Vydání 7/2021

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, čj. 2 As 72/2020-46)

Rozhodnutím žalované ze dne 9. 7. 2019 (dále jen „napadené rozhodnutí“) byl potvrzen její názor dříve vyjádřený dopisem jejího ředitele Odboru usnadňování obchodu a služeb ze dne 2. 5. 2019(dále jen „prvostupňové rozhodnutí“); tím žalovaná odmítla žádost žalobce o poskytnutí informací podle InfZ, neboť není povinnou osobou dle tohoto zákona. Žalobce se přitom žádostí o informace podanou u žalované dne 8. 4. 2019 domáhal veškerých podkladů, na základě nichž rozhodla o jeho nezařazení do projektu zaměstnávání cizinců v „“.

Rozhodnutí žalované napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a navrhoval, aby soud dle § 16 odst. 4 InfZ nařídil žalované poskytnout mu požadované informace. Měl za to, že žalovaná je povinným subjektem, neboť je veřejnou institucí dle § 2 odst. 1 InfZ, pročež je napadené rozhodnutí potvrzující odmítnutí jeho žádosti o informace nezákonné.

Městský soud rozsudkem ze dne 20. 2. 2020, čj. 14 A 146/2019-27 (dále jen „napadený rozsudek“), napadené i prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Předeslal, že pojmem veřejná instituce ve smyslu § 2 odst. 1 InfZ se opakovaně zabýval Ústavní soud; poukázal na jeho nálezy ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, či ze dne 27. 3. 2018, sp. zn. I. ÚS 1262/17. Zařazení určitého subjektu pod instituci veřejnou, či soukromou dle nich musí vyplývat z převahy znaků, jež jsou pro instituci veřejnou, či soukromou typické. Jsou jimi: a/ způsob vzniku či zániku instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), b/ hledisko osoby zřizovatele (zda je zřizovatelem instituce stát, či nikoliv), c/ subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoliv), d/ existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce a e/ veřejný, nebo soukromý účel instituce. Soud konstatoval, že žalovaná byla zřízena zákonem č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky (dále jen „ZHK“); zřizovatelem byl tedy stát a je to opět jenom stát, který může rozhodnout o jejím zániku. Oproti tomu stát nemá vliv na kreaci jejích orgánů; volební právo mají výlučně členové komory, jimiž mohou být pouze právnické a fyzické osoby, které mají sídlo nebo bydliště na území České republiky a provozují podnikatelskou činnost. Stát nevykonává dohled nad operativní činností orgánů žalované; zcela bez dohledových pravomocí však není, neboť představenstvo komory předkládá vládě statut, jednací, volební a příspěvkový řád komory, která o jejich potvrzení rozhoduje. Dohled nad zákonností interních předpisů subjektů soukromého práva stát sice také vykonává, nejde však o kontrolu automatickou a kontrolorem není vláda; státu je tedy v případě žalované vyšší než u běžných subjektů soukromého práva. Tato kritéria dle soudu neposkytují jednoznačný závěr o tom, zda žalovaná je veřejnou institucí; některé znaky svědčí pro, jiné proti. Zásadní pro dané posouzení proto dle městského soudu je kritérium účelu žalované.

