Vydání 7-8/2012

(...)

[13] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, který zaujal v posuzovaném rozsudku krajský soud, je v rozporu se smyslem a účelem uvedeného zákona a s ústavní kautelou zakotvenou v čl. 17 odst. 1 Listiny.

[14] Nejvyšší správní soud k této námitce předně uvádí, že danou zákonnou výluku nelze samu o sobě považovat za rozpornou s ústavně garantovaným právem na informace. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy „“ Právo na informace tedy není „“, zákonodárce je oprávněn jejich poskytování omezit, pokud přitom dostojí testu ústavnosti, tj. kritériím účelnosti, potřebnosti a přiměřenosti. Nejvyšší správní soud přitom souhlasí s krajským soudem, že zákonodárce při přijímání zákona č. 61/2006 Sb., kterým bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím přidáno ustanovení § 2 odst. 4, těmto kritériím dostál. Sledoval z ústavního hlediska legitimní cíl, a to vyvážit právo jednotlivců na poskytování informací veřejným zájmem na ochraně povinných subjektů před nepřiměřenou zátěží, kterou by pro ně znamenalo vytváření zcela nových informací, k jejichž tvorbě či evidenci nejsou jinak povinny. Zákonodárcem zvolené řešení lze rovněž považovat za potřebné a přiměřené, byť s jistými výhradami. Pojem „“ je natolik neurčitý, že je třeba při jeho aplikaci ze strany povinných subjektů pečlivě dbát o to, aby byl vykládán ústavně konformním způsobem, tedy způsobem, který nebude nepřiměřeně zužovat rozsah ústavně zaručeného práva na informace.

[15] Obdobně již ostatně Nejvyšší správní soud judikoval např. v rozsudcích ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010-86, č. 2128/2010 Sb. NSS, nebo ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 107/2011-70. Zde konstatoval, že § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba vykládat dle jeho (z ústavního hlediska legitimního) účelu, jímž je bránit povinné subjekty před tím, aby se na ně žadatelé v režimu uvedeného zákona obraceli s žádostmi o zaujetí stanoviska v blíže specifikované věci, provedení právního výkladu, vytvoření či obstarání nové informace, jíž povinný subjekt nedisponuje a není povinen jí disponovat apod.

[16] Dále je tedy třeba blíže specifikovat, jak je nutno pojmu „“ rozumět.

[17] Z důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb. lze vyčíst, že „“

[18] Podpůrně lze odkázat rovněž na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru (kterou výše citovaná novela implementovala do zákona o svobodném přístupu k informacím). Směrnice v čl. 13 úvodních ustanovení stanoví, že subjekty veřejného sektoru „“

[19] Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud konstatuje, že prvotním předpokladem pro odmítnutí žádosti o informace s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je logicky skutečnost, že povinný subjekt danými informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje. Dalším důležitým předpokladem je to, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat. I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací pro správní orgán objektivně představovalo nutnost vytvořit novou informaci, tedy může nastat situace, v níž správní orgán nebude oprávněn poskytnutí takových informací odepřít. Nerespektováním povinnosti evidovat požadované informace se nemůže zbavit své povinnosti předmětné informaci poskytovat; vytvářením takových informací by pouze napravoval své dřívější pochybení.

[20] V případě splnění uvedených základních předpokladů je dále nutno nalézt vhodné rozhraničení mezi situacemi, v nichž půjde toliko o vyhledání a uspořádání již existujících informací do podoby, v níž je možné je žadateli předat, a situacemi, v nichž by sestavení požadovaných informací již představovalo „“. Toto rozhraničení je klíčové i pro posouzení nynějšího případu, neboť celní úřad připouští, že minimálně k části požadovaných informací disponuje „“ informacemi, na jejichž základě by bylo možno evidence v podobě požadované stěžovatelem sestavit.

