Vydání 1/2019

(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2018, čj. 7 As 192/2017-35)

Žalobce dne 29. 7. 2015 požádal podle zákona o svobodném přístupu k informacím Magistrát města Kladna (dále jen „povinný subjekt“) o poskytnutí informací o fakturách uhrazených městem Kladnem v období vymezeném v žádosti. Povinný subjekt dne 12. 8. 2015 žádost odmítl, respektive sdělil žalobci pouze celkový počet faktur a částku za dané období, ale neposkytl ostatní požadované informace (mj. identifikaci dodavatelů a popis předmětu plnění).

Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, kterému žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 9. 2015 vyhověl a rozhodnutí povinného subjektu zrušil. Povinný subjekt dne 26. 10. 2015 žádost opět odmítl s odůvodněním, že vytvoření přehledu uhrazených faktur není v jeho technických možnostech. Žalovaný i toto rozhodnutí ze dne 14. 4. 2016 zrušil. Vzhledem k tomu, že požadované informace spadaly do oblasti samostatné působnosti povinného subjektu, odvolací orgán neměl možnost tyto informace žadateli sám poskytnout [§ 16a odst. 6 písm. c) zákona o svobodném přístupu k informacím].

V důsledku následné nečinnosti povinného subjektu podal žalobce dne 12. 9. 2016 novou žádost o tytéž informace, kterou povinný subjekt dne 27. 9. 2016 odmítl. Na základě žalobcova odvolání žalovaný rozhodnutí povinného subjektu dne 23. 11. 2016 opět zrušil a zavázal povinný subjekt k poskytnutí informací. Dne 7. 12. 2016 povinný subjekt žalobci sdělil, že informaci nemůže poskytnout v žalobcem požadovaném formátu; žalobce dne 13. 12. 2016 povinnému subjektu odpověděl, že mu informace postačí v jakémkoliv formátu. Povinný subjekt následně dne 21. 12. 2016 vydal sdělení, že o žádosti rozhodl již 7. 12. 2016 a od té doby nenastaly nové skutečnosti. Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání, na jehož základě žalovaný zmíněné sdělení vyhodnotil jako rozhodnutí a dne 28. 2. 2017 je zrušil a věc opětovně vrátil povinnému subjektu k dalšímu řízení.

Proti posledně uvedenému rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 2. 2017 podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Praze, který ji odmítl usnesením ze dne 26. 5. 2017, čj. 45 A 47/2017-18. Podle krajského soudu je k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. oprávněn pouze ten, kdo byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu. za rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení nepovažuje rozhodnutí odvolacího orgánu, kterým bylo zrušeno rozhodnutí orgánu I. stupně a věc mu byla vrácena k novému projednání. Krajský soud si byl vědom, že Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 11. 2016, čj. 3 As 278/2015-44, uvedl, že i zrušující rozhodnutí orgánu II. stupně má povahu rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se dotýká přinejmenším práv osob, jichž se požadovaná informace týká. Nejvyšší správní soud ovšem také dodal, že žadatel o informace bude takové dotčení svých veřejných subjektivních práv tvrdit jen s obtížemi. Řídil-li by se tedy krajský soud citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu, znamenalo by to, že soud nemá žalobu žadatele o informace proti zrušujícímu rozhodnutí orgánu II. stupně odmítnout, ale meritorně se jí zabývat a následně žalobu nutně zamítnout, neboť z podstaty věci nemůže shledat dotčení veřejných subjektivních práv žalobce.