Uvedl, že Hospodářská komora je zřízena za účelem podpory podnikatelských aktivit, k prosazování a ochraně zájmů a k zajišťování potřeb svých členů; vypočetl přitom v § 4 odst. 1 ZHK předestřené činnosti komory. Poukázal na to, že k převaze veřejného účelu žalované již ve své judikatuře dospěl Nejvyšší správní soud, a to v rozsudku ze dne 20. 2. 2019, čj. 6 As 282/2018-46 (posuzoval, zda Stálý rozhodčí soud při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR je veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 InfZ), a ze dne 25. 10. 2018, čj. 4 As 132/2018-59 (týkal se zadávání veřejných zakázek). Městský soud přitom naznal, že aktivity ve veřejném zájmu u žalované převažují. Za převažující soukromý účel lze z výčtu v § 4 odst. 1 ZHK považovat pouze poskytování poradenství svým členům a jejich propagaci, případně předcházení obchodním sporům svých členů; i tyto činnosti však mají bezprostřední návaznost na veřejný účel žalované, kterým je podpora podnikatelských aktivit. V případě vydávání vyjádření a odborných stanovisek, řešení problémů zaměstnanosti, dohledu nad dodržováním předpisů a odborností členů, vystavování osvědčení v mezinárodním obchodě, podpory a rozvoje podnikání a podpory školských zařízení je veřejný účel zřejmý. I navazování styků se zahraničím a podpora mezinárodního obchodu je spíše ve veřejném zájmu než pouze v soukromém zájmu členů; obecně lze totiž říci, že úspěchy českých společností na zahraničních trzích mají pozitivní dopad na zaměstnanost a hrubý národní produkt. Vykonávání vlastní hospodářské činnost a vedení evidence členů v tomto posuzování není podstatné, neboť jde jen o podpůrné činnosti pro ostatní aktivity. ZHK určuje, jaké má žalovaná orgány, kde sídlí, jaké má vnitřní členění (okresní a regionální komory) a kdo může být jejím členem; nejde tedy o typický subjekt soukromého práva, jehož fungování by se řídilo čistě předpisy soukromého práva a činnost byla plně v dispozici řídících orgánů. státu je u žalované nesrovnatelně vyšší než u běžných soukromoprávních subjektů, neboť ty si rozhodují o svém sídle, vnitřním členění a o podmínkách pro členství samy; i v případě zřizování orgánů mají soukromoprávní subjekty jako spolky či obchodní určitou míru diskrece (akciová společnost se může rozhodnout, zda bude mít monistickou, nebo dualistickou strukturu řídících orgánů). Městský soud proto nesouhlasil se žalovanou, že její chod a podoba jsou určovány soukromými osobami; byť jsou její orgány vytvářeny bez státu, to, co činí, je v převážné míře určeno státem. Posláním žalované je vytvářet příležitosti pro podnikání, prosazovat a podporovat opatření, která přispívají k rozvoji podnikání v České republice, a tím i k celkové ekonomické stabilitě státu. Žalovaná nesleduje své čistě soukromé zájmy jako většina soukromoprávních subjektů; jejím hlavním a konečným cílem je podpora národního hospodářství. Existence žalované, její smysl a aktivity jsou tedy neodmyslitelně spjaty s fungováním ekonomiky, čili se silným veřejným zájmem. S ohledem na převládající veřejný účel proto městský soud dospěl k závěru, že u žalované převažují znaky veřejné instituce, pročež je povinnou osobou podle § 2 odst. 1 InfZ. Napadené rozhodnutí proto shledal nezákonným.

Soud také doplnil, že napadené i prvostupňové rozhodnutí, byť mají obě formu dopisu, jsou materiálně rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť jimi bylo fakticky žalobci odmítnuto poskytnutí informace podle InfZ; ten přitom předpokládá, že o žádosti o informace bude vydáno rozhodnutí o odmítnutí jejího poskytnutí. Městský soud však nevyhověl návrhu žalobce, aby podle § 16 odst. 4 InfZ nařídil žalované poskytnout mu požadované informace. Jeho žádost o informace byla odmítnuta pouze s odkazem na to, že žalovaná není povinnou osobou; v řízení před žalovanou tedy nebylo nijak posuzováno, zda žádost žalobce splňuje podmínky pro poskytnutí informace. Tato otázka nebyla vůbec řešena ani v řízení před městským soudem; ten proto nemohl v dané fázi řízení rozhodnout o poskytnutí informace.

Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které navrhla napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Zmínila, že novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb. byla do výčtu povinných subjektů v § 2 odst. 1 InfZ vložena „“ a následně novelou učiněnou zákonem č. 61/2006 Sb. byl vypuštěn dodatek „“. Hlavním důvodem přijetí zákona č. 61/2006 Sb. přitom byla implementace Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru (dále jen „Směrnice“); to plyne z důvodové zprávy i změny § 1 InfZ. Z preambule Směrnice je zřejmé, že povinnosti týkající se opakovaného použití informací (čili povinnosti poskytovat informace) se týkají pouze veřejného sektoru. V čl. 2 bod l Směrnice jsou „“ definovány jako státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány; veřejnoprávní subjekt je pak vymezen v čl. 2 bod 2 Směrnice. V bodě 8 preambule Směrnice se mimo jiné uvádí, že opatření členských států mohou překračovat rámec minimálních stanovených standardů, aby umožnila širší opakované použití; to však dle stěžovatelky umožňuje rozšířit pouze rozsah poskytovaných informací, nikoliv okruh povinných subjektů. InfZ obsahuje terminologickou odchylku od Směrnice a na místo pojmu „“ používá pojem „“, což ovšem není . Podstatné je, že při výkladu českého práva je povinností vnitrostátního soudu zohlednit i nepřímý účinek Směrnice; pojednává přitom v kasační stížnosti o definici a východiscích nepřímého účinku a eurokonformního výkladu. Dospívá k závěru, že při výkladu pojmu „“ v InfZ by se mělo vycházet z definice pojmu „“ obsaženého ve Směrnici. Městský soud tedy měl posoudit, zda stěžovatelka naplňuje definiční kumulativně dané znaky veřejnoprávního subjektu stanovené ve Směrnici; pokud by tak učinil, musel by seznat, že tyto znaky nesplňuje. Z výročních zpráv stěžovatelky za roky 2017 a 2018 dostupných ve Sbírce listin je patrné, že provozní u ní činí pouze část (cca 1,5 %) jejího výnosu. Žádný ze subjektů veřejného sektoru nemůže jakkoliv ovlivňovat její řízení, a to ať již přímo nebo prostřednictvím jmenování nadpoloviční většiny členů správního, řídícího či dozorčího orgánu. Nutnost eurokonformního výkladu stěžovatelka dovozuje i z bodu 10 preambule Směrnice, dle kterého definice „“ a „“ vycházejí ze směrnic pro zadávání veřejných zakázek (92150/EHS, 93/36/EHS, 93/37/EHS a 9814/ES). Evropský zákonodárce tedy dle stěžovatelky zjevně měl v úmyslu zajistit, aby povinnými subjekty dle Směrnice (a v případě České republiky dle InfZ) byly osoby, které naplňují definiční znaky veřejného zadavatele. Příslušné předpisy Evropské unie zapracovává zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“); vymezení tzv. „“ dle § 4 odst. 1 ZZVZ přitom zcela odpovídá definici „veřejnoprávního subjektu“ dle Směrnice. Aby byl zachován předpoklad racionality zákonodárce, jednota právního řádu a legitimní očekávání, že právní úprava spolu souvisejících oblastí právního řádu bude vykládána a aplikována jednotně, nelze dle stěžovatelky než uzavřít, že pokud není „“ dle Směrnice ani veřejným zadavatelem dle evropské nebo české právní úpravy, nemůže být též „“ dle § 2 odst. 1 InfZ.

Stěžovatelka dále uvádí, že vymezením pojmu „“, resp. stanovením definičních znaků tohoto pojmu, se ve své rozhodovací praxi opakovaně zabýval Ústavní soud; za zásadní rozhodnutí v tomto ohledu považuje nález ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, jehož odst. [64] až [67] citovala. Poukazuje na to, že Ústavní soud v odkazovaném nálezu používá právě pojem „“, který by měl být, s ohledem na nutnost eurokonformního výkladu a dodržení zásady jednoty právního řádu, vykládán dle definice uvedené ve Směrnici. Pokud byly Ústavním soudem pod veřejnou instituci podřazovány právnické osoby, v nichž má 100% majetkovou účast stát či územní samosprávný celek (viz např. rozhodnutí ve věcech sp. zn. I. ÚS 330/12, III. ÚS 1705/13, I. ÚS 1262/17 či II. ÚS 618/18), dělo se tak v souladu s definicí veřejnoprávního subjektu vymezenou ve Směrnici; u všech těchto společností (např. Dopravní podnik hl. m. Prahy, Brněnské komunikace, Pražská plynárenská, Servis distribuce a OTE) totiž Ústavní soud shledal jak naplnění znaku jejich zřízení za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu (který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu), tak naplnění znaku převážného financování, ovládání či řízení státem nebo územním samosprávným celkem. U stěžovatelky však minimálně druhý znak není naplněn. Upozorňuje též na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18 [jehož východiskem byl plenární nález ze dne 22. l. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17, kterým byl zamítnut návrh na zrušení § 2 odst. 1 písm. n) zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (dále jen „ZRS“)], kde dospěl k závěru, že smysl a účel InfZ je totožný se smyslem a účelem ZRS. Okruh povinných subjektů dle obou těchto zákonů by tedy dle Ústavního soudu měl být stejný. Výčet subjektů povinných uveřejňovat smlouvy v registru smluv dle § 2 odst. 1 ZRS je širší než výčet těch, kteří splňují definiční podmínky „“ dle Směrnice i než okruh subjektů, které naplňují definiční znaky veřejného zadavatele dle evropského práva i dle ZZVZ. Stěžovatelka konstatuje, že i kdyby připustila nahlížení na vymezení pojmu „“ optikou subjektů povinných uveřejňovat smlouvy v registru smluv, není možné dospět k závěru, že je povinným subjektem dle InfZ, neboť na ni nedopadá povinnost uveřejňovat smlouvy v registru smluv dle ZRS.