[21] Je přitom zřejmé, že nalézt nějaké obecné kritérium nelze, vždy bude záležet na konkrétních okolnostech dané věci. Lze se však pokusit alespoň o stanovení určitých bližších vodítek pro povinné subjekty. Důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. uvádí na jedné straně příklady žádostí o prosté „“ (jejichž poskytnutí nemůže být s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím odpíráno), na druhé straně žádosti „“ (jejichž zpracování by již představovalo „“). Výše citovaná směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES abstraktněji rozlišuje mezi situacemi, kdy výtahy z existujících dokumentů představují „“, a případy, kdy představují „“. Jako kýžené kritérium se tedy nabízí rozlišování mezi případy, kdy je povinný subjekt schopen požadované informace sestavit ze „“ informací, kterými disponuje, v zásadě mechanickým způsobem, a situacemi, v nichž sestavení požadované informace překračuje rámec takových jednoduchých úkonů. K obdobným závěrům dospěli také autoři komentáře k zákonu o svobodném přístupu k informacím (Furek, A.; Rothanzl, L. Praha: Linde, 2010, s. 60–61), podle nichž rozlišení obou kategorií „intelektuální náročnosti‘ vtělení‘ “

[22] Nutno však zároveň zdůraznit, že při rozlišování situací, kdy se ještě jedná o vyhledání (shromáždění) požadovaných informací a jejich uzpůsobení pro poskytnutí žadateli a kdy již půjde o vytvoření nové informace, nelze vycházet toliko z pracnosti či doby, která by byla potřebná pro přípravu odpovědi na žádost (shromáždění informací). Tyto faktory zákon zohledňuje institutem mimořádně rozsáhlého vyhledání informací (§ 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Povinný subjekt pak není oprávněn bez dalšího odmítnout požadované informace poskytnout, může však po žadateli o informace chtít úhradu za takové mimořádně rozsáhlé vyhledání.

[23] V tomto se tedy závěry Nejvyššího správního soudu a krajského soudu (který v podstatě dospěl ke stejnému „“) neliší.

IV. B Potřeba „vytvářet nové informace“ v posuzovaném případě

[24] Krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že správním orgánům uvěřil, že informacemi ve formě požadované stěžovatelem objektivně nedisponují. V tomto bodě stěžovatel v kasační stížnosti závěry krajského soudu nenapadá, ty již proto nejsou předmětem sporu mezi stranami. Je tak třeba odpovědět na otázku, zda by k sestavení stěžovatelem požadované evidence bylo nutno vytvořit nové informace.

[25] Podrobný rozbor toho, co by bylo nutné učinit, aby bylo možné stěžovateli vyhovět a poskytnout mu evidence v požadované struktuře, obsahuje zejména rozhodnutí celního úřadu ze dne 30. 6. 2010. K bodu 8 žádosti stěžovatele se správní orgán samostatně vyjádřil k rozhodnutím, která činí v celním řízení, ve správním řízení, v daňovém řízení a v řízení o věcech služebního poměru. Například k rozhodnutím v celním řízení uvedl, že rozhodnutí o propuštění zboží do celního režimu jsou sice uchovávána v databázích celní správy, z těch však není možné zjistit, z jakých důvodů došlo k jejich případnému zrušení. K jejich zrušení přitom může dojít i z jiných důvodů, než na základě použití řádných či mimořádných opravných prostředků. Tato celní prohlášení totiž mohou být rušena, respektive změněna i na základě žádosti deklaranta (může tak docházet k opravě a zrušení platnosti celního prohlášení před propuštěním do navrženého režimu, k opravě údajů v písemném celním prohlášení přijatém celním úřadem, ke zrušení platnosti přijatého celního prohlášení po propuštění zboží do navrženého celního režimu atd.). Bylo by tedy nutné provést kontrolu všech zápisů do používaných aplikací s cílem zjistit, zda u daného celního prohlášení nedošlo ke změně údajů. Následně by mělo dojít k vyhledání konkrétního čísla jednacího ze spisového protokolu, aby bylo možné zjistit, z jakého důvodu došlo ke změně. Uvedeným způsobem by muselo být zkontrolováno více než 64 000 rozhodnutí, kterými bylo celním úřadem v letech 2004–2008 zboží propuštěno do navrhovaného dovozního či vývozního režimu. Co se týče dalších typů rozhodnutí činěných v celním řízení (která celní úřad vydával každoročně v řádech tisíců), jediným způsobem, jak zjistit požadované údaje, je fyzické vyhledání ve spisovém protokolu všech příslušníků, kteří rozhodnutí v celním řízení zpracovávají. K identifikaci celníků zodpovědných za protiprávní rozhodnutí celní úřad poukázal na to, že projednávající celník nenese ve všech případech osobní odpovědnost za správnost údajů uvedených v celním prohlášení. Odpovídá pouze za údaje a úkony, které v rámci celního řízení kontroloval či prováděl. Za správnost údajů v celním prohlášení primárně zodpovídá deklarant, přičemž celní úřad neověřuje všechna celní prohlášení.

