1300/2007
Právo na informace: přístup k informacím obsaženým v územně plánovací dokumentaci
Ejk 411/2007
Právo na informace: přístup k informacím obsaženým v územně plánovací dokumentaci
k § 133 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.*)
k § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 101/2000 Sb. a č. 61/2006 Sb.
Od práva náležejícího vybrané skupině osob ve smyslu § 133 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je třeba odlišit obecné právo vyplývající ze zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, tj. obecné právo na informace, které přísluší všem a podléhá omezením stanoveným pouze a jedině zákonem. Ustanovení § 133 stavebního zákona, podmiňující možnost přístupu k informacím obsaženým v územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb tím, že žadatel o informaci správnímu orgánu prokáže odůvodněnost svého požadavku, nebylo možné chápat tak, že omezuje možnosti obecného poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle § 133 stavebního zákona byly chráněny pouze některé druhy informací, a to z důvodu ochrany zájmů tam uvedených.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 5. 2007, čj. 5 Ca 126/2006-28)
Prejudikatura:
srov. Soudní judikatura
ve věcech správních č. 943/2002 a č. 711/2005 Sb. NSS.Věc:
Spolek A. proti Magistrátu hlavního města Prahy o poskytnutí informací.Žalobce požádal Úřad městské části Praha 6 podle zákona č. 106/1999 Sb. o poskytnutí informace zasláním kopie stavebního povolení na oplocení (zeď a brány) specifikovaného pozemku nacházejícího se v katastrálním území Dejvice, bylo-li vydáno, resp. souhlas stavebního úřadu s tímto oplocením, bylo-li ohlášeno, resp. ohlášení stavby oplocení, pokud stavební úřad na ohlášení nereagoval. Dále žalobce požádal o kopii stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí na komunikaci nacházející se v tomtéž katastrálním území.
Stavební úřad nejprve žalobce vyzval, s odkazem na § 14 odst. 3 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., aby svoji žádost zdůvodnil. Žalobce v odpovědi na tuto výzvu namítl, že výzva postrádá zákonnou oporu, neboť žalobce nežádal o nahlížení, ani o územně plánovací dokumentaci či dokumentaci staveb, ale o informace, a to kopie rozhodnutí stavebního úřadu. Dále namítl, že odkaz na § 14 odst. 3 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb. není namístě, neboť podaná žádost je konkrétní a srozumitelná. Dne 21. 12. 2005 stavební úřad žádost zamítl.
Proti tomuto výroku rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný dne 13. 3. 2006 zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí vyjádřil nesouhlas s názorem žalobce, že stavební povolení není součástí územně plánovací dokumentace. Poukázal na § 132 stavebního zákona, dle kterého je stavební úřad povinen zabezpečit ukládání stavebního povolení spolu s veškerými písemnostmi týkajícími se stavebního povolení, kolaudačního rozhodnutí a jiných opatření týkajících se staveb. V návaznosti na tuto povinnost pak stavební zákon v § 133 upravuje a stanoví pravidla pro nahlížení (včetně pořízení kopií) do uložených písemností. S odkazem na čl. 17 Listiny základních práv a svobod dále uvedl, že jeho provedením je zákon č. 106/1999 Sb., který je pro tuto oblast předpisem obecným, pokud určité zákony stanoví v některých ze svých ustanovení podmínky poskytnutí informací pro určitou věcnou oblast odlišně, jsou v postavení tzv. zvláštního zákona a v konkrétní odchylce mají přednost před zákonem obecným, tj. zákonem č. 106/1999 Sb. Tato skutečnost vyplývá z § 1 zákona č. 106/1999 Sb., ve kterém jsou stanoveny základní podmínky, za nichž jsou informace poskytovány. Zde žalovaný odkázal mj. na rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 80/2003. Dále odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 551/2000, v němž se uvádí, že na poskytování informací povinnými subjekty v oblasti územního plánování a stavebního řádu se vztahuje právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb. s tím, že při poskytování informací formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb (případně pořízení kopií této dokumentace) je třeba respektovat podmínky § 133 stavebního zákona. Uvedl, že stejný názor zaujal i Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 5 As 7/2004 ze dne 22. 