S takovým postupem se však krajský soud neztotožnil. Výklad podaný Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku by totiž podle krajského soudu způsobil rozvolnění legislativní zkratky zavedené v § 65 odst. 1 s. ř. s. a umožnil by, aby kdokoliv napadl každé rozhodnutí, které zasahuje do něčích práv. V projednávané věci by pak důsledkem bylo projednání žaloby, která by téměř jistě nemohla být úspěšná, což by bylo v rozporu s principem hospodárnosti řízení. Žalobu proto odmítl podle § 70 písm. a) a § 68 písm. e) s. ř. s. I v případě, že by závěr krajského soudu o nutnosti žalobu odmítnout podle § 70 písm. a) s. ř. s. neobstál, bylo by ji nutné odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť žalobce nebyl osobou, do jejíchž práv bylo zasaženo, a byl tudíž osobou k podání žaloby zjevně neoprávněnou. Krajský soud nicméně dodal, že si je vědom zjevně obstrukčního jednání povinného subjektu. Proto bylo namístě dát přednost dalšímu ze závěrů citovaného rozsudku, podle kterého je v takových případech možné podat žalobu přímo proti rozhodnutí povinného subjektu.

Proti usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Neztotožnil se se závěrem, že žaloba nemohla být téměř jistě úspěšná. Do jeho práv bylo totiž zasaženo přinejmenším tím, že povinný subjekt způsobil svým jednáním značné průtahy a klade překážky stěžovatelově zájmu na poskytnutí požadovaných informací, které mohou svědčit o špatném hospodaření s veřejnými prostředky. Krajský soud, který sám v postupu povinného subjektu spatřoval obstrukční jednání, měl proto žalobu projednat a aplikovat § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť se jedná o jediný způsob, jak dosáhnout v projednávaném případě poskytnutí informací. Krajský soud však přehnaně formalistickým postupem rezignoval na rychlou a účinnou ochranu práv, a to v situaci, kdy stěžovatel pouze učinil krok navíc a podal proti rozhodnutí povinného subjektu místo žaloby nejprve odvolání.

Sedmý senát po předběžném projednání věci dospěl k závěru, že je ve vztahu k právu žadatele o informace, který čelí procesnímu „“, roztříštěná. Upozornil na rozpor mezi judikaturou, která připouští žalobu žadatele proti zrušujícímu rozhodnutí odvolacího orgánu ve věcech svobodného přístupu k informacím (zejména rozsudek ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 113/2014-35), a judikaturou, která staví na tom, že žadatel o informaci nebude aktivně věcně legitimován k podání žaloby proti rozhodnutí, kterým správní orgán na základě odvolání rozhodnutí povinného subjektu zrušil (zejména rozsudek ze dne 10. 11. 2016, čj. 3 As 278/2015-44).

O tom, že Nejvyššího správního soudu je v řešení dané otázky nejen rozporná, ale také nejednoznačná, svědčí následný postup krajských soudů. Jak již bylo vyloženo výše, krajský soud v projednávané věci rozsudek třetího senátu vyložil tak, že žadatel o informace má v případě procesního „“ napadnout již rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Jiné krajské soudy a také Nejvyšší správní soud však naopak v některých případech následovaly, a to před vydáním rozsudku třetího senátu i po něm, linii nastíněnou rozsudkem šestého senátu. Žaloby žadatelů o informace proti zrušujícím rozhodnutím správního orgánu II. stupně tedy bez dalšího věcně přezkoumávají a žadatelům také vyhovují, tj. považují žadatele o informace za aktivně legitimované jak procesně, tak věcně.

Nejednoznačnost a nepřehlednost judikatury má pak za následek to, že se žadatelé o informace ocitají v situaci, kdy se musí rozhodnout, zda brojit žalobou již proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nebo teprve proti rozhodnutí II. stupně, a současně odhadnout, zda příslušný soud či senát upřednostní linii nastolenou šestým senátem, nebo senátem třetím. Je tedy žádoucí, aby rozšířený senát sjednotil rozkolísanou judikaturu Nejvyššího správního soudu. Rozhodnutí rozšířeného senátu pomůže vyřešit nepřehlednost současné judikatury a poskytne žadatelům o informace jednoznačný návod, jak v případě obstrukcí postupovat, tedy zda v případě procesního „“ napadnout již zamítavé rozhodnutí správního orgánu I. stupně, jak naznačuje rozsudek třetího senátu, nebo teprve rozhodnutí o odvolání, jak naznačuje rozsudek šestého senátu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.