Vydání 1/2010

[21] Z hlediska projednatelnosti předmětné žaloby považuje soud za podstatné, že v žádosti o informace ze dne 12. 7. 2006 stěžovatel poukázal toliko na § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona. Požadované informace žalovaný odmítl poskytnout s odkazem na obchodní tajemství.

[22] Nejvyšší správní soud má za to, že povinnost poskytovat veřejnosti informace podle § 17 odst. 1 písm. k) atomového zákona představuje obecnou informační povinnost držitele povolení podle tohoto zákona. Tato povinnost je materiálně omezena pouze na informace o zajištění jaderné bezpečnosti a radiační ochrany, které navíc nejsou předmětem státního, služebního ani obchodního tajemství. Atomový zákon přitom neupravuje způsob poskytování těchto informací, srovnatelný např. právě se zákonem č. 106/1999 Sb. Možná „prostupnost“ obou těchto zákonů plyne z § 11 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., podle něhož povinný subjekt informaci neposkytne, pokud ji zveřejňuje na základě zvláštního zákona. Jinak řečeno, pokud by držitel povolení podle atomového zákona představoval povinnou osobu ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. a současně by požadovanou informaci veřejnosti poskytl již podle citovaného ustanovení atomového zákona (např. by tato informace byla umístěna na jeho webové stránce), není samozřejmě sebemenší důvod k jejímu poskytování opakovanému.

[23] Klíčovou otázkou se tak jeví posouzení toho, zda lze považovat ČEZ, a. s., za povinný subjekt podle zákona č. 106/1999 Sb. Podle tohoto zákona totiž platí (§ 2 odst. 1 a odst. 2), že povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Povinnými subjekty jsou dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.

[24] V nyní projednávané věci považuje soud za nesporné, že žalovaný není státním orgánem, územním samosprávným celkem ani jejich orgánem. ČEZ, a. s., není ani oprávněn vrchnostensky působit v oblasti veřejné správy (a netvrdí to ostatně ani stěžovatel), a nepředstavuje tedy veřejnoprávní korporaci (k tomu viz nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, s. 257: „Kromě státních orgánů a orgánů územní samosprávy zákon o svobodném přístupu k informacím řadí mezi povinné subjekty ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Tuto třetí ze zákonem č. 106/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, vymezených skupin povinných subjektů lze tedy označit jako veřejnoprávní .“

[25] Zbývá proto posoudit, zda žalovaného lze považovat za „veřejnou instituci“ ve smyslu citovaného zákonného ustanovení. Výkladem tohoto pojmu se zabýval Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 (č. 10/2007 Sb. ÚS, s. 129 a násl.), když zejména uvedl: „Jedním z kritérií, jak diferencovat veřejnou instituci od instituce soukromé, je právě způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu). Nicméně Ústavní soud současně poukazuje na nutnost reflexe toho, že pro konečný závěr, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, je třeba akcentovat i jiná kritéria, která mají v souvislosti s takovou otázkou význam. Pokud totiž usilujeme o vyřešení otázky, zda má ten který subjekt povahu veřejné instituce, je nutno přistoupit ke zkoumání jeho povahy. Přitom je zřejmé, že ze samotného způsobu vzniku (zániku) instituce - který ve své podstatě znamená v jistém smyslu ‚formální` hledisko - nelze logicky vyvodit úplný a přesný závěr o povaze dané instituce, neboť ta je ovlivněna i dalšími faktory. [-] Mezi hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze.“

[26] Nejvyšší správní soud rovněž připomíná legislativní vývoj, tj. že novelou zákona o svobodném přístupu k informacím provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. (účinnost od 23. 3. 2006) byla z citovaného ustanovení vypuštěna slova „hospodařící s veřejnými prostředky“. Důvodová zpráva k této novele uvádí, že „[d]ruhou změnou v tomto ustanovení je vypuštění slov ‚hospodařící s veřejnými prostředky`. Předkladatel vychází z názoru, že žadatel má právo na informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří s veřejnými prostředky či nikoli, tento názor vychází především z povahy těchto institucí, které jsou zřízeny státem, sledují veřejný účel, jejich orgány jsou vytvářeny či spoluvytvářeny státem a stát na jejich činnost dohlíží. [-] Pokud některá instituce naplní tyto znaky, je to samo o sobě dostatečným důvodem pro to, aby i na ni dopadla povinnost poskytovat informace.“

[27] Lze tak učinit dílčí závěr, že z judikatury Ústavního soudu plyne celkem pět podmínek, při jejichž splnění se jedná o veřejnou instituci mající postavení povinného subjektu podle zákona č. 106/1999 Sb. ve shora popsaném smyslu:

- způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu),

- osoba zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci),

- subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci),

- existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci),

- veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce).

