Vydání 8/2020

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019-29)

Rozhodnutím vedoucího Kanceláře prezidenta republiky (dále jen „vedoucí žalované“) ze dne 21. 3. 2018 (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzeno rozhodnutí žalované ze dne 1. 3. 2018 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), jímž byla odmítnuta žádost žalobkyně o poskytnutí informace podle informačního zákona. Žalobkyně se přitom žádostí ze dne 14. 2. 2018 domáhala poskytnutí informace o výši veškerých vyplacených finančních prostředků (včetně osobního ohodnocení a příplatků, odměn, jiných příjmů a benefitů spojených s výkonem funkce), zdůvodnění mimořádné odměny a počtu odpracovaných měsíců, a to u osob na pozici vedoucího Kanceláře prezidenta republiky, zástupce vedoucího Kanceláře – ředitele sekce a ředitelů sekce administrativní, sekce sekretariátu prezidenta republiky, odboru tiskového a tiskového mluvčího prezidenta republiky, zahraničního odboru a odboru legislativy a práva, to vše za kalendářní roky 2016 a 2017 ve struktuře „“.

Rozhodnutí vedoucího žalované napadla žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobou, jíž se domáhala jeho zrušení a vrácení věci žalované k dalšímu řízení. Nesouhlasila s tím, že jí podaná žádost nesplňuje kritérium veřejného zájmu jakožto podmínku pro zveřejnění platových poměrů, neboť se údajně netýká společnosti jako celku; stejně tak rozporovala názor, že zveřejnění takových informací nemůže přispět k diskuzi ve veřejném zájmu. Zdůraznila, že zájem na transparentnosti čerpání veřejných prostředků, a tedy poskytnutí s tím souvisejících informací, je u nejvyšších státních činitelů (na rozdíl například od zaměstnanců statutárního města Zlín) nepochybně vyšší. Konkrétně přitom popsala, k jakému účelu jsou informace požadovány, jak sdělování těchto informací veřejnosti přispívá k diskuzi o věcech veřejného zájmu a taktéž jak požadované údaje souvisejí s veřejnou činností, kterou dané osoby vykonávají. Upozornila na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 8. 11. 2016 ve věci , č. 18030/11; namítla přitom, že veřejná diskuze týkající se příjmů a majetkových poměrů vedoucích úředníků Kanceláře prezidenta republiky se již objektivně uskutečňuje a na poskytování požadovaných informací existuje oprávněný zájem z důvodu transparentnosti odměňování osob ve vysoké veřejné funkci.

Městský soud podanou žalobu rozsudkem ze dne 7. 3. 2019, čj. 11 A 125/2018-70 (dále jen „napadený rozsudek“), zamítl. Předeslal, že se zabýval především posouzením argumentu žalované, že poskytnutím požadované informace by bylo nepřiměřeně zasaženo do osobnostních práv osob, jichž se žádost o informace týká. Konstatoval, že rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155 /2015 Sb. NSS, zůstává nejvýznamnějším rozhodnutím tohoto soudu o vzájemném vztahu ústavně zaručeného práva na informace vůči případnému zásahu do dalších konkurujících práv; žalovaná tedy postupovala správně, pokud v době, kdy o žádosti žalobkyně rozhodovala, vycházela především z tohoto rozhodnutí, a dostála tak povinnosti poměřit případnou konkurenci proti sobě stojících práv v souladu s požadavky tehdejší judikatury. Po rozsudku rozšířeného senátu se však problematikou sdělování informací o příjmu zaměstnanců veřejné správy zabýval Ústavní soud, a to svými nálezy ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, č. 188/2017 Sb. ÚS (dále též „platový nález“), a ze dne 3. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1200/16, č. 64/2018 Sb. ÚS. Městský soud přitom ctil povinnost vycházet z právního názoru Ústavního soudu, neboť jeho rozhodnutí jsou závazná pro všechny orgány a osoby.

