Vydání 2-3/2019

(…) [19] Stěžovatel krajskému soudu vyčítá, že se nevypořádal s důvody jeho rozhodnutí, o které bylo opřeno, proč nelze žalobci poskytnout požadovanou informaci. S tím však nelze souhlasit. Rozsudek krajského soudu je vystavěn na myšlence, že stěžovatel je povinen disponovat žalobcem požadovanou souhrnnou informací bez dalšího, a proto není možné, aby náklady na její případné vytvoření přenášel na žalobce. Oproti tomu rozhodnutí žalovaného se touto otázkou vůbec nezabývají. Jediné rozhodnutí, které se jí částečně zabývá, je rozhodnutí Generálního finančního ředitelství o stížnosti žalobce na postup stěžovatele při vyřizování žádosti o informace. To se však vyjádřilo pouze k tomu, že požadované informace nemusí mít stěžovatel k dispozici, ačkoliv obdobnými souhrnnými informacemi disponuje Ministerstvo zemědělství, neboť různé povinné subjekty mají odlišný způsob evidence údajů. Rozhodnutí žalovaného i Generálního finančního ředitelství se jinak vypořádávala s jinými otázkami, které však již nebyly pro posouzení věci, pokud krajský soud dospěl k závěru, že souhrnnou informací má stěžovatel disponovat, aniž by jej o ni kdokoliv musel žádat. V této situaci by tak bylo zcela nadbytečné, aby se soud vyjadřoval k těm důvodům rozhodnutí, které vycházely z toho, že stěžovatel souhrnnou informací disponovat nemusí.

[20] Podle § 17 odst. 1 a odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím platí: „[…] “

[21] Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je podstatné nejprve posoudit otázku, zda pro možnost požadovat úhradu nákladů za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím je podstatné, zda má povinný subjekt bez dalšího disponovat takovou souhrnnou informací vyžadující případně i rozsáhlé vyhledávání, nebo nikoliv. Stěžovatel totiž namítá, že krajský soud zaměnil tuto otázku s tím, zda se jedná, nebo nejedná o novou informaci ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud by se o novou informaci jednalo, pak by to bylo důvodem pro odmítnutí jejího poskytnutí.

[22] Stěžovateli lze dát za pravdu, že rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se povinností mít souhrnnou informaci zpracovanou na základě dílčích informací zabývala doposud pouze z toho úhlu pohledu, zda se jedná, nebo nejedná o informaci novou, neboť právě z tohoto důvodu odmítaly povinné subjekty informaci poskytnout. Soud v této souvislosti zejména dovodil, že odmítnout žádost o informace s tím, že by bylo nutné vytvořit nové informace, lze pouze v případě, že povinný subjekt nemá povinnost informacemi disponovat (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, čj. 1 As 141/2011-67, č. 2635/2012 Sb. NSS, ve věci Celního ředitelství v Hradci Králové – dále jen „rozsudek ve věci Celní ředitelství HK“). V citovaném rozsudku soud mj. uvedl: „“ K obdobným závěrům viz též např. bod [17] rozsudku ze dne 31. 8. 2016, čj. 2 As 126/2016-32.

[23] Tyto závěry nicméně nelze chápat tak, že by bylo možné požadovat náhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací kdykoliv. K tomu, kdy lze úhradu dle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím vyžadovat, se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v rozsudku ze dne 21. 7. 2017, čj. 6 As 326/2016-32, ve kterém dovodil, že o mimořádně rozsáhlé vyhledání informací půjde jen tehdy, jestliže s ohledem na konkrétní podmínky u povinného subjektu a na množství požadovaných informací nebo jejich povahu bude vyhledání informací pro povinný subjekt zátěží nad míru obvyklou. Mimo jiné též uvedl, že „[p] […] “ Z toho je třeba též dovodit, že pokud by měl povinný subjekt povinnost disponovat nejen dílčími informacemi, ale i bez žádosti informací souhrnnou, pak by nebylo možné požadovat náklady na vytvoření takové souhrnné informace po žadateli. Vyhledání informace by totiž v takovém případě nemělo být pro povinný subjekt zátěží nad míru obvyklou, neboť by ji měl mít již k dispozici.

[24] Je proto třeba rozlišit dvě možné situace v případě žádostí o souhrnnou informaci, která musí být získána zpracováním dílčích informací, ačkoliv zároveň povinný subjekt bude disponovat podkladovými informacemi (nebo má minimálně povinnost jimi disponovat), z nichž lze žadatelem požadovanou souhrnnou informaci vytvořit pouhým mechanickým vyhledáním a shromážděním údajů, které má povinný subjekt k dispozici. Nepůjde tedy ve smyslu rozsudku ve věci Celní ředitelství HK o informaci novou, a povinný subjekt bude proto povinen ji poskytnout. Pokud bude k vytvoření souhrnné informace třeba mimořádně rozsáhlé vyhledání informací, bude moci povinný subjekt po žadateli o informace požadovat zpravidla úhradu podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím. To však platí pouze tehdy, pokud povinný subjekt souhrnnou informací nedisponuje nebo nemá povinnost jí i bez žádosti disponovat. Jestliže naopak souhrnnou informací disponuje nebo má povinnost jí i bez žádosti disponovat, nemůže po žadateli úhradu požadovat.

