1879/2009
Právo na informace: poskytování informací ve lhůtě
Právo na informace: poskytování informací ve lhůtě
k § 14 odst. 3 písm. c), § 15 odst. 1 a odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006*)
I. Povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 22. 3. 2006, nebo vydal rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle § 15 odst. 1 citovaného zákona, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení.
II. Byly-li následně požadované informace či rozhodnutí žadateli doručeny až po uplynutí této lhůty, nenastala v důsledku toho
právní fikce
negativního rozhodnutí podle § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2009, čj. 4 As 55/2007-84)
Prejudikatura:
srov. č. 1626/2008 Sb. NSS.Věc:
Tomáš H. proti Policii České republiky, Policejnímu prezidiu České republiky, o poskytnutí informací, v řízení o kasační stížnosti žalobce.Žalobce dne 20. 9. 2005 požádal Policejní prezidium Policie ČR podle § 13 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. o poskytnutí informací o obsahu celé Výroční zprávy Policie ČR za rok 2004 o poskytování informací podle zákona, obsahující počet podaných žádostí o informace, počet podaných odvolání proti rozhodnutí, opis podstatných částí každého rozsudku soudu, výsledky řízení o sankcích za nedodržování zákona a další informace vztahující se k uplatňování zákona. Podáním ze dne 3. 10. 2005 mu byla poskytnuta Výroční zpráva za rok 2004, v níž byl uveden počet podaných žádostí o informace, počet podaných odvolání proti rozhodnutím a opisy podstatných částí každého rozsudku soudu. Výsledky řízení o sankcích za nedodržování zákona nebyly s ohledem na jejich neexistenci ve zprávě blíže specifikovány. Zpráva byla žalobci odeslána dne 5. 10. 2005, účinky doručení nastaly dne 10. 10. 2005, fakticky pak žalobce zásilku převzal dne 12. 10. 2005. Dne 14. 10. 2005 podal žalobce odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí o neposkytnutí informací, v němž namítl také neúplnost následně doručené zprávy, neboť v ní chybí minimálně rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 7. 2004, čj. 22 Ca 296/2003-38.
Policejní ředitel Policie České republiky dne 26. 10. 2005 zamítl odvolání žalobce proti fiktivnímu rozhodnutí Policejního prezidia České republiky o neposkytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. Dospěl k závěru, že odvolání je nepřípustné, neboť požadované informace byly žalobci poskytnuty dne 5. 10. 2005, a to zprávou preventivně informační skupiny kanceláře policejního prezidenta Policejního prezidia Policie České republiky a nenastaly tak skutečnosti uvedené v § 15 odst. 4 zákona, které by jej opravňovaly k podání odvolání.
Proti uvedenému rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Namítal, že informace musí být v poslední den patnáctidenní lhůty k vyřízení věci již doručena žadateli o informaci, jinak nastává
fikce
negativního rozhodnutí.Městský soud žalobu dne 27. 4. 2007 zamítl s tím, že zákon definuje patnáctidenní lhůtu k podání informace jako časové rozmezí určené správnímu orgánu k tomu, aby žádost posoudil a informaci poskytl, nebo vydal rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Lhůta je však určena správnímu orgánu a determinuje jeho aktivitu, nikoliv aktivitu žadatele. Žalobcem tvrzená povinnost doručit rozhodnutí nebo informace v uvedené lhůtě žadateli je s ohledem na tuto skutečnost vyloučena. Doručení je totiž vázáno na skutečnosti objektivně časově neurčité a závislé na konání osoby, které je doručováno.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Dovolával se především rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2004, čj. 5 A 16/2002-43, podle něhož "
je rozhodnutí ve smyslu § 15 odst. 4 věta první zákona o informacích vydáno, jestliže je v uvedené lhůtě
" K tomuto právnímu názoru se přihlásil Nejvyšší správní soud i v další věci, kde byla řešena stejná právní otázka, a to v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 15/2006-73, v němž uvedl, že nevidí důvod, proč by se měl od právního názoru výše uvedeného odchýlit.doručeno
žadateli o informaci jeho písemné vyhotovení. Tento výklad je nutný proto, aby se žadatel mohl seznámit s jeho obsahem a také vůbec zjistit, zda jsou splněny podmínky pro fikci rozhodnutí a tím i podmínky pro podání opravného prostředku či správní žaloby proti takovému fiktivnímu rozhodnutí.Čtvrtý senát při posuzování oprávněnosti uplatněných důvodů kasační stížnosti zjistil rozpor v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu k uvedené otázce, neboť dle právního názoru vysloveného výše citovaným rozsudkem prvního senátu byl vznik
fikce
negativního rozhodnutí skutečně svázán s datem doručení informací či rozhodnutí, přičemž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2007, čj. 4 As 43/2006-82, vycházel z právního názoru odlišného, ve výsledku shodného s právním názorem krajského soudu prezentovaným v napadaném rozsudku. Čtvrtý senát proto podle § 17 s. ř. s. na základě svého usnesení ze dne 2. 6. 2008, čj. 4 As 55/2008-52, postoupil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu s tím, že na svém náhledu na uvedenou spornou právní otázku setrvává a že se s argumentací obsaženou v napadeném rozsudku ztotožňuje. K podpoře svého názoru poukázal čtvrtý senát též na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2005, čj. 2 Afs 162/2004-13, a na současnou právní úpravu pojmu "vydání rozhodnutí
" obsaženou v § 71 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen "nový správní řád").Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že povinný subjekt poskytl včas požadované informace podle § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb., ve znění účinném do 22. 3. 2006, nebo vydal rozhodnutí, kterým žádosti nevyhověl podle § 15 odst. 1 zákona, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení. Věc vrátil čtvrtému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.