7. 2005*), v němž mimo jiné konstatoval, že právo na poskytnutí informací může být omezeno, takové omezení musí být založeno zákonem (zde § 133 stavebního zákona), toto ustanovení však není zvláštním předpisem o poskytování informací, ale upravuje zvláštní podmínky pro poskytování informací týkajících se územního plánování a stavebního řádu formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a do dokumentace staveb, a v tomto směru doplňuje zákon č. 106/1999 Sb., který v § 1 stanoví základní podmínky, za nichž jsou informace poskytovány, a který se co do forem poskytování informací neomezuje jen na nahlédnutí do spisu. Z uvedeného vyplývá, že na poskytování informací povinnými subjekty z jejich působnosti v oblasti územního plánování a stavebního řádu se vztahuje právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb. s tím, že při poskytování požadovaných informací formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb (případně pořízenou kopií této dokumentace) je třeba respektovat podmínky stanovené v § 133 stavebního zákona. Žalovaný poukázal rovněž na § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., který nahlížení do spisu a pořizování kopií považuje pouze za jeden ze způsobů poskytnutí informace; žalobce však nemá na takovýto postup nárok, je výlučně věcí správního orgánu, aby zvolil způsob, jakým informace podle zákona č. 106/1999 Sb. poskytne. Obecné informace o tom, zda a jak byly opravy plotu a komunikace povoleny, žalobce obdržel.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu, ve které zejména uvedl, že stavební úřad a žalovaný opírají své rozhodnutí o § 133 stavebního zákona; žalobce však žádal o poskytnutí informace – kopie rozhodnutí stavebního úřadu o povolení stavby – podle zákona č. 106/1999 Sb., nikoli tedy o nahlížení do územně plánovací dokumentace či do dokumentace staveb dle § 133 stavebního zákona. Tvrzení žalovaného, že žalobcem požadované písemnosti jsou součástí dokumentace stavby, na niž dopadá § 133 stavebního zákona, je dle žalobce mylné. Toto ustanovení se týká pouze nahlížení do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb, tedy nikoli do dokumentů jiných (tj. do rozhodnutí stavebních úřadů), rozhodnutí stavebních úřadů k ní pouze bývají přiložena. V § 132 stavebního zákona se hovoří zejména o ukládání rozhodnutí stavebního úřadu, nikoli že by rozhodnutí měla být dokumentací stavby. Dokumentací staveb jsou při tom dle žalobce podklady předávané stavebnímu úřadu stavebníky, které musí být zpracovány oprávněnými osobami (§ 46a stavebního zákona), nikoli písemnosti stavebního úřadu či dokonce jeho rozhodnutí, a to bez ohledu na to, jak jsou archivována. Uvedené vyplývá z § 46a odst. 3 písm. a), § 58 odst. 1, § 60 odst. 1, § 90 odst. 2, § 100 odst. 1 písm. a) a § 100 odst. 2 stavebního zákona. Rozhodnutí stavebních úřadů jsou výsledkem jeho rozhodovací činnosti a nejsou součástí dokumentace staveb, která je výsledkem činnosti autorizovaných osob a jako taková je přístupná ve smyslu § 133 stavebního zákona pouze osobám, které prokáží odůvodněnost svého požadavku. Vztažení pojmu „dokumentace stavby“ na veškeré informace stavebního úřadu včetně jeho rozhodnutí je nepřípustně extenzivním výkladem porušujícím právo na informace a na svobodný přístup k nim ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. a čl. 17 odst. 5 Listiny. Důvody neposkytnutí informace mohou být dány u dokumentace staveb, plánů a výkresů, které jsou výsledkem tvůrčí činnosti autorizovaných osob, nikoliv