Vydání 3/2014

(...) Stěžejní otázkou k posouzení pak je, zda je společnost CHAPS povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, jak tvrdí žalobkyně, či nikoli, jak tvrdí v napadeném rozhodnutí i ve vyjádření k žalobě žalovaný.

Zákon o svobodném přístupu k informacím je zákonem, který blíže provádí a upravuje ústavní právo na informace. Podle článku 17 odst. 1 Listiny je zaručena svoboda projevu a právo na informace. Podle článku 17 odst. 5 Listiny „[s].“ Jedním z těchto zákonů je právě zákon o svobodném přístupu k informacím, jehož se žalobce ve své argumentaci dovolává. Cílem tohoto zákona je upravit podmínky a sjednotit postup při poskytování informací, pokud se nejedná o informace, jejichž poskytnutí zákon o svobodném přístupu k informacím výslovně vylučuje (§ 2 odst. 3 a odst. 4 tohoto zákona). Pokud tedy fyzická nebo právnická osoba chce získat takové informace, může se svými žádostmi obracet na subjekty, u nichž citovaný zákon stanoví povinnost je poskytnout – na povinné subjekty.

Je třeba ovšem zdůraznit, že právní úprava zákona o svobodném přístupu k informacím dopadá toliko na povinné subjekty, které jsou uvedeny v § 2 odst. 1 a odst. 2 tohoto zákona. Jiný subjekt než zákonem stanovený tak nemá povinnost požadovanou informaci poskytnout a nemá ani pravomoc k vydání rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí této informace. Pokud by tedy v daném případě byla společnost CHAPS povinným subjektem, byla by povinna při vyřizování žádosti žalobkyně o poskytnutí informace postupovat podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jestliže by však povinným subjektem nebyla, postup podle citovaného zákona pro ni nepřipadá v úvahu a zcela správně by žalobkyni pouhým přípisem sdělila, že povinným subjektem není, a informace jí tak poskytnout nemusí.

Zdejší soud se tedy zabýval tím, zda společnost CHAPS je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, či nikoli. Dospěl přitom k závěru, že tato společnost povinným subjektem je.

Prvním širším východiskem závěru zdejšího soudu je právní názor, který zaujal Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 9. 2. 2012 ve věci čj. 1 As 141/2011-67, č. 2635/2012 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud v bodech 36 a 37 uvedeného rozsudku akcentoval, že „ ,ale již pouhý právní stav umožňující v zásadě komukoliv, aby získal informace o činnosti orgánů veřejné správy, vede k růstu odpovědnosti při výkonu veřejné moci, ke zvyšování její kvality a transparentnosti, čímž zároveň působí jako významný (ne-li nejvýznamnější) preventivní prvek předcházející nežádoucím situacím, motivům a jevům v politice a veřejné správě [...]. Dostatečně rozsáhlý, jednoduchý a rychlý přístup veřejnosti k informacím má rovněž příznivý vliv na důvěru občanů v demokratické instituce a na jejich ochotě podílet se na veřejném životě [...]. Naopak situace, kdy již samotné získávání podkladových informací z veřejné správy činí občanům potíže [...] vedou k poklesu ztotožňování se veřejnosti s politickým systémem, k izolacionismu a postupné rezignaci na veřejné dění. Právo na informace. Komentář. .“

Druhým širším východiskem závěru zdejšího soudu je potřeba takového výkladu, podle něhož existují-li pro aplikaci omezujících podmínek pro poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím dva odlišné výklady, pak je obecně zapotřebí přisvědčit tomu, který je z pohledu naplnění principu otevřenosti (publicity) veřejné správy pro žadatele o informace příznivější. Postup podle zákona o svobodném přístupu k informacím je realizací ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny. Ostatně závěr, podle něhož je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem, lze dovodit z judikatury Ústavního soudu (např. výše uvedený nález sp. zn. I. ÚS 260/06) i Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, č. 74/2004 Sb. NSS). Opačný postup, tedy volba extenzivnějšího výkladu podmínek, za kterých zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, namísto výkladu restriktivnějšího, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona, tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaného čl. 17 Listiny. V moderním demokratickém právním státě představuje právo na informace jednu ze záruk zákonnosti a bez informací nelze účinně vykonávat kontrolu.

Třetí východisko závěru zdejšího soudu je založeno na úvaze, podle níž svěřuje-li zákon určitý výkon veřejné správy správnímu orgánu (jenž je bezesporu povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím) a současně tomuto správnímu orgánu umožňuje tímto výkonem veřejné správy pověřit jiný subjekt (tedy výkon veřejné správy původně uložený správnímu orgánu takto delegovat), je třeba na tento pověřený subjekt nahlížet při výkonu veřejné správy shodně jako na správní orgán, který je primárně k výkonu této veřejné správy určen. Není totiž rozumného důvodu rozlišovat mezi situací, kdy správní orgán zákonné zmocnění k pověření nevyužije a veřejnou správu vykonává sám, a situací, kdy výkonem veřejné správy v souladu se zákonem pověří jiný subjekt.

Z uvedených východisek tedy zdejší soud vycházel při výkladu sporného § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a dospěl k následujícím závěrům.

