Vydání 2/2021

[13] Podstatou sporu je otázka, zda po uplynutí doby odpovídající době promlčecí, která jinak vede k zániku přestupkové odpovědnosti, lze po právní moci rozhodnutí o vině a trestu za přestupek samostatně vést spor o náhradu škody způsobené spácháním přestupku. Přestupkový zákon na tuto otázku jednoznačnou odpověď nedává, k jejímu řešení je však určující účel přestupkového řízení a tzv. adhezní povaha řízení o náhradě škody, jež je v jeho rámci vedeno.

[14] Stěžejním účelem a obsahem přestupkového řízení je posuzování viny obviněného z přestupku a případné ukládání sankce. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2007, čj. 2 As 46/2006-100, č. 2276/2011 Sb. NSS, „[t][…][…][…]“ (shodně též rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS).

[15] Přestože přestupkový zákon výslovně nestanoví adhezní povahu řízení o náhradě škody, ta zůstala stejná jako v původní právní úpravě (zákon č. 200/1990 Sb.) a vyplývá mj. též z důvodové zprávy k § 89 zákona o odpovědnosti za přestupky: „[…]“ (tisk PS PČR č. 555/0, 2015). Ostatně shodnou povahu má řízení o náhradě škody vedené v trestním řízení; je součástí trestního řízení a splývá s ním (zejména co se týče dokazování), netvoří tedy žádnou samostatnou část, která by byla formálně, popř. časově oddělena (srov. Šámal a kol. . 7. vydání. Praha : C. H. Beck, s. 519).

[16] Nutno uvést, že náhrada škody je obecně nárokem, o němž rozhodují civilní soudy, nicméně umožnil-li zákonodárce (z důvodu hospodárnosti, tj. nižších procesních nákladů, ale též z důvodu zohlednění zájmu poškozeného na včasném uspokojení jeho nároku) rozhodování o náhradě škody v rámci přestupkového řízení, není na libovůli správního orgánu, zda o uplatněném nároku poškozeného na náhradu škody rozhodne. Obdobně jako za účinnosti předcházející právní úpravy (viz § 70 zákona č. 200/1990 Sb.) má správní orgán povinnost rozhodnout o povinnosti obviněného nahradit poškozenému škodu, „ (i) (ii) (iii) “. Pokud však uvedené podmínky splněny nejsou, správní orgán „ (případně jeho část) ,přičemž“ (§ 89 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky).

[17] Uplynutím zákonem stanovené promlčecí doby odpovědnost za přestupek zaniká [§ 29 písm. a) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Zánik odpovědnosti za přestupek je důvodem, pro který je správní orgán povinen přestupkové řízení zastavit [§ 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky]. Dojde-li k zastavení přestupkového řízení, nelze nadále vést , neboť se nejedná o řízení, které by bylo možno vést samostatně. Pokud by tedy došlo před vydáním pravomocného rozhodnutí o přestupku k uplynutí promlčecí doby za přestupek (ta je svojí povahou fakticky prekluzivní), správní orgán nemůže nadále pokračovat ve vedení řízení o náhradě škody, neboť možnost vedení takového řízení „stojí a padá“ s řízením o přestupku.

[18] Krajskému soudu je nutno přisvědčit v tom, že v posuzované věci k zániku odpovědnosti za přestupek nedošlo, neboť obviněný byl před uplynutím promlčecí doby pravomocně uznán vinným ze spáchání přestupku. Taková situace samozřejmě ve vztahu k přestupkovému řízení vylučuje postup správního orgánu podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky (tj. zastavení přestupkového řízení), neboť ten je konzumován existencí pravomocného rozhodnutí o vině a trestu za přestupkové jednání obviněného. Postup podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky je totiž nutno vztáhnout na případy, kdy do uplynutí zákonem stanovené doby pro projednání přestupku není vydáno pravomocné rozhodnutí o spáchání přestupku (srov. např. rozsudky NSS ze dne 25. 6. 2014, čj. 9 As 125/2013-43 a ze dne 20. 10. 2017, čj. 2 As 101/2017-46).

[19] Poškozenému jako účastníkovi přestupkového řízení v té části, která se týká jím uplatněného nároku na náhradu škody, jistě nic nebrání v tom, aby využil postupů proti pravomocnému rozhodnutí o přestupku (obnova řízení, přezkumné řízení); ostatně žalobce tak učinil a podal podnět k zahájení přezkumného řízení. Nicméně za situace, kdy by po případném znovuotevření přestupkového řízení, resp. po zrušení pravomocného rozhodnutí o přestupku v důsledku využití mimořádných opravných či dozorčích prostředků, nebylo před uplynutím promlčecí doby o přestupku pravomocně rozhodnuto, rovněž by byl správní orgán z důvodu zániku odpovědnosti za přestupek povinen postupovat podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky, a to včetně adhezního řízení.

[20] Přestože v posuzované věci nedošlo s ohledem na pravomocné rozhodnutí o vině a trestu obviněného za přestupek k zastavení přestupkového řízení podle § 86 odst. 1 písm. h) zákona o odpovědnosti za přestupky, povaha adhezního řízení brání přijetí závěru, že je-li vydáno pravomocné rozhodnutí o přestupku (a zánik přestupkové odpovědnosti v důsledku uplynutí promlčecí doby tedy nepřichází z povahy věci v úvahu), lze bez omezení pokračovat v řízení o náhradě škody. Časovým limitem pro další případné vedení takového řízení proto bude uplynutí lhůty, v níž by jinak bylo nutno o přestupku pravomocně rozhodnout. jakožto nedílnou součást řízení přestupkového totiž nelze vést mimo časový rámec, který byl zákonodárcem pro projednání konkrétního typu přestupku stanoven.