Městský soud opřel své rozhodnutí o provedení tzv. pětistupňového testu dílčích soukromoprávních či veřejnoprávních znaků stěžovatelky, když vycházel z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. l. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06. Stěžovatelka však upozorňuje, že parametry tohoto testu byly Ústavním soudem vymezeny před novelizací InfZ provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., čili před transpozicí a implementací Směrnice, a tedy před nutností eurokonformního výkladu. I bez toho je však přesvědčena, že městský soud při posouzení jejího účelu nepřihlédl k vývoji v ZHK, resp. ke změně koncepčního zakotvení stěžovatelky v českém právním řádu. Původně bylo stanoveno povinné členství podnikatelů v Hospodářské a Agrární komoře; stěžovatelka připouští, že to by skutečně mohlo nasvědčovat tomu, že převládal její veřejný účel. Zdůrazňuje ovšem, že zcela zásadní změna v principu fungování těchto komor nastala přijetím zákona č. 121/1993 Sb., kterým se zrušilo členství povinné a zavedlo zcela dobrovolné; zákonodárce tak dle stěžovatelky dal jasně najevo odklon od veřejnoprávní povahy komor ve prospěch jejich podřazení soukromému právu. Je si vědoma, že zákonodárce i po této změně ponechal v nezměněné podobě vyjádření jejího účelu (§ 2 odst. 1 ZHK) i výčet jejích činností (§ 4 odst. 1 ZHK). její činnosti je nyní založena na dobrovolné členské základně, stejně jako u ostatních sdružení či asociací podporujících a chránících zájmy podnikatelů (např. Svaz průmyslu a dopravy, Asociace malých a středních podniků a živnostníků, Svaz obchodu a cestovního ruchu, Konfederace zaměstnavatelských a podnikatelských svazů, Sdružení podnikatelů a živnostníků). Poukazuje na to, že musí o své členy „bojovat“ stejně jako ostatní obdobné svazy a asociace; její primární snahou tak je v konkurenčním prostředí svou členskou základnu rozšířit, neboť pravě od toho se odvíjí financování její činnosti. Pouze její členové se mohou jejím prostřednictvím aktivně podílet na tvorbě obecně závazných právních předpisů nebo zásadních koncepčních materiálů a mohou se prioritně účastnit jí pořádaných odborných seminářů, konferencí, školení a zahraničních podnikatelských misí. Pokud stěžovatelka vykonává některé činnosti ve veřejném zájmu (vydávání tzv. karnetu ATA či provozování míst Czech POINT), jejich rozsah je v porovnání s činnostmi ryze soukromoprávními pouze menšinového charakteru. Připouští, že jí činěná podpora podnikatelských aktivit je činností ve veřejném zájmu; nesouhlasí však s tím, že v důsledku toho u ní převládá veřejnoprávní účel její existence (a tedy je naplněn znak veřejné instituce). Podporu podnikatelů a podnikání zajišťuje řada dalších svazů a sdružení; pozice stěžovatelky mezi nimi přitom není nijak privilegovaná, ostatně na rozdíl od mnohých ani nemá své zástupce v Radě hospodářské a sociální dohody (tripartitě). Sama skutečnost, že ostatní subjekty nebyly založeny zvláštním zákonem, byť vykonávají obdobné činnosti, ji nemůže učinit veřejnou institucí, obzvláště když vůči „konkurenci“ není nikterak privilegována. Za veřejný zájem lze dle stěžovatelky považovat podporu mnoha dalších oblastí, které mají dle názoru většiny obyvatel podstatně vyšší míru obecného prospěchu, než je podnikání (ochrana zdraví či životního prostředí); za těmito účely bylo zřízeno mnoho spolků, sdružení či asociací, které jsou v úzkém kontaktu s orgány státní správy (např. Česká lékařská společnost Jana Evangelisty Purkyně), avšak zároveň nejsou považovány za veřejné podle InfZ. Nesouhlasí s argumentem městského soudu, že státu je u ní nesrovnatelně vyšší než u běžných soukromoprávních subjektů. Její členská základna včetně práv a povinností členů plně odpovídá fungování spolků a družstev; existence jejích povinně zřizovaných orgánů je pak taktéž srovnatelná s existencí povinně zřizovaných orgánů jak spolků a družstev, tak i obchodních společností. Jestliže městský soud argumentuje tím, že působnost jejích orgánů je v převážné míře určena státem v ZHK, zcela to stejné je dle ní možno konstatovat o vymezení působnosti orgánů spolků v občanském zákoníku (dále jen „OZ“) a orgánů družstev a obchodních společností v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (dále jen „ZOK“). Smyslem dohledového systému vlády dle § 20 ZHK je pak pouze zajistit souladnost základních dokumentů stěžovatelky s právními předpisy; je-li dán, nemá vláda žádné právo do těchto dokumentů zasahovat. Celé ustanovení je navíc reliktem z doby povinného členství v Hospodářské komoře. Stěžovatelka proto nesouhlasí se závěrem městského soudu, že u ní převládají znaky veřejné instituce.

