Vydání 7/2017

(...) [21] Stěžovatel v prvé řadě nesouhlasí s právním názorem krajského soudu, podle nějž nejsou žalobkyní požadované dokumenty „“ a „“ vnitřním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím.

[22] Podle citovaného ustanovení může povinný subjekt omezit poskytnutí informace, pokud se vztahuje výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu. Jde o ustanovení upravující zákonný důvod pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informace. Povinný subjekt tedy při aplikaci tohoto ustanovení musí nejprve podřadit požadované informace pod neurčité právní pojmy (vnitřní pokyn, personální předpis, výlučně vnitřní charakter); pokud dospěje k závěru, že požadované informace spadají do rozsahu zákonného omezení, musí se dále zabývat tím, zda je odmítnutí poskytnutí informace v daném případě skutečně nezbytné (tedy zda existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace) a svůj postup musí řádně odůvodnit. Pokud tak neučiní, zatíží své rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek ze dne 24. 4. 2015, čj. 8 As 108/2014-54, a ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010-73).

[23] Vnitřní předpis ve veřejné správě představuje souhrnné označení pro akty povahy, které slouží k uspořádání poměrů uvnitř jedné nebo více organizačních jednotek nebo zařízení veřejné správy a jejichž vydání se opírá o právně zakotvený vztah podřízenosti k vydavateli aktu (viz Hendrych. D. 5. vyd. Praha: C. H. BECK, 2003, s. 113). Dle judikatury Nejvyššího správního soudu za interní pokyn ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím nelze považovat každý akt, který správní orgán takto označí (formální znak). Rozhodný je vždy obsah konkrétního pokynu nebo jiného aktu, tedy znak obsahový (rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS).

[24] Předmětem vnitřního předpisu mohou být různé skutečnosti. Zpravidla se jedná o předpisy typu: spisový řád, skartační řád, docházkový systém, evakuační plán úřadu, pokyn o výdeji spotřebního materiálu, popř. další předpisy týkající se organizace a chodu „“ úřadu. Není na druhou stranu vyloučeno, aby interním předpisem byly upraveny i pracovní postupy a konkretizace úkolů, vyplývající z působnosti úřadu, jako provedení předpisu úřadu vyššího; mohou v nich být stanoveny interní toky informací a konkrétní . Vždy se však bude jednat o takové akty, které se dotýkají pouze pracovníků, kteří jimi jsou vázáni (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 4 As 20/2007-64). Naopak, obsahový znak vnitřního pokynu nenaplní takový akt, který nebude směřovat výhradně dovnitř povinného subjektu a bude přímo či nepřímo ovlivňovat činnost povinného subjektu navenek, tj. vůči osobám, které nejsou povinnému subjektu personálně nebo jinak podřízeny. Není přitom rozhodné, zda se jedná o vrchnostenskou činnost povinného subjektu, či nikoli (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2013, čj. 1 As 70/2013-58, či odborná literatura: Furek, A.; Rothanzl, L.; Jirovec, T. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 499).

[25] Mezi stranami není sporu o tom, že požadovaná informace - „“ je z hlediska formálního vnitřním předpisem. Sporné však je naplnění obsahového znaku, tedy otázka, zda tento předpis působí výlučně „“ (pouze vůči stěžovatelovým zaměstnancům), či také „“ (vůči jiným osobám).

[26] Dle stěžovatele upravuje „“ pouze jednání osob účastných v komisi o vzniklých škodách způsobených zaměstnanci. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že komise rozhoduje o veřejných prostředcích. Rozhodnout o náhradě škody může toliko předseda stěžovatele, který je při svém rozhodování vázán návrhem škodní komise.

[27] Nejvyšší správní soud považuje tuto argumentaci za nesprávnou a v posouzení této otázky se plně shoduje s krajským soudem.

[28] Při vypořádání této otázky vycházel Nejvyšší správní soud v obecné rovině z citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, který mj. vymezil rámec obecných interpretačních pravidel zákona o svobodném přístupu k informacím (srov. body [68]-[71] rozsudku). Rozšířený senát v tomto rozhodnutí zdůraznil, že „“

[29] Pomocí zákona o svobodném přístupu k informacím se na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. „.“

[30] „[Z]“

[31] Stěžovatel je organizační složkou státu (§ 3 odst. 1 zákona o majetku ČR) a hospodaří s majetkem České republiky. Mezi základní povinnosti při hospodaření s tímto majetkem (§ 14 odst. 1 zákona o majetku ČR) pak patří to, že „[m].“

[32] Obdobně podle § 45 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), „[o]“. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení je organizační složka státu „.“

[33] Nejvyšší správní soud sice nemá k dispozici požadovaný „“, z obsahu stěžovatelových rozhodnutí však vyplývá, že tento dokument reguluje způsob jednání škodní komise a mimo jiné též otázky posuzování míry odpovědnosti zaměstnance za škodu způsobenou na majetku České republiky a navrhování konečné výše náhrady škody, přičemž tento návrh je pro stěžovatelova předsedu závazný.