[26] Obdobně podrobně odůvodnil celní úřad náročnost vyhledávání informací požadovaných stěžovatelem ve vztahu k rozhodnutím, která činí ve správním řízení, v daňovém řízení a v řízení o věcech služebního poměru. Také v těchto případech by poskytnutí informací v praxi zpravidla vyžadovalo nutnost fyzického dohledávání ve velkém množství rozhodnutí. Žádné evidence, ucelené seznamy nebo databáze celní úřad nevede ani k informacím požadovaným pod body 9 a 10 žádosti. Údaje o částkách pokut, cel, daně z přidané hodnoty a spotřebních daních za roky 2004–2008 a zrušených na základě opravných prostředků, stejně jako údaje o částkách cla, daně z přidané hodnoty a spotřební daně, které nebyly vybrány v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty pro doměření za roky 2001–2005, včetně údajů o zodpovědných celnících, by tak bylo rovněž možné zjistit pouze fyzickým vyhledáním a provedením kontroly celních prohlášení a dalších rozhodnutí vydaných celním úřadem.

[27] Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné celé odůvodnění podané povinným subjektem detailně reprodukovat (výše stručně shrnutý rozbor je celním úřadem podaný na celkem patnácti stranách), a to i s ohledem na skutečnost, že stěžovatel jeho věcnou správnost v kasační stížnosti nikterak nezpochybňuje. Co se týče právního hodnocení těchto úkonů, Nejvyšší správní soud nemá (ve shodě s žalovaným a krajským soudem) pochyby o tom, že obstarání informací ve formě požadované stěžovatelem nelze považovat za pouhou „“. Rozhodnou skutečností přitom není mimořádné množství podkladů, z nichž by bylo nutné při zpracování žádosti stěžovatele vycházet (jak bylo uvedeno výše, tato skutečnost nemůže vést k odmítnutí poskytnout informaci dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Důvodem uvedeného hodnocení je zejména to, že mnohé z požadovaných informací nelze získat pouhou mechanickou kontrolou jednotlivých rozhodnutí či správních spisů, ale prostudováním a následným zpracováním a vyhodnocením informací v rozhodnutích či správních spisech obsažených.

[28] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda bylo povinností celního úřadu vést stěžovatelem požadované evidence. Jak totiž plyne z výše uvedených závěrů (srov. bod [19] rozsudku), v případě kladné odpovědi na tuto otázku by nebylo možné odepřít poskytnutí požadovaných informací s poukazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, byť by objektivně bylo nutné je nově vytvořit.

[29] Stěžovatel v kasační stížnosti – stručně řečeno – namítá, že poskytnutí předmětných informací je nezbytné pro kontrolu celních orgánů veřejností. Povinný subjekt by dle něj neměl mít možnost unikat legitimní občanské kontrole svou nečinností (tj. rezignováním na vedení evidencí, které by takovou kontrolu umožnily).