[21] Uplynutí promlčecí doby stanovené pro přestupkovou odpovědnost samozřejmě nezpůsobuje promlčení odpovědnosti za škodu přestupkem způsobenou, neboť promlčecí doby jsou pro tento soukromoprávní vztah stanoveny odlišně, zcela jinou právní úpravou (zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Odrazem této skutečnosti je možnost poškozeného domáhat se svého nároku v řízení před civilními soudy bez ohledu na to, zda dojde k pravomocnému rozhodnutí o přestupku či nikoli (viz § 70 odst. 3 zákona o odpovědnosti za přestupky, též rozsudek NS ze dne 22. 1. 2014, sp zn. 30 Cdo 2715/2013, č. 56/2014 Sb. NS), přičemž promlčecí lhůta k uplatnění práva na náhradu škody neběží, resp. staví se, pokud poškozený své právo v přestupkovém řízení uplatnil, viz § 648 občanského zákoníku). Jak přitom vyplývá z judikatury Nejvyššího soudu, uplatnění nároku na náhradu škody poškozeným v adhezním řízení nemůže nikdy vést k jeho definitivnímu odepření, neboť i v případě, že je poškozený s celým uplatněným nárokem nebo jeho zbytkem odkázán na občanskoprávní či jiné řízení, není vyloučeno, aby se ho v něm následně s úspěchem domáhal (rozsudek NS ze dne 24. 8. 2016, sp. zn. 30 Cdo 987/2015, č. 10/2018 Sb. NS či usnesení NS ze dne 25. 5. 2017, sp. zn. 25 Cdo 1689/2017, č. 130/2018 Sb. NS).

[22] Uplynutí doby, která by jinak způsobila zánik odpovědnosti za přestupek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, tedy brání pokračování v řízení o náhradě škody za přestupek. Jiný postup by se příčil povaze tohoto řízení, neboť jeho další samostatné vedení je z povahy věci vyloučeno a zároveň by nijak nepřispívalo k dosažení cíle přestupkového řízení; toho ostatně již v posuzované věci dosaženo bylo, a to vydáním pravomocného rozhodnutí o přestupku. Nejvyšší správní soud tedy dospěl s ohledem na účel přestupkového řízení a povahu adhezního řízení, a zejména s ohledem na možnost poškozeného uplatnit svůj nárok na náhradu škody způsobené přestupkovou činností v řízení před civilními soudy k závěru, že tento nárok nelze projednávat a nelze o něm rozhodnout po uplynutí doby stanovené k pravomocnému rozhodnutí o přestupku. Přestupkové řízení totiž není možné vést výhradně za účelem rozhodnutí o náhradě škody, které není jeho primárním cílem ani smyslem; tím je rozhodování o vině a trestu obviněného. I zde obdobně jako v trestním řízení platí, že „“ (viz rozsudek NS ve věci sp. zn. 30 Cdo 987/2015). Uplynutím promlčecí doby dle § 30 zákona o odpovědnosti za přestupky proto za popsané situace dojde k zániku povinnosti správního orgánu projednat uplatněný nárok na náhradu škody, o němž dosud pravomocně rozhodnuto nebylo.

[23] Krajský soud tak sice správně uvedl, že k zániku odpovědnosti za přestupek nedošlo, jeho závěr o možném dalším samostatném vedení řízení o nároku na náhradu škody správním orgánem však Nejvyšší správní soud aprobovat nemohl. Bylo-li rozhodnutí městského úřadu ze dne 23. 4. 2018 ve smyslu § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu vydáno („vypraveno“) dne 16. 5. 2018, čímž zároveň došlo k přerušení roční promlčecí doby a započetí jejího nového běhu (§ 30, § 32 odst. 2 zákona o odpovědnosti za přestupky), možnost posouzení nároku na náhradu škody byla ohraničena uplynutím uvedené doby, tj. dnem 16. 5. 2019, jak správně uvedl žalovaný ve svém rozhodnutí. Uplynutí této doby tak má ve vztahu k adheznímu řízení za následek povinnost správního orgánu za subsidiární aplikace správního řádu rozhodnout o zastavení této části přestupkového řízení, neboť se jedná o skutečnost, která brání jeho dalšímu pokračování. Uplynutím této doby se totiž uplatněný nárok poškozeného, o němž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto, stane ve vztahu k řízení o přestupku zjevně bezpředmětným, což je důvod pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu (správní orgán v přestupkovém řízení o náhradě škody nerozhoduje z úřední povinnosti, ale jen pokud poškozený takový nárok uplatní; má tak povahu řízení o žádosti). Nutno dodat, jak ostatně již vyplývá ze shora popsané možnosti poškozeného uplatnit svůj nárok v řízení před civilními soudy, rozhodnutí o zastavení řízení nepředstavuje ve vztahu k nároku poškozeného na náhradu škody překážku věci rozhodnuté.

[24] K další argumentaci účastníků řízení Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelem odkazované závěry z konzultačního dne Ministerstva vnitra ze dne 11. 6. 2013, byť reagují na předcházející právní úpravu a byť se (jak poukazoval žalobce) nejedná o závěry, jimiž by byl soud vázán, odpovídají výkladu nyní přijatému. Odlišná povaha adhezního řízení, jímž je řešen soukromoprávní vztah mezi obviněným a poškozeným, na nějž poukazoval žalobce, pak přijatý závěr nevylučuje, naopak. Nebylo-li pravomocným rozhodnutím o přestupku rozhodnuto o celém uplatněném nároku poškozeného na náhradu škody, právo poškozeného na úspěšné uplatnění zbývajícího nároku - byť v jiném řízení - není jakkoli zkráceno. Právě v tomto řízení mohou být řešeny odpovědnostní nároky, o jejichž přiznání měly v posuzované věci správní orgány pochybnosti.