[34] Účelem škodní komise, která je ustavena a jejíž činnost je regulována vnitřním předpisem, jehož poskytnutí žalobkyně požadovala, je tedy bezesporu realizace stěžovatelových zákonných povinností účelného a hospodárného využívání majetku České republiky (§ 3 odst. 1 zákona o majetku ČR) a plnění úkolů za pomoci prostředků státního rozpočtu nejhospodárnějším způsobem (§ 45 odst. 2 rozpočtových pravidel).

[35] Jak konstantně judikuje Nejvyšší správní soud (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS), existuje silný veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutnosti jeho účinné kontroly. Tento cíl (veřejná kontrola efektivnosti) přitom může být dosažen právě prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím. Argumentem je nutno veřejný zájem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků vztáhnout i na hospodaření s těmito prostředky, neboť jde o pojem širší, který v sobě zahrnuje nejen poskytování, ale i další způsoby nakládání s veřejnými prostředky. Veřejný zájem na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky nemůže být zúžen na otázku vynakládání veřejných prostředků (např. na mzdy a jiné odměny), ale též na kontrolu toho, jaké závazky na sebe stát (resp. jeho organizační složky) bere a rovněž jak se stará o to, aby se jeho majetek nezmenšoval, a pokud už k tomu dojde (vznikne škoda), jak se stará o to, jak bude uhrazena. Výluku podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím tedy nelze aplikovat tam, kde jde o nakládání s veřejnými prostředky, neboť se vždy bude dotýkat i osob stojících mimo daný povinný subjekt, které mají zájem na kontrole jeho hospodaření.

[36] Krajský soud tedy dospěl ke správnému závěru, že požadovaný dokument „“ není výlučně vnitřním předpisem dle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Již z tohoto důvodu tedy nebyly dány podmínky pro odmítnutí poskytnutí informace dle citovaného ustanovení. Nerelevantním je argument, že o náhradě škody „“ škodní komise, ale pouze předseda (tedy vedoucí příslušné organizační složky státu). Sám stěžovatel totiž současně uvádí, že předseda je návrhem škodní komise vázán. Oprávnění předsedy stěžovatele rozhodovat o náhradě škody je tedy jen odrazem toho, že za stát právně jedná vedoucí organizační složky (§ 7 odst. 1 zákona o majetku ČR). Je ale zjevné, že faktický obsah rozhodnutí předsedy stěžovatele je dán právě rozhodnutím škodní komise.

[37] Ze stejného důvodu nemůže být vnitřním pokynem ve smyslu § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím ani příkaz předsedy stěžovatele „“. Dovodil-li soud výše, že zde existuje veřejný zájem na nutnosti účinné kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a majetkem, pak je zcela jistě legitimní, aby povinný subjekt na žádost sdělil, které osoby se na rozhodování o hospodaření s veřejnými prostředky podílejí. V této souvislosti je pak třeba zmínit judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které pod neurčitý právní pojem vnitřní pokyny a personální předpisy nespadá popis struktury úřadu, jmenovité obsazení jednotlivých funkcí či pracovní řád (srov. rozsudek ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148, č. 1944/2009 Sb. NSS). I z tohoto důvodu tedy nemohl příkaz předsedy, kterým určil, kteří zaměstnanci budou obsazeni ve škodní komisi, spadat pod pojem vnitřního pokynu dle citovaného ustanovení.

[38] Pro vyřešení této otázky je pak nepodstatné, zda vymáhání škody na osobách, které ji způsobily, je , či nikoli, neboť to nic nemění na povaze požadovaných dokumentů. Vzhledem ke skutečnosti, že stěžovatelův názor na tuto otázku je nesprávný, považuje přesto soud za nutné se k ní vyjádřit.

[39] V prvé řadě je třeba mírně korigovat názor krajského soudu, který podřadil náhradu nákladů řízení, k jejímuž uhrazení ve prospěch žalobkyně byl stěžovatel zavázán rozsudkem krajského soudu v rámci (jiného) řízení o žalobě na nečinnost, pod pojem škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem dle zákona o odpovědnosti za škodu. Náhrada těchto nákladů totiž není škodou vzniklou v důsledku rozhodování či úředního postupu správního orgánu, ale představuje náklady vzniklé v souvislosti se soudním řízením vyvolaným adresátem vrchnostenského působení příslušného správního orgánu (zde žalobkyní). To ovšem nic nemění na závěru, že ať půjde o škodu v režimu zákona o odpovědnosti za škodu, či za škodu v režimu pracovněprávních předpisů (§ 250 a násl. zákoníku práce z roku 2006) je fakultativnost vymáhání náhrady škody značně omezena § 14 odst. 4 zákona o majetku ČR, podle kterého „[p]“. Základní povinnosti organizační složky státu při hospodaření s majetkem ČR tedy neposkytují prostor pro úvahu, zda náhradu škody za předpokladu, že jsou splněny všechny zákonem předvídané podmínky, vymáhat, či nikoli. Pokud stěžovatel zastává ve své praxi vztahující se k hospodaření se svěřeným majetkem opačný postoj, tím spíše to odůvodňuje naléhavost veřejného zájmu na kontrole efektivnosti jeho hospodaření.