[28] Na tuto judikaturu navázal Nejvyšší správní soud rozsudkem sp. zn. 8 As 57/2006, č. 1688/2008 Sb. NSS (www.nssoud.cz), v němž se zabýval právní otázkou, zda do režimu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. spadá i akciová společnost, založená městem. Dospěl k závěru, že ano, jelikož v opačném případě „by záleželo pouze na vůli obce, zda vlastním úkonem omezí či zcela vyloučí část své činnosti z kontroly veřejnosti, která je navíc garantována ústavním pořádkem České republiky (článek 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod). Samotná skutečnost, že je druhý žalovaný akciovou společností, tedy osobou soukromého práva založenou podle obchodního zákoníku, jej proto nevylučuje z okruhu povinných osob ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Posledně uvedený závěr odpovídá prvnímu hledisku analyzovanému i Ústavním soudem, podle nějž není rozhodný pouze způsob vzniku či zániku instituce z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu, ale rovněž hledisko osoby zřizovatele, resp. zakladatele. V tomto směru nebylo v řízení pochyb o tom, že jakkoliv je druhý žalovaný akciovou společností založenou v souladu s obchodním zákoníkem, je jeho zakladatelem první žalovaný, který je zároveň jediným akcionářem druhého žalovaného.“ Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku rovněž dovodil, že hodnocení existence či neexistence státního dohledu nad činností akciové společnosti nelze vykládat jako „nutně vrchnostenskou kontrolu, ale jako dohled, který může konkrétní subjekt vykonávat ve vztahu ke konkrétnímu jinému subjektu, byť i na základě předpisů soukromého práva, např. obchodního zákoníku. První žalovaný pak jako jediný akcionář druhého žalovaného může vykonávat dohled nad jeho činností prostřednictvím jím, resp. valnou hromadou volených orgánů společnosti [srov. zejm. § 197 odst. 2 obchodního zákoníku, § 198 obchodního zákoníku, § 199 odst. 1 obchodního zákoníku, § 201 odst. 1 obchodního zákoníku] i bezprostředně v rámci výkonu svých akcionářských práv [srov. zejm. § 187 odst. 1 písm. f) obchodního zákoníku].“

[29] Lze tak z citovaného rozsudku zdejšího soudu, argumentačně navazujícího na citovanou judikaturu Ústavního soudu, pro nyní řešený případ vybrat, že rovněž akciová společnost může být v některých případech považována za povinnou osobu podle zákona č. 106/1999 Sb. Zbývá proto posoudit, zda i žalovaný ČEZ, a. s., představuje takovýto subjekt.

[30] Při hodnocení právní povahy žalovaného je možno vycházet z podkladů, obsažených v soudním spise, které dodal samotný žalovaný. Z nich je , že dne 30. 4. 1992 byla rozhodnutím Fondu národního majetku č. 187, čj. 639 153/91-23/3, založena ČEZ, a. s. Došlo k tomu vynětím části majetku státního podniku České energetické závody Praha. Od té doby vedle sebe existují dva subjekty: ČEZ, a. s., a České energetické závody, státní podnik, v likvidaci. Základní jmění žalovaného činilo v době jeho založení 49 181 248 000 Kčs.