Z odůvodnění:
(...)
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
10) O meritu věci pak uvážil rozšířený senát takto: Ustanovení § 14 odst. 3 písm. c) a § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. ukládala povinnému subjektu poskytnout žadateli ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti požadované informace, případně ve stejné lhůtě vydat rozhodnutí, pokud žádosti nevyhoví či vyhoví jen částečně. Podle § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. se pak v případě, že orgán ve lhůtě pro vyřízení žádosti neposkytl informace či nevydal rozhodnutí podle § 15 odst. 1 tohoto zákona, mělo za to, že vydal rozhodnutí, kterým informace odepřel. Ustanovení § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. pak uvádělo, že pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje se na řízení podle § 15 a § 16 správní řád s výjimkou ustanovení o obnově řízení a přezkoumávání rozhodnutí mimo odvolací řízení.
11) V rámci výkladu výše uvedených ustanovení, jež dopadají na projednávanou věc, musel rozšířený senát nejprve zodpovědět otázku, zda lze povinnosti, které má orgán splnit v zákonem stanovené patnáctidenní lhůtě, chápat odlišně v případě aplikace § 14 odst. 3 písm. c) zákona č. 106/1999 Sb. oproti postupu podle § 15 odst. 1 téhož zákona, tedy konkrétně, zda lze okamžik, kdy povinný subjekt
"poskytl informace"
posuzovat podle jiných pravidel než okamžik, kdy "vydal rozhodnutí"
. Dospěl přitom k závěru, že nikoliv.12) Jakkoli § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. v případě aplikace § 14 odst. 3 písm. c) téhož zákona výslovně neodkazuje na správní řád a není zde tedy přímá vazba na pojem "
vydání rozhodnutí
" zde uvedený, lze jazykovým výkladem z § 15 odst. 4 tohoto zákona dovodit, že zákonodárce neměl v úmyslu stanovit podmínky vzniku fikce
negativního rozhodnutí pro obě v úvahu připadající varianty rozdílně.13) K témuž závěru je možno dojít i teleologickým a historickým výkladem tohoto ustanovení. Zde je nutno připomenout, že v době, kdy se Parlament České republiky usnesl na tomto zákoně, neměl tehdejší procesní předpis pro správní soudnictví (část pátá o. s. ř.) prostředky k ochraně proti nečinnosti správního orgánu a neznal institut žalob, jimiž by se mohli účastníci domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé. Proto byla tato ochrana vtělena do samotného zákona v podobě
právní fikce
vydání negativního rozhodnutí pro případ, že správní orgán (zde šířeji povinný subjekt) ve stanovené lhůtě předepsaným způsobem nekonal. Takovéto rozhodnutí pak bylo možno napadnout žalobou podle hlavy druhé, části páté o. s. ř. a od 1. 1. 2003 pak žalobou dle části třetí hlavy druhé s. ř. s. Jestliže tedy účelem § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. bylo ochránit žadatele před nečinností povinného subjektu po podání žádosti o informace, přičemž pro jeho konání byla stanovena pouze jedna lhůta, pak je nutno splnění či porušení jeho zákonných povinností v této lhůtě posuzovat jednotně podle stejných pravidel.14) Rozšířený senát se v dalším zaměřil na výklad pojmu "
vydání rozhodnutí
". V projednávaném případě řízení probíhalo a napadené rozhodnutí žalovaného správního orgánu bylo vydáno ještě za účinnosti starého správního řádu, který tento pojem v žádném ze svých ustanovení nedefinoval.15) Právní doktrína se k problému vydání rozhodnutí podle starého správního řádu vyjadřovala poněkud neurčitě a zahrnovala celou škálu názorů. Tak například D. Hendrych ve své publikaci
Správní právo, obecná část
. 6. vydání, Praha: C. H. Beck 2006, s. 218, uvádí, že "v případě správního aktu, který nebyl ústně vyhlášen, může být sporné, zda projev vůle je učiněn navenek již samotným vypravením k doručení nebo až doručením k adresátovi, resp. prvnímu z více adresátů
". Naproti tomu byly vysloveny i názory, že "u rozhodnutí, které správní orgán nevyhlašuje, dojde k vydání okamžikem podpisu písemného vyhotovení rozhodnutí k tomu oprávněným zaměstnancem nebo členem
... správního orgánu;
... platí přitom zřejmě vyvratitelná domněnka, že rozhodnutí bylo vydáno dne, který je v písemném vyhotovení rozhodnutí uveden jako datum vydání