Uvedl, že žalovaná řádně postupovala podle bodu 125 platového nálezu Ústavního soudu; důvodně přitom dospěla k závěru, že žalobkyně nedoložila, že by v případě její žádosti byl veřejný zájem na poskytnutí informací vyšší než právo dotčených osob na ochranu jejich soukromí. Městský soud naopak shledal dostatečnými, určitými a srozumitelnými úvahy žalované, že je třeba soukromí těchto osob chránit. K podmínce poskytnutí informace tkvící v účelu žádosti přispět k veřejné diskuzi o věcech veřejného zájmu konstatoval, že žalobkyně žádný takový záměr netvrdila ani nedoložila; zvažované uveřejnění získaných informací na webových stránkách dle něj ještě nedokládá řádný záměr k vyvolání patřičné diskuze. Nikterak nezpochybnil žalobkyní inzerovaný veřejný zájem na transparentnosti veřejné správy, zvláště pak v souvislosti s protikorupčními opatřeními; odkázal však na oznamovací povinnost zákonem určených zaměstnanců veřejné správy podle zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen „zákon o střetu zájmů“). Právě při posuzování existence veřejného zájmu je dle něj nezbytné se zabývat otázkou nutnosti takového zásahu do soukromí dotčených osob, neboť při poměřování, zda převažuje veřejný zájem na poskytnutí informace nad ochranou soukromí, je třeba reflektovat konkrétní okolnosti každého případu. Žalobkyně avizovala záměr uveřejnit poskytnuté informace na internetových stránkách (www.platytopuredniku.cz), dle městského soudu však informační zákon s možností žadatelů uveřejňovat získané informace vůbec nepočítá. Zveřejňování informací o platech a odměnách konkrétních osob je navíc zpracováním osobních údajů, přičemž dotčení zaměstnanci nedali žádný souhlas s poskytnutím požadovaných informací. Žalobkyní zamýšlené zpřístupnění osobních údajů neomezenému okruhu osob prostřednictvím internetu tak představuje pro dotčené osoby daleko vyšší zásah do soukromí než pouhé poskytnutí informace konkrétnímu žadateli; to je aspekt, který musel povinný subjekt při vyřízení žádosti taktéž posuzovat. Městský soud pak neměl ani za to, že žalobkyně plní funkci tzv. „společenského hlídacího psa“, neboť jako jediný důvod poskytnutí požadovaných informací uvedla jejich zveřejnění na webových stránkách. To však samo o sobě dle soudu nepostačuje pro naplnění role „hlídacího psa“, neboť pouhé pasivní zveřejnění získaných informací na internetu nezpůsobí nic jiného, než že jí sdělená informace bude zpřístupněna též dalším osobám. Žalobkyně netvrdila ani nedoložila, že se předmětnou problematikou blíže zabývá či že skutečně provádí analýzy získaných informací a činí z nich závěry o tom, nakolik jí získané informace svědčí o respektování veřejného zájmu při poskytování finančních prostředků. Aby určitý subjekt mohl být „hlídacím psem“, nemůže se dle městského soudu spokojit pouze s pasivním obstaráváním informací, ale musí s nimi dále aktivně pracovat, čímž teprve „hlídá“ správnost nakládání s veřejnými prostředky. Na argument žalobkyně, že řada ústředních orgánů státní správy i soudní soustavy jí požadované informace poskytla, městský soud uvedl, že tato okolnost nemůže mít na posuzování projednávané věci jakýkoliv vliv.

Dále měl městský soud za to, že na řešený případ dopadají též body 39 a 50 Preambule Nařízení Evropského parlamentu a Rady ze dne 27. 4. 2016, č. 2016/679, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „GDPR“). Poskytování osobních údajů by proto dle něj mělo být přiměřené, a omezené na to, co je nezbytné; způsob jejich zpracování by pak měl zaručovat náležitou bezpečnost a důvěrnost těchto údajů, mimo jiné za účelem zabránění neoprávněnému přístupu k nim nebo jejich neoprávněnému použití.

Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost, ve které navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Pokud jde o posuzování otázky veřejného zájmu ve vztahu k poskytnutí informace o platech a odměnách nejvyšších státních úředníků, stěžovatelka upozorňuje, že různých senátů městského soudu je značně odlišná. Odkázala na rozsudek městského soudu ze dne 1. 10. 2018, čj. 5 A 40/2015-68, v němž soud řešil taktéž žalobu proti rozhodnutí vedoucího žalované brojící proti neposkytnutí informace o platu vedoucího Kanceláře prezidenta republiky. Konstatoval v něm mimo jiné, že shledal vysoký veřejný zájem na poskytnutí informace o příjmech kancléře. Zohlednil totiž, že jde právě o příjem vedoucího Kanceláře prezidenta republiky, tedy o osobu stojící v čele úřadu, který zajišťuje obstarávání věcí spojených s rozsáhlými ústavními a zákonnými pravomocemi prezidenta republiky. Kancléř je navíc přímo podřízen prezidentu republiky, a jedná se tak o funkci, která je ve veřejné službě na jednom z vrcholů. Jako takový je kancléř osobou, jež je přirozeně předmětem veřejného zájmu, a ochrana jejího soukromí je odpovídacím způsobem snížena (viz rozsáhlá ke kritice veřejných osob, dále též ke zveřejňování soukromých informací o veřejných osobách, srov. rozsudek ESLP ze dne 7. 2. 2012, ve věci , stížnost č. 40660/08). V odkazovaném případě proto městský soud naznal, že zveřejnění příjmu kancléře, byť představuje zásah do jeho soukromí, je odůvodněno silným veřejným zájmem na sdělení této informace. Ke kritériu naplnění poslání dozoru veřejnosti či role tzv. „společenského hlídacího psa“ pak poznamenal, že se jedná o podmínku dosud judikaturou neuplatňovanou, která nevyplývá přímo ze zákona. Obecně nepopřel, že toto kritérium lze pojmově použít v případě vyvažování práva na informace s ochranou soukromí; nerozporoval ani oprávnění Ústavního soudu právo na informace zakotvené v Listině základních práv a svobod (dále jen „Listina“) takto vyložit a fakticky dané právo náležící každému omezit. Podle městského soudu tak ovšem Ústavní soud dosud neučinil (a to ani svým nálezem ze dne 3. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 1200/16, který argumentačně pouze odkazuje na jeho dřívější platový nález); dovodil totiž předmětné omezení práva na informace z judikatury ESLP, která však řešila odlišnou situaci. Stěžovatelka tedy poukazuje na to, že v odkazované věci se městský soud zcela ztotožnil s názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62; přesto se kritériem „společenského hlídacího psa“ zabýval a považoval jej za splněné, a to pro bohatou publikační činnost žadatele.

V nyní posuzovaném případě sice městský soud nijak nezpochybňoval stěžovatelkou inzerovaný veřejný zájem na transparentnosti veřejné správy (zvláště pak v souvislosti s protikorupčními opatřeními), ovšem zároveň odkázal na oznamovací povinnost zákonem určených zaměstnanců veřejné správy podle zákona o střetu zájmů. Z kontextu jím učiněné úvahy ovšem plyne, že mechanismy stanovené zákonem o střetu zájmů považuje za naprosto dostatečné, a poskytnutí požadované informace tedy nikoli za nezbytné; to je ovšem v rozporu s výše odkazovaným závěrem jiného senátu městského soudu, dle nějž zveřejnění příjmu kancléře je ospravedlnitelné na základě silného veřejného zájmu po této informaci.