[40] Nad rámec shora uvedeného soud konstatuje, že i kdyby požadovaný dokument „“ mohl být považován za ryze vnitřní pokyn, neobstála by stěžovatelova úvaha (zdůvodněná na samé hranici přezkoumatelnosti – srov. bod 19 rozhodnutí I. stupně a bod 27 rozhodnutí o rozkladu), proč tuto informaci neposkytnout. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, jak by mohlo poskytnutí tohoto dokumentu „“ stěžovatele či „“ stěžovatelem. Tato nekonkrétní tvrzení nemohou vytvořit dostatečnou protiváhu právu na informace a legitimizovat tak odepření poskytnutí požadovaných informací.

[41] V druhé části kasační stížnosti stěžovatel namítá, že poskytnutím pokynu předsedy „“, by došlo k poskytnutí osobních údajů členů komise, přičemž tyto osobní údaje by mohly být zneužity proti členům komise, což by mohlo znamenat zásah do jejich osobního i profesního života. Nadto stěžovatel má dle § 15 odst. 4 správního řádu poskytovat informace o tom, kdo je oprávněnou úřední osobou, jen účastníkům řízení.

[42] K této námitce je třeba předeslat, že žalobkyně se pod bodem 7 své žádosti o informace domáhala poskytnutí úplného seznamu všech členů škodní komise v době od 6. 3. 2013 dosud, a to s uvedením doby jejich členství v komisi.

[43] Podle § 4 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, se osobním údajem rozumí „.“ V souzeném případě lze jméno členů škodní komise ve spojení s informací, že jsou zaměstnanci stěžovatele v souladu s uvedenou judikaturou považovat za osobní údaj, neboť jde o spojení jména, příjmení a místa pracoviště. Tyto osoby tedy mohou být kontaktovány na svém pracovišti (poštou, e-mailem).

[44] Podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu, kterým je mimo jiné i zákon o ochraně osobních údajů. Dle § 5 odst. 2 písm. f) zákona o ochraně osobních údajů „[s].“ Poskytnutí informací o členech škodní komise je tak plně v souladu s tímto ustanovením zákona o ochraně osobních údajů, neboť jde o poskytnutí údajů o zaměstnanci veřejné správy, které vypovídají o jeho funkčním či pracovním zařazení.

[45] V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, který vychází z obecného právního názoru (vysloveného již dříve v nálezu ze dne 17. 7. 2005, sp. zn. IV. ÚS 23/05, č. 111/2007 Sb. ÚS), že profesionální sféra osob působících ve veřejném životě, patří do sféry veřejné. Ústavní soud dospěl k závěru, že „“. Tak tomu je i v nyní souzené věci, kdy požadované informace nesměřují k získání detailů o soukromém životě členů škodní komise, ale k ochraně veřejného zájmu na transparentnosti hospodaření s veřejnými prostředky.

[46] Nejvyšší správní soud pak poznamenává, že mu není zřejmé, jakým konkrétním způsobem by mohla skutečnost, že je určitý zaměstnanec stěžovatele současně členem škodní komise, znamenat „“. Jsou-li tyto osoby stěžovatelovými zaměstnanci, mohou být stejným způsobem kontaktovány i v případě, že by jejich jméno nebylo poskytnuto na základě žádosti o informace. Shodně s krajským soudem má Nejvyšší správní soud za to, že jde o zcela neutrální informaci, která nadto vyplývá z organizačního uspořádání stěžovatele jako správního orgánu, přičemž toto uspořádání nepředstavuje informaci, která by měla být vyloučena z poskytování dle zákona o svobodném přístupu k informacím (viz body [37] a [45] výše).

[47] K další části této kasační námitky je třeba uvést, že krajský soud nepostavil svou argumentaci na tom, že členové škodní komise jsou oprávněnými úředními osobami ve smyslu § 15 odst. 4 správního řádu, jak by snad vyplývalo ze stěžovatelovy argumentace (soudu ani není zřejmé, z jakého důvodu stěžovatel tímto ustanovením argumentuje). Krajský soud odůvodnil nutnost poskytnutí informace – seznam členů škodní komise tím, že jde o osoby, které se podílejí na rozhodování o veřejných financích ve smyslu náhrad za škody způsobené státem, a proto je třeba, aby vystoupily ze „“, ve které se díky neposkytnutí informací pohybují.

[48] Nejvyšší správní soud s tímto posouzením provedeným krajským soudem souhlasí. V dané věci nemůže být , zda členové škodní komise byli oprávněnými úředními osobami, neboť jednání škodní komise není správním řízením. Tato kasační argumentace tedy míří zcela mimo řešenou otázku.