[30] Z ustanovení, kterých se stěžovatel v dané souvislosti dovolává, lze odkázat zejména na § 5 odst. 4 písm. h) zákona o Celní správě České republiky, podle nějž celní úřad „“. Podle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o služebním poměru je vedoucí pracovník povinen hodnotit výkon služby podřízených příslušníků a vyvozovat důsledky z porušení služebních povinností. Podle čl. 6 odst. 3 Organizačního řádu Celní správy mají všichni služební funkcionáři povinnost průběžně analyzovat stav v řízené oblasti, aplikovat účinné kontrolní mechanismy prověřující bezchybný výkon celní správy a navrhovat provedení potřebných opatření.

[31] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že mezi evidence či statistiky ve smyslu výše citovaného ustanovení zákona o Celní správě České republiky je nutno zařadit i evidence týkající se rozhodnutí celního úřadu zrušených pro nezákonnost a kvality výkonu služby konkrétních příslušníků celní správy. Lze si jen stěží představit, jak by mohla být činnost celního úřadu v souladu s některými ze základních zásad tzv. dobré správy, jako je zásada legality či zásada předvídatelnosti rozhodování správního orgánu a legitimního očekávání účastníků správního řízení (§ 2 správního řádu), kdyby celní úřad nijak nereflektoval „“, jež mu poskytují rozhodnutí nadřízených správních orgánů a soudů. Stejně tak si lze těžko představit, jak by vedoucí pracovníci celního úřadu mohli hodnotit výkon služby podřízených příslušníků, vyvozovat důsledky z porušení služebních povinností, či aplikovat účinné kontrolní mechanismy prověřující bezchybný výkon celní správy a navrhovat provedení potřebných opatření, aniž by jakkoliv evidovali údaje o jednotlivých zaměstnancích, včetně jejich případných pochybeních.

[32] Krajský soud k tomu v napadeném rozsudku uvedl, že pro řádný výkon povinností dle § 45 odst. 2 písm. a) a d) zákona o služebním poměru a čl. 6 odst. 3 Organizačního řádu Celní správy není třeba vést evidenci v stěžovatelem požadované struktuře. Dle krajského soudu si lze představit i jiné způsoby evidence, které budou vhodné a dostačující. Odkázal přitom na vyjádření žalovaného, podle nějž zásadní rozhodnutí správních orgánů vyšších stupňů a soudů, která mají obecný význam, jsou evidována v systému TaxTest a nacházejí odezvu v metodických pokynech ústředních orgánů celní správy.

[33] Takové vypořádání dané otázky však Nejvyšší správní soud považuje za nedostatečné. Odkaz na metodické pokyny a na systém TaxTest, v němž mají být evidována rozhodnutí, která mají pro celní správu obecnější význam, pokrývá pouze část nastíněné problematiky. Zcela zde absentuje reflexe kvality výkonu služby konkrétních příslušníků celní správy. To byl přitom klíčový aspekt stěžovatelovy žádosti o informace. S krajským soudem lze souhlasit, že nelze dovodit povinnost celního úřadu vést evidence přesně v podobě a struktuře vyžadované stěžovatelem, tzn. ve formě, z níž je zjistitelný přesný počet všech „“, za jejichž vydání jsou zodpovědní konkrétní pracovníci celního úřadu, přesné částky všech „“ uložených pokut, cel, daní z přidané hodnoty a spotřebních daní, opět s přiřazením konkrétního odpovědného celníka atd. Ale, jak implicitně připouští i krajský soud, určité evidenční povinnosti v tomto směru celní úřad bezpochyby má.