Podle § 2 odst. 1 a odst. 2 tohoto zákona „[p]“. „.“

Žalobkyně argumentuje tak, že veřejnoprávní smlouvou uzavřenou dne 27. 7. 2001 mezi žalovaným a společností CHAPS byla převedena část výkonu veřejné správy, konkrétně vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech, na tuto obchodní společnost, tudíž se tato společnost stala veřejnou institucí podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Podle § 17 odst. 1 zákona o silniční dopravě, „[d].“ Podle odstavce 2 tohoto ustanovení „[s].“

Je nesporné, že společnost CHAPS není povinným subjektem podle § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť jí nepřísluší vrchnostensky rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Stejně tak není tato společnost ani státním orgánem či územně samosprávným celkem, což ostatně ani žalobkyně v žalobě netvrdí.

Tato společnost by tedy mohla být povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím pouze za předpokladu, že by byla veřejnou institucí.

Legální definici veřejné instituce zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje. Při výkladu tohoto pojmu se však lze opřít o judikaturu Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

V této souvislosti zdejší soud musí vycházet zejména ze shora citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06, jenž pojem veřejná instituce vyložil následovně: „.“

Závěr o tom, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, tak bude záviset na převaze znaků, a to buď soukromoprávních, nebo veřejnoprávních, které tuto instituci charakterizují.

Zdejší soud tedy na základě návodu poskytnutého v citovaném nálezu Ústavního soudu přezkoumal charakter společnosti CHAPS. Nečinil tak ovšem v obecné rovině, tj. ve vztahu ke všem činnostem, které tato obchodní společnost vykonává, nýbrž toliko ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech. V daném případě jsou totiž požadovány informace týkající se vedení tohoto registru a právě ve vztahu k této činnosti je třeba charakter společnosti CHAPS posuzovat. Z výpisu z obchodního rejstříku je totiž zřejmé, že „“ je společnost CHAPS „“ společností s ručením omezeným, která byla založena soukromými subjekty a nad jejímž chodem stát žádnou kontrolu vykonávat nemůže.

Ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech je však situace odlišná.

Pokud jde o první dva znaky, kterými jsou způsob vzniku a osoba zřizovatele, je z výpisu z obchodního rejstříku zřejmé, že společnost CHAPS byla založena společenskou smlouvou (zakladatelskou listinou), tedy ryze soukromoprávním úkonem. Zřizovatelem této společnosti nebyl ani stát, územně samosprávný celek či jiná veřejnoprávní instituce, neboť založení této společnosti je spjato toliko s osobou Ing. Petra Ch., CSc., který se také jako jediný na založení této společnosti podílel svým vkladem. V obecné rovině se tedy jedná o jednoznačně soukromoprávní charakter u obou těchto znaků.

Jestliže se však tyto znaky posuzují pohledem společnosti CHAPS jakožto vykonavatele veřejné správy spočívající ve vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech, je třeba způsob vzniku i osobu zřizovatele posuzovat ve vztahu k existenci smlouvy, kterou byla společnost CHAPS výkonem veřejné správy pověřena. Právě touto smlouvou vznikla společnost CHAPS jako vykonavatel veřejné správy, tj. touto smlouvou se stala osobou, kterou žalovaný pověřil, aby namísto něho uskutečňovala určitou jemu uloženou část výkonu veřejné správy – aby vedla celostátní informační systém o jízdních řádech. Zde tedy jednoznačně veřejnoprávní prvky vystupují. Byl to totiž žalovaný, kdo na základě zákonného zmocnění pověřil výkonem veřejné správy společnost CHAPS.

Pokud jde o tvorbu orgánů společnosti CHAPS (třetí znak), tak zde stát žádným způsobem nefiguruje. Jak vyplývá z výpisu z obchodního rejstříku, statutárním orgánem této společnosti jsou jednatelé, kterými byly vždy fyzické osoby. Dalším orgánem této společnosti je valná hromada, která byla během své existence zastoupena fyzickými osobami a dále společností OLTIS Group, a.s. Nicméně ani společnost OLTIS Group není státem či územním samosprávným celkem, nýbrž opět osobou soukromého práva. Z výše uvedeného tak plyne, že stát ani územně samosprávný celek nijak nezasahují do orgánů společnosti CHAPS a nemají na obsazení těchto orgánů žádný vliv. Shodně je tomu i v případě posuzování společnosti CHAPS, jakožto vykonavatele veřejné správy. Absence naplnění tohoto (třetího) znaku však nemůže být určující, neboť jak je uvedeno výše, společnost CHAPS jakožto vykonavatel veřejné správy vznikla až okamžikem, kdy byla žalovaným k výkonu veřejné správy pověřena, a tedy v době, kdy již orgány této společnosti formovány byly.

Čtvrtým znakem je dohled státu nad touto institucí, a to ve smyslu přímého dohledu. V této souvislosti je nutné předeslat, že dohled je obecně chápán velmi široce, nikoli pouze ve smyslu dohledu z pozice vrchnostenského postavení. Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném rozsudku čj. 8 As 57/2006-67 dokonce dospěl k závěru, že se může jednat i dohled ryze soukromý, například na základě obchodního zákoníku^*).