[31] Z veřejně přístupných informací, poskytovaných žalovaným (http://www.cez.cz/cs/o spolecnosti/cez/struktura-akcionaru.html) dále plyne, že „[k] 31. 12. 2008 evidoval ČEZ, a. s., čtyři subjekty s podílem nad 3 % základního kapitálu. Prvním z nich byla Česká republika zastoupená Ministerstvem financí České republiky a Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky. Podíl České republiky se v průběhu roku 2008 snížil na 63,39 % z důvodu prodeje některých akcií ČEZ, a. s., z majetku státu. Podíl České republiky na hlasovacích právech naopak vzrostl na 70,43 %, vzhledem k tomu, že počet vlastních akcií ČEZ, a. s., se zvýšil více, než se snížil počet akcií v držení České republiky. Majetkový podíl České republiky umožňuje přímé ovládání ČEZ, a. s., běžnými formami, zejména hlasováním na valných hromadách. Informování ostatních akcionářů o případném negativním vlivu ovládající osoby na společnost je zajištěno prostřednictvím Zprávy o vztazích mezi propojenými osobami, která je podle českého právního řádu veřejně přístupná a je součástí výroční zprávy.“ Je třeba dodat, že podíl státu na základním kapitálu žalovaného činil v roce 2005 celkem 67,612 %, v roce 2006 podobně 67,61 % a v roce 2007 již jen 65,99 %.

[32] Na základě těchto skutečností lze učinit následující závěry. Ohledně způsobu vzniku a osoby zřizovatele má Nejvyšší správní soud za nesporné, že žalovaný vznikl v důsledku rozhodnutí státu a rovněž zřizovatelem byl stát. Žalovaný totiž vznikl v rámci tzv. velké privatizace faktickým odštěpením od státního podniku a v první fázi bylo tedy jeho jmění tvořeno ze sta procent bývalým státním majetkem. Jakkoliv k převodu majetku a vzniku žalovaného došlo na základě citovaného rozhodnutí Fondu národního majetku, tj. samostatného subjektu zapsaného do obchodního rejstříku a tedy nikoliv státního orgánu, je ze zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, dostatečně patrno, že se jednalo o veřejnou instituci hospodařící s veřejnými prostředky, zřízenou státem a přímo řízenou Ministerstvem pro správu národního majetku a jeho privatizaci. Účelem Fondu národního majetku bylo primárně zaručit a technicky realizovat proces privatizace státního majetku, takže se samozřejmě nejednalo o podnikatelský subjekt, sledující zcela odlišné zájmy. K bližšímu vymezení právní povahy Fondu národního majetku odkazuje zdejší soud na již jednou citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 686/02.

[33] K dalšímu pojmovému znaku (viz bod 27), tj. k subjektu vytvářejícímu orgány instituce, je třeba uvést, že žalovaný představuje akciovou společnost, na kterou se v plném rozsahu vztahují příslušná ustanovení obchodního zákoníku, a to i v oblasti vytváření orgánů společnosti (zejm. § 184 a násl. citovaného zákona). I v této souvislosti je však třeba uvést, že stát má v kapitálové struktuře žalovaného dominantní postavení: podíl České republiky v roce 2008 činil 63,39 %; v roce 2006, kdy byla žádost o poskytnutí informace podána, činil dokonce 67,61 %. Jak uvádí samotný žalovaný, podíl státu na hlasovacích právech pak činí dokonce 70,43 %. Je proto zjevné, že majetkový podíl České republiky umožňuje přímé ovládání ČEZ, a. s. Z této perspektivy nazíráno má Nejvyšší správní soud za to, že je splněn i další z citovaných znaků veřejné instituce: k vytváření orgánů žalovaného dochází pod dominantním vlivem státu.

[34] Nad rámec předchozí argumentace soud konstatuje, že právní řád v některých případech rozdílně nakládá s obchodními společnostmi v závislosti na výši majetkové účasti státu. Například podle § 19 písm. d) zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, platí, že politické strany nesmějí přijmout bezúplatná plnění a dary od státních podniků a právnických osob s majetkovou účastí státu nebo státního podniku, jakož i od osob, na jejichž řízení a kontrole se podílí stát; to neplatí, nedosahuje-li majetková účast státu nebo státního podniku 10 %. Uvedený příklad ukazuje, že pro účely sponzoringu politických stran zákonodárce zvolil řešení, které staví fakticky naroveň státní podniky a obchodní společnosti s majetkovou účastí státu vyšší než 10 %, tedy rovněž akciové společnosti. Z toho pro nyní rozhodovaný případ plyne, že pokud byla majetková účast státu v kapitálové struktuře žalovaného v rozhodném roce 2006 více než dvoutřetinová, je z tohoto hlediska jeho postavení v řadě aspektů svojí podstatou daleko bližší postavení státního podniku než ostatních obchodních společností, kde stát majetkovou účast nemá vůbec žádnou nebo toliko zcela zanedbatelnou.