Dále stěžovatelka nesouhlasí s posouzením jejího záměru uveřejnit poskytnuté informace na internetových stránkách (www.platytopuredniku.cz), neboť informační zákon s možností žadatelů uveřejňovat získané informace údajně nepočítá. Tento závěr soudu je zcela nesprávný už z důvodu prosté logiky, neboť se zveřejněním poskytnuté informace počítá podle § 5 odst. 3 daného zákona, dle nějž do 15 dnů od poskytnutí informací na žádost musí povinný subjekt tyto informace zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup. S ohledem na toto ustanovení nelze považovat stěžovatelkou zamýšlené zpřístupnění poskytnutých informací neomezenému okruhu osob prostřednictvím internetu za vyšší zásah do soukromí dotčených osob, než je poskytnutí daných informací konkrétnímu žadateli; stěžovatelka v rámci svého projektu pouze soustřeďuje zveřejněné informace na jednom veřejně dostupném místě. Informace o platech veřejných činitelů na vysokých úřednických pozicích jsou navíc veřejně přístupné ve většině demokratických států (např. USA, Spojené království, Německo, Estonsko, Itálie, skandinávské země). Zároveň si stěžovatelka klade logickou otázku, jak může plnit roli tzv. „společenského hlídacího psa“ ve vztahu k informacím o platech a odměnách nejvyšších státních úředníků, pokud by si předmětné informace nechávala pouze pro sebe a neinformovala o nich veřejnost. Z odůvodnění napadeného rozsudku totiž vyplývá až závěr, že by městský soud pokládal za ještě přijatelnou žádost o informace o platech příjemců veřejných prostředků v situaci, kdy by stěžovatelka tyto informace žádala pouze pro svou soukromou potřebu (informovanost například ze své vlastní zvědavosti) a neměla by v úmyslu je dále předávat veřejnosti; teprve tehdy by zřejmě městský soud nepovažoval zásah do soukromí dotčených osob za převažující. Na druhou stranu by v takovém případě ale těžko mohla plnit roli tzv. „společenského hlídacího psa“ a splňovat podmínku, že informace má přispět k diskusi ve veřejném zájmu.

Ve prospěch důvodnosti své kasační stížnosti pak stěžovatelka argumentuje též tím, že požadované informaci o platech a odměnách svých úředníků na vysokých pozicích jí ve stejném rozsahu, jako žádala od žalované, poskytla drtivá většina oslovených státních institucí, včetně například Ústavního soudu České republiky, Nejvyššího správního soudu, orgánů justice či naprosté většiny ministerstev. Zájem na transparentnosti a poskytnutí informací o čerpání veřejných prostředků je u nejvyšších státních činitelů vyšší než například u zaměstnanců statutárního města Zlín, jichž se týkal předmětný platový nález Ústavního soudu, v němž bylo akcentováno jejich právo na ochranu soukromí. Obdobně jako u posuzování práva na ochranu osobnosti, tak také u práva na ochranu soukromí by mělo být aplikováno stanovisko vyslovené Nejvyšším soudem, že z práva na ochranu soukromí samozřejmě nejsou vyloučeni ani politikové, veřejnosti známé osoby a nejvyšší státní funkcionáři; hlediska práva na informace ohledně těchto osob a jejich veřejné činnosti (placené z veřejných zdrojů) by však měla též poměřovat, že osoba vstoupivší na veřejnou scénu musí počítat s tím, že bude pod zvýšenou kontrolou veřejnosti, která se zajímá především o její profesní život. Stěžovatelka je dále přesvědčena o tom, že neexistuje důvod privilegovat vedoucí zaměstnance žalované, jejichž plat (odměna) není stanovena přímo právním předpisem, oproti jiným státním úředníkům (včetně soudců a státních zástupců), u nichž je výše odměny a náhrad spojených s výkonem funkce přesně stanovena zákonem a z něho přímo zjistitelná; občanům a daňovým poplatníkům je tak v jejich případě tato informace veřejně dostupná.

Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že jestliže stěžovatelka brojí proti tomu, že různých senátů městského soudu je značně odlišná, pak žalovaná zdůrazňuje, že se jedná o odlišné skutkové stavy, přičemž jednotlivé věci je třeba vždy hodnotit dle konkrétních okolností daného případu. Rozsudek městského soudu ze dne 1. 10. 2018, čj. 5 A 40/2015-68 (tj. odkazovaný stěžovatelkou), se týkal poskytnutí výplatních pásek vedoucího Kanceláře prezidenta republiky (nikoliv též dalších osob na pozici ředitelů odborů žalované). Za zásadní pak považuje tu odlišnost, že stěžovatelka již dříve výši příjmů vedoucího Kanceláře prezidenta republiky znala (a dožadovala se pouze zpřesnění této informace skrze částečně anonymizované výplatní pásky), tudíž v daném případě byl zásah do jeho soukromí téměř minimální. Závěry tohoto rozhodnutí však z důvodu odlišného skutkového stavu nedopadají též na nyní projednávanou věc.

Žalovaná dále poukazuje, že právo na informace ve veřejném zájmu není absolutní; nadto informace o platových poměrech zaměstnanců jsou osobními údaji spadajícími pod ochranu čl. 10 Listiny a čl. 8 Evropské úmluvy o lidských právech a základních svobodách. Platový nález Ústavního soudu přitom předpokládá ze strany povinného subjektu hodnocení osoby žadatele i účelu, pro který o předmětnou informaci žádá, resp. nově nastupuje povinnost povinného subjektu zjišťovat, v čem konkrétně spočívá veřejný zájem. Žalovaná je proto přesvědčena, že by naopak pochybila, pokud by stěžovatelce bez dalšího poskytla požadované informace, aniž by se jakkoli vyrovnala se skutečností, že takové poskytnutí je významným zásahem do ústavně chráněného práva na ochranu soukromého života jejích zaměstnanců, a neprovedla v dané věci test proporcionality. Dospěla přitom k závěru, že stěžovatelka v tomto testu neobstála, neboť neuvedla konkrétní skutečnosti svědčící o tom, že by se mělo jednat o informace, které se týkají veřejného zájmu, resp. že účelem jejich vyžádání je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu. Tvrzení stěžovatelky uvedená v žádosti o informace jsou ryze obecného charakteru; to je zjevné především ve vztahu požadovanému odůvodnění odměn, které však stěžovatelka na svém webu nikde neuvádí. Žalovaná ovšem není povinna si takové rozhodné skutečnosti za stěžovatelku domýšlet.

Ve stěžovatelkou odkazovaném rozsudku ESLP ve věci pak šlo o realizaci projektů, jejichž cílem bylo zmapovat fungování systému přerozdělování případů mezi jednotlivé advokáty, kdy v praxi byl pověřován pouze úzký okruh osob, jejichž živnost byla do značné míry závislá na pravidelném příjmu z této činnosti. Pokud jde o námitku stěžovatelky spočívající v tom, že informaci o platech a odměnách úředníků na vysokých pozicích jí ve stejném rozsahu poskytla drtivá většina oslovených institucí, jedná se o bezpředmětné tvrzení. Povinný subjekt musí podrobit podanou žádost testu proporcionality vždy v každém jednotlivém případě. Jestliže pak stěžovatelka argumentuje jakýmsi vyšším zájmem na transparentnosti čerpání finančních prostředků u nejvyšších státních činitelů, zcela opomíjí závěry právě platového nálezu Ústavního soudu, který jakoukoli paušalizaci okruhu zaměstnanců, jež jsou nuceni strpět poskytnutí informací o svých platech, odmítl jako ústavně nekonformní; zdůraznil přitom, že nelze mechanicky aplikovat zákonnou úpravu, ale v každém jednotlivém případě je nutno vážit význam a intenzitu dvou ve střetu se nacházejících ústavně zaručených práv.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.