však u rozhodnutí stavebního úřadu jako výsledku jeho rozhodovací činnosti; smyslem a účelem práva na informace je mj. i veřejná kontrola výkonu veřejné moci. Žalobce dále poukázal mimo jiné i na to, že již je i judikaturou potvrzeno, že § 133 stavebního zákona není zvláštním předpisem ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., neboť není komplexní úpravou poskytování informací, která by mohla vedle zákona č. 106/1999 Sb. obstát. Jde například o rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 551/2000 (kde je uvedeno, že zvláštním předpisem o poskytování informací ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. není stavební zákon), usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 156/02 (kde je uvedeno, že „
zvláštním předpisem o poskytování informací však není § 133 stavebního zákona...§ 133 stavebního zákona se vztahuje pouze na nahlížení do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb, nikoli na jiné formy poskytnutí informace, jejichž úprava se řídí cele zákonem č. 106/1999 Sb.“)
; stejný závěr plyne i z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které cituje samotný žalovaný. Dále žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze sp. zn. 44 Ca 34/2002, kde se uvádí, že z textu § 133 stavebního zákona vyplývá, že se týká pouze nahlížení do stavební dokumentace, nikoli poskytování informací ve stavebním řízení a územním řízení obecně, a je možno jej použít pouze v případě žádosti o nahlédnutí do této dokumentace. Ze žádosti žalobce vyplývá, že o nahlédnutí do stavební dokumentace nežádal, ale požadoval formou kopií některých dokumentů poskytnutí informace. Povinnost takto požadované informace poskytnout ukládá žalovanému § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb.Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. povinný subjekt poskytne požadovanou informaci ve lhůtě nejpozději do 15 dnů od přijetí podání nebo od upřesnění žádosti podle písm. a), a to písemně, nahlédnutím do spisu, včetně možnosti pořídit si kopii, nebo na paměťových mediích. Zákon č. 106/1999 Sb. neobsahuje definici pojmu „informace“, obecně je obsah tohoto výrazu chápán jako „zpráva, sdělení“, tedy jako určitý projev, ve kterém se konstatují fakta. Pokud žalobce požadoval kopii rozhodnutí jako celku, pak nevyloučil žádný z údajů v něm obsažený jako takový, který nepožaduje. Domáhal-li se žalobce informací obsažených v konkrétním rozhodnutí, které v žádosti specifikoval, odpovídá taková žádost situaci, kdy žalobce nemůže obsah požadovaného rozhodnutí znát detailně. Je tedy sice na správním orgánu zvolit, kterým ze způsobů stanovených v § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. požadované informace poskytne, aby však žádosti bylo plně vyhověno, musí dojít k poskytnutí všech požadovaných informací (s výjimkou těch informací, jejichž poskytnutí vylučuje zákon).
Žádost žalobce (v části, o níž bylo rozhodnuto výrokem I. prvostupňového rozhodnutí) byla zamítnuta s odůvodněním, že žalobce přes výzvu stavebního úřadu nedoložil odůvodněnost svého požadavku na zaslání kopie předmětného stavebního povolení ve smyslu § 133 stavebního zákona. Podle § 133 tehdy platného stavebního zákona orgány územního plánování a stavební úřady, které evidují, ukládají územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb, jsou povinny umožnit osobám, které prokáží odůvodněnost svého požadavku, nahlížet do této dokumentace a pořizovat z ní výpisy; přitom jsou povinny učinit opatření, aby nahlédnutím do dokumentace nebylo porušeno státní, hospodářské či služební tajemství, jakož i zákonem uložená či uznaná povinnost mlčenlivosti. Podle § 132 odst. 1 uvedeného zákona stavební povolení spolu s veškerými písemnostmi týkajícími se stavebního povolení, kolaudační rozhodnutí a jiná opatření týkající se staveb eviduje a jejich ukládání zabezpečuje příslušný stavební úřad a místně příslušná obec.
