3185/2015
Právo na informace: vyrozumění osoby poskytnutím informace dotčené
Právo na informace: vyrozumění osoby poskytnutím informace dotčené
k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
k § 4 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Při poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je povinný subjekt povinen vyrozumět podle § 4 odst. 3 správního řádu z roku 2004 osobu, která by mohla být poskytnutím informace dotčena.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014, čj. 1 As 189/2014-50)
Prejudikatura:
nálezy Ústavního soudu č. 95/2000 Sb. a č. 143/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 512/02).Věc:
Akciová společnost České dráhy proti Ministerstvu dopravy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalobkyně a žalovaný mezi sebou uzavřeli dne 2. 12. 2009 smlouvu o závazku veřejné služby v drážní osobní dopravě ve veřejném zájmu na zajištění dopravních potřeb státu na období od 1. 1. 2010 do konce platnosti jízdního řádu pro období 2018/19 (dále jen „Smlouva“).
Dne 3. 1. 2013 poskytl žalovaný podle zákona o svobodném přístupu k informacím na základě žádosti konkurenta žalobkyně, společnosti RegioJet, a.s., informace ze Smlouvy, které mají podle žalobkyně povahu obchodního tajemství. Žalovaný přitom žalobkyni o úmyslu informace poskytnout neinformoval, ani jí neumožnil se k tomu vyjádřit, ačkoliv žalobkyně o přiznání postavení účastníka požádala přípisem ze dne 21. 12. 2012.
Žalobkyně proto následně žalovanému dne 14. 1. 2013 zaslala žádost, v níž se domáhala přiznání postavení účastníka ve všech probíhajících i budoucích řízeních o poskytnutí informace, správních řízeních dle správního řádu nebo jiných řízeních, které se týkají práv a povinností žalobkyně ze Smlouvy, a současně požádala o neprodlené informování o zahájení takových řízení. Přípisem ze dne 12. 2. 2013 žalovaný žalobkyni sdělil, že považuje její žádost za nedůvodnou.
Žalobkyně proti postupu žalovaného podala stížnost podle § 175 správního řádu k ministrovi dopravy. Přípisem ze dne 12. 3. 2013 žalovaný neshledal podanou stížnost důvodnou.
Proti postupu žalovaného brojila žalobkyně žalobou na ochranu před nezákonným zásahem u Městského soudu v Praze. Rozsudkem ze dne 10. 9. 2014, čj. 5 A 58/2013-40, soud žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl, že zákon o svobodném přístupu k informacím chrání práva třetích osob taxativně stanovenými důvody pro odmítnutí žádosti. Z § 20 odst. 4 tohoto zákona plyne, že ustanovení správního řádu se použijí pouze na rozhodnutí o odmítnutí žádosti, pro odvolací řízení a v řízení o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení. V případě kladného vyřízení žádosti o poskytnutí informace nelze aplikovat správní řád, tedy ani jeho § 27 o účastenství. Výklad žalobkyně podle městského soudu směřuje proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Jím je umožnit veřejnosti dosáhnout rychlým a neformálním postupem získání žádaných informací. Závěrem soud poznamenal, že v případě neoprávněného zveřejnění obchodního tajemství se žalobkyně může domáhat ochrany svých práv podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, který ji odkázal na možnost náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Citovaný zákon řeší postup až v případě reparace vzniklé škody, nikoli postup vedoucí k jejímu zabránění. Stěžovatelka se domáhala preventivní ochrany obchodního tajemství, neboť poskytnutí informace žalovaným umožní jejímu konkurentovi získat soutěžní výhodu, kterou by jinak nedosáhl.
Právo na informace vyplývá z čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Lze jej omezit z důvodu ochrany práv druhých. Takovým právem je jistě vlastnické právo stěžovatelky upravené v článku 10 Listiny, které chrání i obchodní tajemství.
Zavádějící byl podle stěžovatelky závěr městského soudu, že se správní řád neužije na kladné rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím a že připuštění účastenství v řízení o žádosti o informaci by vedlo k prodlužování a komplikaci procesu poskytování informací. Stěžovatelka souhlasí s městským soudem, že primárním účelem je poskytnutí informace. Dožadovala se však toho, aby byla o skutečnosti, že žalovaný hodlá určité informace poskytnout, informována a mohla případně učinit právní kroky k ochraně svých práv.
