1532/2008
Právo na informace: vnitřní pokyny povinného subjektu
Ej 36/2008
Právo na informace: vnitřní pokyny povinného subjektu
k § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
I. Za interní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nelze považovat každý akt, který správní orgán takto označí. Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu.
stricto sensu
II. Týkají-li se Pokyny řady "D", resp. "DS", vydávané Ministerstvem financí výkonu veřejné správy, tedy činnosti správce daně, jakožto orgánu veřejné moci, navenek, ve vztahu k veřejnosti a upravují-li aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení daňových zákonů, nelze je, jakkoli jsou takto označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně týkají, tj. daňovým subjektům.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89)
Prejudikatura:
srov. č. 605/2005 Sb. NSS.Věc:
Spolek OSMPB proti Finančnímu ředitelství v Českých Budějovicích o poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce a žalovaného.Finanční úřad v Kaplici dne 18. 12. 2006 odmítl žádost žalobce o poskytnutí požadované informace stran hledisek, která finanční úřad bere v úvahu při poskytování daňových úlev dle ustanovení § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen "daňový řád", "d. ř."), odkázal přitom na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí dne 17. 1. 2007 žalovaný zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, k níž Krajský soud v Českých Budějovicích napadené rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 27. 4. 2007, čj. 10 Ca 19/2007, i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud dospěl mimo jiné k závěru, že požadované informace, byť se jedná o údaje obsažené v interním metodickém pokynu, žalobci měly být poskytnuty, neboť výluka z povinnosti poskytovat informace žadatelům uvedená v § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. nedopadá na informace stran hledisek, která finanční úřad bere do úvahy při rozhodování o poskytování úlev ve smyslu § 55a d. ř. Krajský soud při svých úvahách vycházel mimo jiné i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57 (č. 605/2005 Sb. NSS), který se zabýval otázkou významu vnitřních pokynů Ministerstva financí; Nejvyšší správní soud v něm dospěl k závěru o vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, kdy zákon správnímu orgánu dává prostor pro správní uvážení.
Proti tomuto rozsudku krajského soudu brojil žalovaný kasační stížností, v níž zejména polemizoval s tvrzením krajského soudu, že dotčený interní pokyn Ministerstva financí DS-129 stanovuje správci daně závazný postup, od něhož se může správce daně jen výjimečně a v odůvodněných případech odchýlit, neboť jinak by se jednalo o libovůli správce daně. K pokynu DS-129 uvedl, že se jedná o interní předpis vydaný Ministerstvem financí pouze pro interní potřebu správců daně, který nadto obsahuje taková kritéria, při nichž je správci daně stále ponechán prostor pro správní úvahu, a předjímá případně zohlednění i dalších důvodů v něm neuváděných, a to zejména v mimořádných případech. Argumentaci, kterou krajský soud užil s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, považuje žalovaný za nepřípadnou, neboť v dané věci se jednalo o postup dle pokynu D-144, tedy sice rovněž vnitřního předpisu, ale určeného i veřejnosti (narozdíl od pokynu řady DS, který je určen výlučně pro interní potřebu). Pokyn DS-129 tedy spadá pod vnitřní pokyn podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. a stanovisko v něm uvedené má výlučně interní povahu. Rovněž z výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ostatně vyplývá, že metodika ministerstva bezpochyby není obecně závazným právním předpisem, nýbrž vnitřním předpisem, který určuje, jak mají postupovat územní finanční orgány. Prominutí daně není opravným prostředkem v pravém slova smyslu, neboť se jím nenapadá správnost či zákonnost rozhodnutí o vyměření daně, pouze se promíjejí jeho důsledky. Důvodem prominutí daně dle § 55a d. ř. mohou být pouze nesrovnalosti při uplatňování daňových zákonů, v případě prominutí příslušenství to může být i odstranění tvrdosti. Žalovaný dále polemizuje s možností zneužívání získaných informací z interního pokynu k optimalizaci daňové povinnosti daňovými subjekty tím, že by si tyto předem mohly nastavit podmínky pro prominutí daně a příslušenství, a v důsledku toho tak i spekulovat s výší přiznané daně. Z takového jednání žalovaný dovozuje porušení zásady daňového řízení vyjádřené v § 2 odst. 8 citovaného zákona. Podle žalovaného není pochyb o tom, že uvedený vnitřní předpis Ministerstva financí nemůže upravovat práva a povinnosti soukromých osob, nýbrž může pouze ukládat úkoly osobám podléhajícím řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Pouze ten je rovněž oprávněn vykonávat kontrolu jeho dodržování.