[35] Ke čtvrtému znaku veřejné instituce (existence státního dohledu) Nejvyšší správní soud připomíná, že v citovaném rozsudku sp. zn. 8 As 57/2006 tento požadavek státního dohledu vyložil i tak, že se nemusí nutně jednat o vrchnostenskou kontrolu, typickou pro oblast veřejného práva, nýbrž i o dohled, který může stát vykonávat ve vztahu ke konkrétnímu jinému subjektu i na základě předpisů soukromého práva, např. obchodního zákoníku. V nyní projednávané věci, kdy i samotný žalovaný přiznává přímé ovládání ČEZ, a. s., státem, má proto soud za to, že i tato podmínka je bezezbytku naplněna. V tomto směru totiž lze odkázat i na důvodovou zprávu k zákonu o státním podniku, citovanou Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06, podle níž „[v] členských státech EU (s výjimkou Spojeného království a Irska) je úprava zřízení, organizace a činnosti veřejných podniků provedena dvojím způsobem: jednak s využitím soukromoprávních forem, tj. různých forem obchodních společností (především formy akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným), upravených občanskými nebo obchodními zákoníky; jednak s využitím veřejnoprávních forem, jež jsou v různé míře organizačně a finančně spojeny se státními orgány a jež jsou podřízeny administrativně právní úpravě. V právu členských států EU počtem výrazně převyšují soukromoprávní formy veřejných podniků. Podniky veřejnoprávní povahy byly zřízeny v menším počtu, v některých státech zcela ojediněle. Rovněž navrhovaná úprava počítá s tím, že účast státu v podnikové sféře se v ČR bude realizovat dvojím způsobem. Jednak je obecně přípustná účast státu v obchodních společnostech upravených v obchodním zákoníku, jednak ve výjimečných, málo početných případech, kde je sepětí podniku se státními orgány podstatně užší, bude možné využít navrhovanou formu státního podniku.“

[36] Konečně k veřejnému účelu existence a fungování ČEZ, a. s., Nejvyšší správní soud samozřejmě nepřehlíží skutečnost, že se jedná o obchodní společnost, sledující svojí činností dosažení zisku. Rovněž platí, že podle výpisu z obchodního rejstříku je předmětem podnikání žalovaného několik desítek velmi rozličných činností. Za významnou však zdejší soud považuje skutečnost, že hlavním předmětem činnosti ČEZ, a. s., je výroba a prodej elektřiny, s tím související podpora elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod a prodej tepla. Jakkoliv lze žalovanému přisvědčit v tom směru, že v této svojí dominantní činnosti nemá monopolní postavení, nesouhlasí naopak soud v tom směru, že jeho úkolem není uspokojování veřejnosti v oblasti dodávek elektrické energie. Přestože totiž je jistě elektrizační soustava v EU navzájem propojena, není sporu o tom, že právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních a koneckonců i existenčních zájmů České republiky, a jistě nikoliv náhodou si proto stát ponechává i v kapitálové struktuře žalovaného rozhodující podíl.

[37] Rovněž platí, že výnosy z privatizovaného majetku jsou součástí státního rozpočtu, který s nimi samozřejmě kalkuluje a účelově je určuje. V tomto směru lze odkázat na § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury, podle něhož příjmy tohoto Fondu mimo jiné tvoří převody výnosů z privatizovaného majetku, které jsou příjmem České republiky a s nimiž přísluší hospodařit Ministerstvu financí. Prostředky tohoto Fondu jsou peněžními prostředky státní pokladny [§ 3 písm. h) bod 4 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)]. Rovněž v tomto aspektu se výrazně projevuje veřejný zájem na činnosti žalovaného.

[38] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že pojmové znaky žalovaného ČEZ, a. s., (způsob vzniku, osoba zřizovatele, vytváření orgánů, státní dohled, veřejný účel), převažují ve prospěch podřazení tohoto subjektu mezi „veřejné instituce“ ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. (-)