" (autoři Mikule, Kopecký, Staša - Správní řízení ve věcech stavebních
, Praha: ABF, 1997, s. 121).16) Nejvyšší správní soud pak ve své judikatuře při určení rozhodného okamžiku vydání rozhodnutí eliminoval obě krajnosti (tedy jak okamžik doručení adresátu, tak i okamžik vyhotovení správního aktu, jeho podepsání a založení do spisu) a ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, čj. 1 Ans 2/2008-52*), stanovil, že "
o vydání rozhodnutí ve správním řízení za právního stavu do konce roku 2005 se jednalo teprve tehdy, pokud stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí byl předán k doručení, popřípadě byl učiněn jiný úkon směřující k jeho doručení za situace, kdy ústní vyhlášení rozhodnutí nemělo účinky oznámení nebo rozhodnutí nebylo v souladu se zákonem vyhlášeno veřejnou vyhláškou
".17) Uvedený výklad je konsekventní se současnou právní úpravou obsaženou v § 71 odst. 2 písm. a) nového správního řádu, který výslovně uvádí, že "
dnem vydání rozhodnutí se rozumí předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19
...", přičemž "na písemnosti se tato skutečnost vyznačí slovy: Vypraveno dne:
".18) Rozšířený senát má ovšem na rozdíl od posledně citovaného rozsudku za to, že výše uvedené teze dopadaly i na vydání rozhodnutí podle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. Jestliže se na průběh řízení i vydání rozhodnutí podle tohoto ustanovení zákona vztahoval podle § 20 odst. 4 tohoto zákona správní řád, pak při respektování principu právní jistoty a předvídatelnosti práva musely být stejné instituty obsažené v obou předpisech vykládány stejně, ledaže by zákon č. 106/1999 Sb. výslovně stanovil jinak. Tak tomu ovšem nebylo. Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí, jímž podle § 15 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. povinný subjekt nevyhověl žádosti o poskytnutí informací, bylo vydáno včas tehdy, bylo-li s určením žadateli nejpozději v poslední den zákonné lhůty alespoň předáno k doručení.
19) S ohledem na teze uvedené pod body 12 a 13 pak bylo nutno podle stejných pravidel posuzovat i okamžik, kdy došlo k poskytnutí požadovaných informací. I v tomto bodu tedy dospěl rozšířený senát k závěru, že informace byly poskytnuty v zákonem stanovené lhůtě, pokud byly nejpozději v poslední den lhůty v písemné podobě alespoň předány k doručení.
20) Jestliže žadatel následně fakticky převzal písemnosti až po uplynutí zákonné lhůty nebo došlo k jejich doručení jinou formou (např. na základě
fikce
doručení), neměla již tato skutečnost za následek nastolení právní fikce
rozhodnutí o odepření informací. Bylo-li totiž účelem § 15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. ochránit žadatele o informace před nečinností a přimět povinný subjekt, aby ve stanovené lhůtě o žádosti rozhodl, pak úkonem provedeným v zákonné lhůtě k doručení požadovaných informací nebo k doručení rozhodnutí o nevyhovění žádosti byl tento základní požadavek splněn a ochrany žadatele v podobě vzniku fiktivního negativního rozhodnutí již nebylo třeba.21) V tomto směru lze přisvědčit i argumentaci obsažené v napadeném rozsudku, že po povinném subjektu nebylo lze spravedlivě požadovat, aby kromě odeslání informací tyto v zákonné lhůtě i doručil, neboť samotný akt doručení je již vázán na skutečnosti objektivně časově neurčitelné, počínáním povinného neovlivnitelné a často i závislé na konání osoby, které je doručováno.
22) Vůdčí myšlenku rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 15/2006-73, která akcentovala požadavek na rychlé a transparentní jednání povinného subjektu při poskytování informací tak, aby žadatel měl v případě negativního výsledku možnost vždy v reálné lhůtě zvolit adekvátní formu další ochrany svých práv, považuje rozšířený senát zajisté i v současné době za aktuální, nicméně má za to, že podmínky vzniku
fikce
vydání negativního rozhodnutí nelze jen z tohoto důvodu nadále vykládat extenzivně jako doposud, ale pouze způsobem výše uvedeným. (...)*)
S účinností od 23. 3. 2006 změněn zákonem č. 61/2006 Sb.
*)
Publikován pod č. 1626/2008 Sb. NSS.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.