Shora uvedený rozsudek krajského soudu napadl kasační stížností rovněž žalobce. Na rozdíl od žalovaného neshledal pochybení krajského soudu v právním posouzení aplikace ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., ale v § 16 odst. 4 téhož zákona. Nezákonnosti se krajský soud dopustil dále v tom, že rozhodnutí správních orgánů zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dle výše uvedeného ustanovení však v případě, kdy neshledá soud žádné důvody pro odmítnutí žádosti (a tak tomu v projednávané věci bylo), soud zruší rozhodnutí o odvolání i rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout. Krajský soud se tak nevypořádal s celým žalobním návrhem a při svém rozhodování v tomto směru pochybil.
Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
(...) Nejvyšší správní soud považuje především za potřebné uvést, že žalovaný odmítl poskytnutí informace s odkazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Uvedené ustanovení však stanoví, že povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Naproti tomu odst. 2 citovaného ustanovení stanoví případy, kdy povinný subjekt informaci neposkytne. Z rozhodnutí žalovaného však nikterak nevyplývá, jakou
"omezenou"
informaci povinný poskytl. Má-li se mít za to, že takovou informací měl být odkaz na webové stránky Ministerstva financí, nelze takový odkaz považovat za poskytnutou informaci, když na uvedených stránkách lze seznat pouze celkovou výši prominuté daně za jednotlivé roky na jednotlivých druzích příjmů, nikoli však žalobcem požadované informace stran důvodů takového prominutí. Nadto důvody prominutí by žalobce neshledal ani v anonymizované formě případných rozhodnutí nebo jiném materiálu zpracovaném v rámci výročních zpráv územních finančních orgánů, resp. Ministerstva financí, neboť rozhodnutí vydaná dle § 55a d. ř. neobsahují odůvodnění. Rovněž tak odkaz na blíže neidentifikovaný Finanční zpravodaj nelze považovat za relevantní
poskytnutí "omezené"
informace.Žalovaný tak nedostál povinnosti, kterou mu ukládá pro případ omezeného poskytnutí informace dle § 11 odst. 1 citovaného zákona, podle kterého žalovaný postupoval, ustanovení § 12 téhož zákona. Podle uvedeného ustanovení povinný subjekt všechna omezení práva na informace provede tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, u nichž to stanoví zákon.
Žalovaný v projednávané věci nepostupoval, jakkoli takto své rozhodnutí odůvodnil, dle § 11 odst. 1 citovaného zákona, tedy neposkytl
de facto
"omezenou"
informaci, ale postupoval v podstatě dle § 11 odstavce 2 citovaného zákona; pro takový postup však nebyly naplněny zákonné podmínky stanovené v § 11 odst. 2 pod písm. a) - c) citovaného zákona.Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že nebyl namístě ani postup dle ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Nejvyšší správní soud především nesdílí závěry žalovaného stran povahy interního pokynu vydaného Ministerstvem financí.