[34] Krajský soud se tedy neměl spokojit s vágním konstatováním, podle nějž si lze představit i jiné než stěžovatelem předestřené způsoby evidence předmětných informací, které budou dostatečné. Má-li správní orgán zákonem stanovenou povinnost vést evidence (či statistiky) tak, aby mohl řádně plnit své povinnosti, aby jeho vedoucí pracovníci mohli hodnotit výkon služebně podřízených příslušníků, vyvozovat důsledky z porušení služebních povinností atd., pak se měl krajský soud podrobněji zabývat otázkou, jak konkrétně, tj. jakým materiálním obsahem jsou tyto povinnosti naplňovány. Měl přitom posoudit, zda v tomto ohledu obstojí důvody uváděné správním orgánem. Pokud by dospěl k závěru, že je rozhodnutí žalovaného ve vztahu k dané otázce nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, měl si učinit úvahu, zda je namístě rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, nebo přistoupit k doplnění skutkových zjištění a případně sám rozhodnout postupem podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím a nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace, případně i v částečném rozsahu (k uvedenému ustanovení viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, čj. 1 As 8/2010-65).

[35] Nejvyšší správní soud si je přitom vědom toho, že správní soudy nejsou z povahy věci vybaveny odbornými znalostmi a prostředky k tomu, aby správním orgánům předepisovaly, jak přesně mají vybudovat své vnitřní kontrolní mechanismy. To je spíše úkolem nadřízených správních orgánů, v daném případě celních ředitelství a Generálního ředitelství cel. Pokud by se však krajský soud rozhodl přistoupit k doplnění skutkových zjištění ve věci, pak by mohl např. vyžádat od žalovaného vyjádření (či provést dokazování výslechem svědků z řad služebních funkcionářů povinného subjektu) ohledně toho, jakým způsobem jsou dané povinnosti naplňovány. Následně by mohl, na základě takto zjištěných poznatků, posoudit, zda nelze naplnit smysl stěžovatelovy žádosti poskytnutím evidencí, které správní orgány k dispozici mají, a rozhodnutím podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace v patřičném rozsahu. Nejvyšší správní soud považuje za stěží představitelné, že by celní úřad nedisponoval vůbec žádným systémem vnitřní kontroly a souvisejícími evidencemi, protože se jedná o nutnou podmínku efektivity fungování každého orgánu veřejné správy (která v daném případě nalézá odraz ve výše citovaných ustanoveních zákona o služebním poměru a zákona o Celní správě České republiky). Pokud by správní orgán přece jen deklaroval, že žádné takové evidence nemá k dispozici, pak by krajskému soudu nezbylo, než nařídit jejich poskytnutí. Správní orgán by sice byl nucen je nově vytvořit, výluka z povinnosti poskytovat informace dle § 2 odst. 4 citovaného zákona by se však neuplatnila, neboť by pouze napravoval svou dřívější nečinnost.

[36] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu představuje právo na informace jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě (viz rozsudek ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007–89, č. 1532/2008 Sb. NSS). Doktrína obdobně konstatuje, že jedním z hlavních významů subjektivního práva na informace je, že dává občanům možnost vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů liberálně demokratického státu. Přičemž nejen reálné poskytování informací, „[...] [...] [...] “ (Korbel, F. Praha: Linde, 2005, s. 48). Nejvyšší správní soud konstatuje, že v poslední době lze v České republice ve zvýšené míře pozorovat, jak dochází k uskutečňování nastíněné vize poklesu ztotožnění se občanů s politickým systémem a k dalším souvisejícím negativním jevům. Lze se přitom domnívat, že svůj podíl na tom nese i přesvědčení nemalé části veřejnosti, že ve veřejné správě příliš nefungují vnitřní kontrolní mechanismy, že není zřejmé, které konkrétní osoby nesou odpovědnost za jednotlivá pochybení, k nimž při výkonu veřejné správy dochází apod.

[37] Při povědomí o realitě fungování české veřejné správy považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné, aby správní soudy svou rozhodovací činností přispívaly k maximálnímu naplnění principu otevřenosti (publicity) veřejné správy, který stojí v základu úpravy práva na informace. Jedině tak může právo na informace efektivně plnit svou výše popsanou kontrolní funkci, a tím i přispívat ke zvyšování kvality výkonu veřejné správy a k růstu její důvěryhodnosti v očích veřejnosti.