Ustanovení § 133 stavebního zákona, které upravuje pravidla pro nahlížení do uložených písemností (včetně pořízení výpisů), tedy jednoznačně navazuje na § 132 odst. 1 stavebního zákona. Podle názoru soudu je tak zapotřebí pod pojem dokumentace staveb použitý v § 133 podřadit veškeré evidované a ukládané písemnosti (doklady) zmíněné v § 132 odst. 1 stavebního zákona, tedy i rozhodnutí stavebního úřadu (stavební povolení). Soud je toho názoru, že takový výklad odpovídá obsahu i smyslu citovaných zákonných ustanovení; opačný výklad, který činí žalobce, by podle názoru soudu byl v rozporu se smyslem zákona a nelze jej dovodit ani z jednotlivých ustanovení stavebního zákona, na které žaloba odkazuje [§ 46a odst. 3 písm. a), § 58 odst. 1, § 60 odst. 1, § 90 odst. 2 a § 100 odst. 1, 2].
Žádost, kterou žalobce podal, nelze posoudit ani jako žádost o nahlédnutí do územně plánovací dokumentace či dokumentace staveb (pořízení kopie) podle § 133 stavebního zákona, případně ani jako žádost o nahlédnutí do správního spisu (pořízení kopie) podle § 23 správního řádu z roku 1967. Žalobce podal žádost o kopii předmětného stavebního povolení podle zákona č. 106/1999 Sb. (požádal o veškeré v tomto rozhodnutí obsažené informace). Jde jednoznačně o žádost podanou podle zákona č. 106/1999 Sb., která rovněž podle tohoto zákona byla správními orgány řešena.
Podle § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., ve znění účinném do 22. 3. 2006, se zákon nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu. Soud je zajedno s žalovaným správním orgánem, že § 133 stavebního zákona není zvláštním právním předpisem ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. vylučujícím použití zákona č. 106/1999 Sb. Soud však má za to, že § 133 stavebního zákona není ani ustanovením, které by omezovalo poskytnutí informací postupem podle zákona č. 106/1999 Sb. na jejich poskytnutí pouze osobám, jejichž požadavek je
„požadavkem odůvodněným“
ve smyslu § 133 stavebního zákona.Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, zajišťuje provedení práva zaručeného Listinou základních práv a svobod v čl. 17 (práva na informace); toto právo lze omezit pouze zákonem, a to pouze tehdy, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (čl. 17 odst. 4 Listiny). Potřebné informace přitom jednak jsou nástrojem kontroly veřejnosti vůči orgánům spravujícím věci veřejné, jednak slouží jako podklad pro volbu každého jednotlivého občana při správě věcí veřejných. Zákon č. 106/1999 Sb. tak představuje normu obecnou, což nevylučuje, aby určité otázky byly, avšak pouze pro vymezený okruh právních vztahů a vymezený okruh subjektů, řešeny v jiných právních předpisech; např. v § 133 stavebního zákona.