Krajský soud ve svém rozhodnutí dospěl k závěru, že na poskytnutí požadovaných informací ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. nedopadá, neboť zde uvedená výjimka se týká pouze vnitřních pokynů obsahujících informace, které neovlivňují nikoho jiného, mimo subjekty, mající podle citovaného zákona povinnost poskytovat informace týkající se jejich rozhodovací činnosti. Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem krajského soudu v tom, že zmiňovaný Pokyn Ministerstva financí DS-129 není vnitřním pokynem, na který by se vztahovalo ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) citovaného zákona, jakkoli však již zcela nesdílí případnost odkazu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57. Tato skutečnost však sama o sobě nemá žádný vliv na zákonnost rozsudku krajského soudu stran závěrů o aplikaci ustanovení § 11 citovaného zákona. Lze souhlasit se žalovaným, že v dané věci se jednalo o skutkově odlišný případ. Ve věci, na kterou krajský soud odkazuje, bylo totiž předmětem soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve věci daňové, resp. to, zda správní orgán postupoval v daňovém řízení v souladu se zákonem, potažmo v souladu s vlastním vnitřním metodickým pokynem, kterým byla zavedena určitá správní praxe. Ve věci nyní projednávané však není předmětem přezkumu to, zda rozhodnutí žalovaného bylo v souladu se zásadami daňového řízení, tedy zda splňovalo požadavky kladené na ně z hlediska nejen zákonnosti, ale i z hlediska předvídatelnosti a transparentnosti. Není a ani nebylo proto úkolem soudu ve věci nyní projednávané zabývat se povahou ustanovení § 55a d. ř., ale ani tím, zda daňový subjekt, a za jakých podmínek, má nárok na prominutí daně nebo příslušenství. Soudu ani nepřísluší tyto podmínky (obsažené mimo jiné i ve zmiňovaném Pokynu DS-129) hodnotit. Z tohoto pohledu jsou zcela bez významu námitky žalovaného uplatněné v kasační stížnosti týkající se samotného opravného prostředku a způsobů rozhodování o něm.
Nejvyšší správní soud považuje za nutné předeslat, že žalobce se ve své žádosti nedomáhal podání informace v tom smyslu, že by požadoval výslovně sdělit obsah jakéhokoli Pokynu Ministerstva financí. Žalobce požadoval zcela obecně, aby mu povinný sdělil, jaká hlediska bere v úvahu při povolování daňových úlev. Skutečnost, že Ministerstvo financí, vedeno snahou zabezpečit dodržování zákonných principů při rozhodování správců daně při promíjení příslušenství daní dle § 55a d. ř. a v zájmu zajištění jednotného posuzování žádostí, stanovilo určitý postup v Pokynu DS-129, není přitom pro zodpovězení otázky, zda povinný měl a mohl poskytnout žalobcem požadovanou informaci, podstatná.
Účelem úpravy práva na informace je zajištění práva veřejnosti na informace, jež mají státní orgány a ostatní subjekty, které rozhodují o právech a povinnostech občanů, k dispozici.
Pokud jde o pojem právo na informace, tak jak je chápe čl. 17 Listiny základních práv a svobod, má toto právo dva základní aspekty. Prvním aspektem je obecná garance práva na vyhledávání, přijímání či rozšiřování informací (v tomto kontextu lze hovořit spíše o svobodě vyhledávání, přijímání či šíření informací), z čehož vyplývá pouze povinnost veřejné moci danou aktivitu neomezovat (není-li dán důvod omezení dle odst. 4 čl. 17 Listiny), nikoli povinnost aktivně konat. Veřejná moc je přitom povinna respektovat danou svobodu jednotlivce a zdržet se zásahů do této jeho autonomní sféry. Druhým aspektem práva na informace je potom stanovení konkrétní povinnosti státním orgánům informace aktivně poskytovat, z čehož vyplývá právo ostatních tyto informace obdržet.
Právo na informace je jednou z právních záruk ve veřejné správě, které jsou co do své podstaty a významu především zárukami zákonnosti ve veřejné správě.
V projednávané věci není sporu o tom, že informace, které žalobce požadoval, se týkaly výkonu veřejné správy a správce daně, jakožto povinný subjekt, je měl k dispozici. Nejednalo se tak o případ, kdy by bylo požadováno sdělení informace, kterou by byl nucen teprve z různých podkladů vytvářet. Skutečnost, že tato informace byla obsažena v interním pokynu, je, jak již bylo uvedeno, zcela nerozhodná.
Za interní pokyn ve smyslu ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. nelze považovat každý akt, který správní orgán takto označí. Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu.
stricto sensu
Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty
abstraktní
povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych, D.: Správní právo.
