené k pravomocnému rozhodnutí o přestupku. Přestupkové řízení totiž není možné vést výhradně za účelem rozhodnutí o náhradě škody, které není jeho primárním cílem ani smyslem; tím je rozhodování o vině a trestu obviněného. I zde obdobně jako v trestním řízení platí, že „
zájem poškozeného na uspokojení jeho nároku, který uplatnil v adhezním řízení, nesmí předcházet hledisku preferujícímu dosažení primárního účelu trestního řízení
“ (viz rozsudek NS ve věci sp. zn. 30 Cdo 987/2015). Uplynutím promlčecí doby dle § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky proto za popsané situace dojde k zániku povinnosti správního orgánu projednat uplatněný nárok na náhradu škody, o němž dosud pravomocně rozhodnuto nebylo.
[23] Krajský soud tak sice správně uvedl, že k zániku odpovědnosti za přestupek nedošlo, jeho závěr o možném dalším samostatném vedení řízení o nároku na náhradu škody správním orgánem však Nejvyšší správní soud aprobovat nemohl. Bylo-li rozhodnutí městského úřadu ze dne 23. 4. 2018 ve smyslu § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu vydáno („vypraveno“) dne 16. 5. 2018, čímž zároveň došlo k přerušení roční promlčecí doby a započetí jejího nového běhu (§ 30, § 32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky), možnost posouzení nároku na náhradu škody byla ohraničena uplynutím uvedené doby, tj. dnem 16. 5. 2019, jak správně uvedl žalovaný ve svém rozhodnutí. Uplynutí této doby tak má ve vztahu k adheznímu řízení za následek povinnost správního orgánu za subsidiární aplikace správního řádu rozhodnout o zastavení této části přestupkového řízení, neboť se jedná o skutečnost, která brání jeho dalšímu pokračování. Uplynutím této doby se totiž uplatněný nárok poškozeného, o němž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto, stane ve vztahu k řízení o přestupku zjevně bezpředmětným, což je důvod pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu (správní orgán v přestupkovém řízení o náhradě škody nerozhoduje z úřední povinnosti, ale jen pokud poškozený takový nárok uplatní;
adhezní řízení
má tak povahu řízení o žádosti). Nutno dodat, jak ostatně již vyplývá ze shora popsané možnosti poškozeného uplatnit svůj nárok v řízení před civilními soudy, rozhodnutí o zastavení řízení nepředstavuje ve vztahu k nároku poškozeného na náhradu škody překážku věci rozhodnuté.
[24] K další argumentaci účastníků řízení Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelem odkazované závěry z konzultačního dne Ministerstva vnitra ze dne 11. 6. 2013, byť reagují na předcházející právní úpravu a byť se (jak poukazoval žalobce) nejedná o závěry, jimiž by byl soud vázán, odpovídají výkladu nyní přijatému. Odlišná povaha adhezního řízení, jímž je řešen soukromoprávní vztah mezi obviněným a poškozeným, na nějž poukazoval žalobce, pak přijatý závěr nevylučuje, naopak. Nebylo-li pravomocným rozhodnutím o přestupku rozhodnuto o celém uplatněném nároku poškozeného na náhradu škody, právo poškozeného na úspěšné uplatnění zbývajícího nároku - byť v jiném řízení - není jakkoli zkráceno. Právě v tomto řízení mohou být řešeny odpovědnostní nároky, o jejichž přiznání měly v posuzované věci správní orgány pochybnosti.

Zasílání aktuálního vydání na e-mail


Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.