Ustanovení § 133 stavebního zákona uvádělo, že osoby, které prokáží odůvodněnost svého požadavku, mají právo nahlížet do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb a pořizovat si z ní výpisky (příslušný správní orgán je při tom povinen učinit taková opatření, aby nebylo porušeno státní, hospodářské či služební tajemství, jakož i zákonem uložená či uznaná povinnost mlčenlivosti). Zda odůvodněnost požadavku byla či nebyla žalobcem prokázána, bylo na úvaze a rozhodnutí správního orgánu. S informacemi obsaženými v územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb se tedy za podmínek stanovených § 133 stavebního zákona mohla seznamovat (a pořídit si výpisky) pouze osoba, o níž správní orgán uznal, že
„prokázala odůvodněnost“
svého požadavku. Toto ustanovení tedy představovalo právo osob, které měly „vztah k věci“ (vybrané skupiny osob), na přímý přístup k informacím obsaženým v územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb. Orgán územního plánování a stavební úřad musel sice učinit opatření, aby nedošlo k porušení státního, hospodářského či služebního tajemství a zákonem stanovené či uložené povinnosti mlčenlivosti, postupem podle § 133 stavebního zákona však mohly být žalobci zpřístupněny některé údaje, které jinak byly chráněny zákonem č. 106/1999 Sb. a jejichž poskytnutí by postupem podle zákona č. 106/1999 Sb. muselo být odepřeno [např. § 11 odst. 2 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., ve znění platném do 22. 3. 2006, stanovilo, že povinný subjekt informaci neposkytne, pokud by tím byla porušena ochrana duševního vlastnictví stanovená zvláštním předpisem, např. zákon č. 35/1965 Sb., o dílech literárních, vědeckých a uměleckých (autorský zákon)].Od práva náležejícího vybrané skupině osob ve smyslu § 133 stavebního zákona je podle názoru soudu třeba odlišit obecné právo vyplývající ze zákona č. 106/1999 Sb., tj. obecné právo na informace, které přísluší všem a podléhá omezením stanoveným pouze a jedině zákonem.
Poskytnutí informace požadované podle zákona č. 106/1999 Sb. lze odepřít pouze z důvodu stanoveného v zákoně. Má-li být jakékoli omezení tohoto práva provedeno pouze zákonem, a to pouze v nejmenším nutném rozsahu a jen z důvodu nezbytnosti pro ochranu práva a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti, pak odepření informací proto, že žalobce neměl
„vztah k věci“
, resp. správnímu orgánu odůvodněnost svého požadavku neprokázal, by z podmínek pro omezení základního práva na informace vybočovalo. Z hlediska práva na informace zakotveného zákonem č. 106/1999 Sb. by takové omezení bylo podle mínění soudu nepřípustné.Soud tedy dospěl k závěru, že § 133 stavebního zákona upravující možnost přístupu k informacím obsaženým v územně plánovací dokumentaci a dokumentaci staveb pouze pro osoby, které správnímu orgánu prokáží odůvodněnost svého požadavku, nelze chápat jako ustanovení omezující možnosti obecného poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb.
Soud tedy má za to, že odepřením kopie předmětného stavebního povolení žalobci o informaci dle zákona č. 106/1999 Sb. z důvodu, že správnímu orgánu neprokázal odůvodněnost svého požadavku ve smyslu § 133 stavebního zákona, došlo k porušení zákona č. 106/1999 Sb. Jiné důvody odepření správní orgán neuvedl. Pouze obecně tedy soud poukazuje na § 12 zákona č. 106/1999 Sb., podle kterého všechna omezení práva na informace provede povinný subjekt tak, že poskytne požadované informace včetně doprovodných informací po vyloučení těch informací, o nichž to stanoví zákon. Právo odepřít informaci trvá pouze po dobu, po kterou trvá důvod odepření. Obsahuje-li tedy rozhodnutí žádané podle zákona č. 106/1999 Sb. informace, jejichž poskytnutí je vyloučeno zákonem, je na správním orgánu učinit opatření nutná k jejich ochraně, např. znečitelněním.
Městský soud v Praze si je vědom, že toto rozhodnutí je založeno na jiném právním názoru, než který byl vyjádřen v rozsudcích, na které žalovaný odkázal v napadeném rozhodnutí. Městský soud v Praze v tomto rozhodnutí vychází ze závěrů uvedených v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 40/2004 ze dne 25. 8. 2005, uveřejněném pod č. 711/2005 Sb. NSS, a rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 As 34/2005 ze dne 28. 3. 2006 (www.nssoud.cz), které dle jeho mínění výše uvedené závěry opravňují, tato rozhodnutí jsou přitom rozhodnutími pozdějšími, než na která žalovaný odkázal.
*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
*) Dostupné na www.nssoud.cz.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.