C. H. BECK, Praha 2003, str. 113).Vydávání instrukcí (interních pokynů, směrnic, apod.) nadřízeným orgánem je tak pouhou realizací oprávnění řídit činnost podřízených a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se ve služební činnosti příkazy nadřízených. Tato oprávnění vyplývají z právní normy, jež stanoví vztah nadřízenosti a podřízenosti; interními instrukcemi se proto jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků [srov. zde např. § 11 písm. a) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech].
Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti. Zpravidla se jedná o organizační řád, spisový řád, skartační řád, docházkový systém, popř. další předpisy týkající se organizace a chodu "uvnitř" úřadu. Není na druhou stranu vyloučeno, aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolů, vyplývající z působnosti úřadu jako provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní
instrukce
- v případě správce daně např. postupy při vkládání dat do automatizovaného daňového systému, způsoby ověřování důvěryhodnosti daňových subjektů, kritéria hodnocení kontrolní činnosti, způsoby výměny informací mezi státními orgány, zásady dohlídkové činnosti, apod. Vždy se však bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (akty řízení). Při naplnění uvedených skutečností lze za takové akty považovat nepochybně i interní "Pokyny" Ministerstva financí, upravující pracovní postupy při správě daní.Týkají-li se však zmiňované interní "Pokyny" výkonu veřejné správy, tedy činnosti správce daně, jakožto orgánu veřejné moci, navenek, ve vztahu k veřejnosti, a upravují-li aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení daňových zákonů, nelze je, jakkoli jsou takto označeny, považovat za informace vyloučené z práva na jejich poskytnutí těm, jichž se postupy v nich upravené bezprostředně týkají.
Není zde pochyb o tom, že rozhodování o daňových povinnostech, jakož i o daňových úlevách bezesporu je výkonem veřejné správy a správce daně, jakožto orgán veřejné moci, zde rozhoduje o právech a povinnostech osob. Je tudíž třeba, aby tato činnost byla prováděna transparentním způsobem a pod přiměřenou kontrolou veřejnosti. Není přitom rozhodné, zda se jedná o pokyn řady D nebo DS, popř. jiný pokyn, a hlediska rozlišování mezi těmito pokyny (tedy zda jsou, nebo nejsou určeny veřejnosti) jsou zcela bez významu. Rozhodující je vždy pouze ta skutečnost, zda takový pokyn obsahuje informace, týkající se výkonu veřejné správy navenek, či se jedná výlučně o akt organizační, metodický nebo řídící, který zásadně nemůže ovlivnit subjekty jiné než ty, které mu z hlediska služební podřízenosti pod disciplinární odpovědností podléhají.
Poskytnutí informací o daňových úlevách konkrétních daňových subjektů podle § 55a d. ř. brání ustanovení § 10 zákona č. 106/1999 Sb., podle kterého nelze poskytnout informace o majetkových poměrech získané na základě zákona o daních z příjmů. Takové informace však žalobce nepožadoval.
(...) O žádosti žalobce rozhodoval žalovaný již za účinnosti novely zákona č. 106/1999 Sb., provedené s účinností od 1. 1. 2006 zákonem č. 61/2006 Sb. Stejně tak krajský soud rozhodoval již dle novelizovaného ustanovení § 16 odst. 4 citovaného zákona, který nahradil, dosud při soudním přezkumu uplatňovaný, princip kasační principem apelačním. V případě přezkumu rozhodnutí o zamítnutí odvolání proti odepření informace již soud nevrací rozhodnutí k novému projednání, ale naopak sám zkoumá, zda existují důvody pro poskytnutí informací. Pokud žádné důvody neexistují, soud rozhodnutí obou instancí zruší a přímo nařídí povinnému subjektu informaci poskytnout. Krajský soud v projednávaném případě správně rozhodl o tom, že neexistují důvody pro odmítnutí poskytnutí informace, když vyloučil užití ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. Dopustil se však nezákonnosti v tom, že rozhodnutí správních orgánů sice správně zrušil, ale již nesprávně vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení, namísto toho, aby přímo Finančnímu úřadu v Kaplici uložil informaci poskytnout.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.