Stěžovatelka rovněž zpochybnila názor městského soudu, že podle § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím na řízení o poskytování informací nelze aplikovat § 27 správního řádu. Podle § 20 odst. 4 písm. c) zákona se na postup při poskytování informací „
použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů
“. Je tedy třeba posoudit aplikaci ústavních principů (článku 36 Listiny) a zásad činnosti správních orgánů (zejména § 2 odst. 3 správního řádu upravující ochranu oprávněných zájmů třetích osob nebo § 4 odst. 3 stejného zákona, z něhož plyne povinnost správního orgánu uvědomit dotčené osoby o připravovaném úkonu).Neřeší-li zákon o svobodném přístupu k informacím samostatně otázku účastenství, aplikuje se obecná úprava obsažená v § 27 odst. 2 správního řádu. K tomu stěžovatelka odkázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96, č. 3/1997 Sb. nebo ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, č. 95/2000 Sb. Povinný subjekt by tak měl přinejmenším dotčenou osobu informovat o řízení, které se týká jejích vitálních zájmů, zvlášť pokud o to požádala. Existuje množina informací, jejichž poskytnutí se nedotýká práv třetích osob; v případě poskytnutí informací z obchodní smlouvy však stěžovatelka jako strana závazkového vztahu byla jednáním správního orgánu přímo dotčena. Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS, je v dané věci nepřiléhavý, neboť se předestřenou otázkou nezabývá. Řízení o žádosti o poskytnutí informace lze podřadit pod § 44 a násl. správního řádu se všemi konsekvencemi s tím souvisejícími, tj. i okruhem účastníků.
Vyloučení aplikace správního řádu (§ 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím) míří podle stěžovatelky pouze na samotného žadatele. Ostatní dotčené osoby, na něž pamatují § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím, naopak kladným vyřízením žádosti mohou být dotčeny. Rozhodující je podle stěžovatelky hmotněprávní povaha účastenství. Pokud by zákon chtěl jiné účastníky z řízení vyloučit, musel by tak učinit výslovně. V projednávané věci je sporné, zda je požadovaná informace obchodním tajemstvím (§ 9 stejného zákona). Zákon o svobodném přístupu k informacím přitom sporné situace neřeší. Musí proto nastoupit úprava obsažená ve správním řádu. Povinný subjekt by tak měl informovat vlastníka obchodního tajemství o žádosti, která s jeho obchodním tajemstvím může souviset, a zjistit jeho stanovisko. Stanovisko nositele obchodního tajemství k takové žádosti může být často pro povinný subjekt
relevantní
a umožní mu dosáhnout správného rozhodnutí ve věci.Městský soud v napadeném rozsudku uzavřel, že práva třetích osob chrání zákon o svobodném přístupu k informacím taxativně stanovenými důvody pro odmítnutí poskytnutí informace. Nepamatuje však na případy, kdy správní orgán v rozporu se zákonem informaci poskytne, resp. kdy je poskytnutí informace sporné. Mají-li tedy daná ustanovení chránit práva třetích osob, musí se tyto osoby stát účastníky řízení. Nelze připustit, aby povinný subjekt jednal za ně a bez nich, aniž by se tyto osoby vůbec dozvěděly, že nějaké řízení o žádosti probíhá. Nedokonalá úprava zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže jít k tíži adresátů právních norem. Výklad městského soudu však stěžovatelku zbavil možnosti bránit v řízení svá práva.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s výrokem rozsudku městského soudu i s právním názorem obsaženým v odůvodnění rozhodnutí.
Podle žalovaného nelze souhlasit s názorem stěžovatelky, že má být informována o všech řízeních o žádostech o informaci, které se jí dotýkají. Na kladná rozhodnutí o poskytnutí informací se předpisy o správním řízení nevztahují. Právo na informace s ohledem na specifičnost zákona o svobodném přístupu k informacím realizuje povinný subjekt poskytnutím informace žadateli, aniž by vydával formalizované rozhodnutí a uvědomoval potenciálně dotčené subjekty jako účastníky řízení. Ani z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, takový závěr podle žalovaného nelze dovodit.