V právě posuzované věci je třeba konstatovat, že stát v obecné rovině dohled nad společností CHAPS nevykonává. Jinak tomu ale je ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech. Nad touto činností stát, konkrétně žalovaný dohled nepochybně vykonává, neboť touto činností, která je výkonem veřejné správy, společnost CHAPS na základě § 17 odst. 2 zákona o silniční dopravě pověřil. Již z toho, že vedení informačního systému vykonává společnost CHAPS namísto žalovaného (zákon primárně přepokládá, že to bude žalovaný, kdo povede informační systém), je zřejmé, že žalovaný dohled nad touto činností společnosti CHAPS vykonávat musí. Nepochybně tak činí prostřednictvím uzavřené smlouvy a dodatků a jistě k tomu využívá i dalších institutů. Čtvrtý znak veřejné je tak ve vztahu k vedení celostátního informačního systému naplněn.

To samé je pak třeba uvést i ve vztahu k účelu instituce. Byť obecný účel společnosti CHAPS bude jistě soukromoprávní, účel činnosti této společnosti, který je nyní posuzován, nepochybně veřejnoprávním je. Jak totiž plyne z § 17 odst. 2 zákona o silniční dopravě, celostátní informační systém o jízdních řádech je veden „“. Prostřednictvím dálkového přístupu k tomuto systému má veřejnost přístup k jízdním řádům. O veřejném zájmu na provozování tohoto systému tak nemůže být sporu.

Z právě uvedeného tedy plyne, že byť je v obecné rovině společnost CHAPS jistě soukromou osobou, ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech je třeba tuto společnost považovat za veřejnou instituci, neboť touto činností vykonává veřejnou správu namísto žalovaného, kterým je k tomu pověřena, žalovaný nad ní při výkonu veřejné správy dohlíží a současně se jedná o činnost vykonávanou ve veřejném zájmu. Společnost CHAPS jakožto vykonavatel veřejné správy je tedy veřejnou institucí a současně povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech je tak tato společnost povinna poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný tedy pochybil, pokud dospěl k závěru opačnému.

Krajský soud se přitom ztotožnil se žalobkyní i v tom, že žalovaný je v daném případě nadřízeným orgánem příslušným k rozhodnutí o odvolání žalobkyně proti rozhodnutí společnosti CHAPS o neposkytnutí informací. Podle krajského soudu je totiž na danou situaci plně aplikovatelný § 178 odst. 2 věta třetí správního řádu, podle níž je nadřízeným správním orgánem osoby pověřené výkonem veřejné správy ten orgán, který ji výkonem veřejné správy pověřil. Žalovaný pověřil společnost CHAPS výkonem veřejné správy na základě § 17 odst. 2 zákona o silniční dopravě, a je tedy nadřízeným orgánem této společnosti, který je příslušný o odvolání žalobce rozhodnout.

Zdejší soud tak uzavírá, že žaloba byla podána důvodně, neboť se žalovaný dopustil nezákonnosti založené nesprávným výkladem § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Napadené rozhodnutí tak zdejší soud zrušil podle § 78 odst. 1 a podle § 78 odst. 4 s. ř. s. vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení. V něm je žalovaný vázán právním názorem zdejšího soudu vysloveným v tomto rozhodnutí (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Současně krajský soud podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušil i rozhodnutí společnosti CHAPS ze dne 9. 12. 2011. V novém řízení o žádosti podané společnosti CHAPS je tedy třeba vycházet z toho, že společnost CHAPS je ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Pokud se žalobkyně domáhala toho, aby krajský soud nařídil společnosti CHAPS jí požadované informace poskytnout, nebylo možno jí vyhovět. Jak společnost CHAPS, tak žalovaný totiž v daném řízení posuzovali toliko otázku, zda je společnost CHAPS povinným subjektem, a právě toliko tuto otázku byl krajský soud oprávněn řešit. Krajský soud nemůže nahrazovat úvahy správních orgánů, je toliko oprávněn přezkoumávat zákonnost jejich závěrů. Ostatně i § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím uvádí, že „“, zda jsou dány důvody k odmítnutí žádosti. Přezkoumáním přitom lze rozumět toliko takovou činnost, při níž krajský soud posoudí, zda důvody, o něž povinný subjekt odmítnutí poskytnutí informace opřel, obstojí, či nikoli. Podle citovaného ustanovení tak krajský soud může postupovat tehdy, pokud tyto důvody neshledá a zároveň není dán některý z dalších povinným subjektem neaplikovaných důvodů pro odmítnutí žádosti. V daném případě povinný subjekt informaci neposkytl, neboť se za povinný subjekt nepovažoval, vůbec přitom nezvažoval, zda poskytnutí informace v takové podobě, v jaké ji žalobkyně požaduje, některý ze zákonných důvodů brání. Bude tedy nejprve na něm, aby se žádostí žalobkyně naložil jako povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Teprve poté může krajský soud zákonnost tohoto postupu přezkoumat.