Žalobce je přesvědčen, že argumentace stěžovatelky v kasační stížnosti nevylučuje závěr, že u ní převažují znaky veřejné instituce. Poukazuje na rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 282/2018-46 (v němž soud dospěl k závěru, že veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 InfZ je Rozhodčí soud při Hospodářské komoře ČR a Agrární komoře ČR), a čj. 4 As 132/2018 (v němž vyslovil, že povaha činnosti Krajské hospodářské komory, která je složkou stěžovatelky, naplňuje podmínky veřejného zájmu, neboť je nepochybně veřejným zájmem, aby úspěšnost podnikatelů přispívala k ekonomickému blahobytu celé společnosti). Neztotožňuje se proto s tvrzením stěžovatelky, že její činnosti ve veřejném zájmu jsou oproti těm soukromoprávním pouze menšinového charakteru.

Specifické postavení stěžovatelky jakožto veřejné instituce pak žalobce spatřuje i v jejích odlišnostech oproti jiným soukromoprávním subjektům. Ze ZHK i jeho důvodové zprávy vyplývá, že stát má zájem na tom, aby stěžovatelka zůstala podnikatelsky neutrální; zároveň dává stát najevo snahu předejít vzniku její možné likvidace. Stěžovatelka není založena za účelem podnikání, ale hospodaří zejména s příspěvky svých členů, dotacemi a dary. Primárním účelem její činnosti není dosažení zisku; nerozhoduje se tedy při své činnosti především na základě ekonomických kritérií. Stát od stěžovatelky očekává, že bude určitým „partnerem“ například v oblasti poskytování odborného poradenství, zvyšování úrovně podnikatelské činnosti (zejména organizováním vzdělávání, kursů a školení) či vystavováním osvědčení o původu zboží a ověřování různých dokladů. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 618/18, uvádí, že „“, přičemž postačí, když je subjekt financován byť jen z části z veřejných prostředků. poskytnuté stěžovatelce v rámci veřejného financování představují její příjmy a náklady spojené s realizací dotovaných projektů její výdaje; je tak podporou její činnosti, která spočívá mimo jiné právě v podpoře podnikatelských aktivit, prosazování a ochraně zájmů jejích členů a zajišťování jejich potřeb. Žalobce je proto přesvědčen, že u stěžovatelky převažují znaky veřejné, a tedy je povinným subjekt podle § 2 odst. 1 InfZ.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.