Ustanovení správního řádu se podle § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím použijí pouze na situace, kdy povinný subjekt žádosti o informace nevyhoví a vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Není však zřejmé, jak by stěžovatelka mohla být dotčena na svých právech rozhodnutím o odepření poskytnutí informací. Z dikce citovaného ustanovení je zřejmé, že podpůrná aplikace správního řádu se netýká řízení o odmítnutí žádosti, ale až rozhodnutí o odmítnutí žádosti a řízení odvolacího. Zákonodárce neměl na mysli zahajování a vedení správního řízení o odmítnutí žádosti, ale připustil aplikaci správního řádu pouze pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Účastenství stěžovatelky nemůže zakládat § 27 odst. 2 správního řádu, neboť není zřejmé, jak by se jí odmítnutí žádosti mohlo přímo dotknout na právech. Řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím nelze připodobnit k řízení o žádosti podle § 44 správního řádu; zákon o svobodném přístupu k informacím má v mnoha ohledech zcela odlišnou právní úpravu (např. § 13 tohoto zákona). Ze zákona rovněž nevyplývá povinnost, aby žalovaný nositele obchodního tajemství informoval o podané žádosti a vyžádal si jeho stanovisko.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [21] Podstatou projednávané kasační stížnosti je posouzení, zda osoby, které by mohly být dotčeny poskytnutím informace, mají právo na určitou formu účasti při poskytování informací.
[22] Stěžovatelka uvádí, že měla být účastníkem řízení o žádosti o poskytnutí informace podle § 27 odst. 2 správního řádu. Nebude-li jí účastenství podle citovaného ustanovení přiznáno, domáhá se jiné formy účasti při poskytování informací, zejm. práva být vyrozuměna o probíhajícím řízení o žádosti, práva vyjádřit se k dané věci, resp. práva být vyrozuměna o způsobu vyřízení žádosti o informace. Popsaná práva (být vyrozuměn o probíhajícím řízení, uplatňovat v něm práva či být informován o způsobu ukončení řízení) představují základní procesní práva svědčící dotčeným osobám. Tato práva definují obsahovou kvalitu probíhajícího správního řízení (postupu) a jsou součástí práva na spravedlivý proces vyplývajícího z článku 36 Listiny. Bez jejich dodržení nelze považovat řízení za spravedlivé (obdobně viz Svoboda, P.
Ústavní základy správního řízení v České republice
. Praha: Linde, 2007, s. 129).[23] Vztah zákona o svobodném přístupu k informacím a správního řádu upravuje § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle něj „p
okud tento zákon nestanoví jinak, použijí se při postupu podle tohoto zákona a) pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti, b) pro odvolací řízení a c) v řízení o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení ustanovení správního řádu; dále se při postupu podle tohoto zákona použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178; v ostatním se správní řád nepoužije.
“[24] Citované ustanovení vyjadřuje subsidiární a omezené použití správního řádu na postupy podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. na procesní vyřizování žádostí o poskytnutí informací a příslušných nápravných prostředků. Subsidiarita je dána tím, že se správní řád použije tehdy, nestanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím jinak. Omezenost použití správního řádu vyjadřuje, že ze správního řádu lze použít jen ta ustanovení, o nichž tak § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím výslovně stanoví, bez ohledu na to, zda zákon o svobodném přístupu k informacím určitou procesní situaci sám věcně řeší (srov. Furek, A.; Rothanzl, L.
Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář.
2. vyd. Praha: Linde, 2011. s. 898). Neplatí tak teze stěžovatelky, že na postup poskytování informací lze automaticky vztáhnout § 44 a násl. správního řádu.[25] Zákon o svobodném přístupu k informacím v § 20 odst. 4 vylučuje aplikaci ustanovení správního řádu o účastnících řízení (§ 27) pro poskytování informací; uvedené ustanovení správního řádu se dle § 20 odst. 4 písm. a) a b) uplatní jen pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti a pro odvolací řízení. Na postup při poskytování informací se ovšem aplikují základní zásady činnosti správních orgánů, z nichž plyne mj. povinnost chránit oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu (povinného subjektu) dotýká (§ 2 odst. 3 správního řádu), jakož i povinnost poskytnout dotčeným osobám přiměřené poučení, uvědomit je o úkonu, který správní orgán činí, resp. povinnost umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 2, 3 a 4 správního řádu).
[26] Postavením dotčených osob při poskytování informací se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již výše citovaném rozsudku čj. 8 As 55/2012-62. V bodech 107 a 108 uvedl: „
Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4
in fine
. Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož ,
správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy‘. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup.
“[27] Lze tak shrnout, že při poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím mají osoby, jež by mohly být poskytnutím informace dotčeny, práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů (zejm. z § 4 správního řádu). Povinný subjekt jim v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů musí v řízení o žádosti umožnit hájit jejich práva. Při každém poskytování informací by měl nejprve ověřit, zda neexistují osoby, jež by mohly být poskytnutím informace dotčeny na svých právech. Půjde především o případy, kdy žadatel bude požadovat informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a jejích osobních údajů (§ 8a a § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím), resp. informace, jež by mohly mít povahu obchodního tajemství (§ 9 téhož zákona), jako v nyní projednávaném případě. Pokud takové osoby budou existovat, vyrozumí je povinný subjekt o podané žádosti a případně i uvažovaném způsobu rozhodnutí o ní (§ 4 odst. 2 a 3 správního řádu); současně jim umožní hájit jejich práva, tj. v přiměřené době se k věci vyjádřit. Následně zpraví dotčené osoby o způsobu vyřízení žádosti. Uvedený závěr podporuje i odborná literatura (viz Furek, A.; Rothanzl, L., op. cit., s. 653–654). Pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti a pro odvolací řízení pak již s ohledem na dikci § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím platí ustanovení o účastenství vyplývající z § 27 správního řádu.
[28] Na možnosti obrany práv dotčených osob při poskytování informací navazuje soudní ochrana ve správním soudnictví. Poskytnutí informace podle okolností může být nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě
kogentní
normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu „rozhodnutí
“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž „zásahu
“ ve smyslu § 82 s. ř. s. Naopak pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydá o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti nebo v odvolacím řízení. V takovém případě je soudní ochrana zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (srov. body 109 a 110 výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62).[29] Argumentace městského soudu, že zájmy dotčených osob při poskytování informací dostatečně chrání povinný subjekt, který není povinen tyto osoby vyrozumívat, je mylná. Částečně lze sice městskému soudu přisvědčit, že povinný subjekt posuzuje autonomně, zda lze požadovanou informaci poskytnout či zda neexistují některé výluky předpokládané zákonem o svobodném přístupu k informacím pro její poskytnutí; ve své úvaze o poskytnutí informace přitom není vázán názorem dotčené osoby. Neznamená to však, že by povinný subjekt při poskytování informací ochraňoval nejen zájmy veřejné, ale i zájmy dotčených osob. Přestože zákon o svobodném přístupu k informacím v § 20 odst. 4 vylučuje účastenství dotčených osob podle § 27 správního řádu pro řízení o žádosti, nelze při poskytování informací dotčené osoby apriorně vyloučit z širšího chápání pojmu účastenství a upřít jim základní procesní práva v řízení o žádosti (obdobně srov. již výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/99).
[30] Neobstojí rovněž úvaha městského soudu, že účastenství dotčených osob v řízení o žádosti by paralyzovalo proces poskytování informací. Jakkoli existuje veřejný zájem na bezodkladném sdělení požadovaných informací žadateli, nelze tento zájem zcela nadřadit nad zájmy dotčených osob v řízení a zbavit je základních procesních práv, která jim v řízení o žádosti přísluší. Jak ostatně v bodu 108 citovaného rozsudku čj. 8 As 55/2012-62 konstatoval rozšířený senát: „
Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).
“Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.