[25] Tyto obecné závěry je pak třeba aplikovat na konkrétní věc. Stěžovatel uzavřel, i s ohledem na citovanou judikaturu, že požadovaná informace není informací novou. Pro její poskytnutí však bude nezbytné mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Krajský soud tento závěr nezpochybnil, pouze vyšel z toho, že stěžovatel má povinnost disponovat požadovanou souhrnnou informací i bez žádosti. S tímto závěrem krajského soudu se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.

[26] I pro posouzení otázky, zda má stěžovatel disponovat souhrnnou informací, jsou významné závěry obsažené v rozsudku ve věci Celní ředitelství HK. V něm soud vyšel z toho, že povinný subjekt měl zákonem uloženou povinnost vést evidence nezbytné pro plnění jeho úkolů. Za takové evidence pak soud považoval i evidence týkající se rozhodnutí celního úřadu zrušených pro nezákonnost a kvality výkonu služby konkrétních příslušníků celní správy. Zároveň však uvedl, že nelze dovodit povinnost celního úřadu vést evidence přesně v podobě a struktuře vyžadované žadatelem o informaci, ačkoliv určité evidenční povinnosti celní úřad bezpochyby má. Soud se měl v takovém případě podrobněji zabývat otázkou, jak konkrétně jsou tyto povinnosti naplňovány. Je totiž primárně na správních orgánech, aby nastavily své vnitřní kontrolní mechanismy. Správní orgán proto měl k výzvě soudu sdělit, které evidence celní úřad vede. Pokud by bylo možné smysl žádosti o informace naplnit poskytnutím jiných informací, měl by soud rozhodnutím podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace v patřičném rozsahu. Systém vnitřní kontroly a související evidence jsou však nutnou podmínkou efektivity fungování každého orgánu veřejné správy. Pokud by se tedy ukázalo, že žádné takové evidence vedeny nebyly, musel by soud nařídit poskytnutí dle požadavku žadatele, byť by je musel povinný subjekt teprve vytvořit.

[27] Lze odkázat i na rozsudek DUHA Olomouc, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že i pokud právní předpis výslovně určitému povinnému subjektu neukládá povinnost informací disponovat, ale tato povinnost vyplývá z obecných principů, kterými se má řídit jeho fungování, je namístě, aby takovou informaci vytvořil. V dané věci šlo o transparentní hospodaření s veřejným majetkem (zásada péče řádného hospodáře), a tudíž povinnost disponovat (v dané věci podkladovými) informacemi o uplatněných smluvních sankcích z uzavřených 230 smluv.

[28] Krajský soud vyšel z toho, že povinnost disponovat žalobcem požadovanými souhrnnými informacemi vyplývá zejména ze zásad rychlosti a hospodárnosti vyjádřených v obecné rovině v § 7 daňového řádu. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že stejné zásady jsou zakotveny i v § 6 správního řádu. Tyto závěry by tedy měly být aplikovatelné nejen na správce daně, ale na veškeré správní orgány. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu však pouze na základě těchto zásad nelze dovodit obecnou povinnost orgánů veřejné správy disponovat bez dalšího údaji o průměrné délce veškerých před nimi vedených řízení nebo i jiných postupů, a to navíc strukturovaných ve všech myslitelných členěních. Taková povinnost by mohla vzhledem k různorodosti činností vykonávaných veřejnou správou nabývat i absurdních rozměrů. (…)

[31] není ani poukaz krajského soudu na nemožnost stěžovatele bez požadované informace posoudit podnět na ochranu před nečinností. Jak poukázal stěžovatel, daňový řád v § 38 odst. 1 a 2 stanovuje, kdy je osoba zúčastněná na správě daní oprávněna dát podnět nejblíže nadřízenému správci daně v případě, že správce daně nepostupuje v řízení bez zbytečných průtahů. Podle § 38 odst. 1 citovaného zákona může jít o situace, že: „“. Pokud nejsou splněny žádné tyto podmínky, lze dát podle § 38 odst. 2 téhož zákona podnět, „“. Je tedy zřejmé, že dané zákonné ustanovení spojuje nečinnost primárně s neprováděním úkonů, nikoliv s vyřízením celé věci. Pro posouzení lhůty obvyklé k provedení úkonu dle § 38 odst. 1 písm. b) daňového řádu by nepochybně mohlo být vhodné, aby správce daně disponoval statistikami, jak určité úkony trvají dlouho. Přesto nelze podle soudu dovodit, že by se tak muselo dít exaktním výpočtem všech úkonů takto prováděných daňovou správou. To by totiž znamenalo, že by musely být takto sledovány všemi orgány finanční správy jakékoliv jejich úkony, a to ve struktuře dle jednotlivých úkonů. Může se tedy jednat i o kvalifikované odhady promítnuté zejména do metodických pokynů, jakým je například pokyn o stanovení lhůt.

[32] Závěr krajského soudu, že žalovaný musí disponovat bez dalšího informací o průměrné délce odvolacího řízení ve struktuře požadované žalobcem (doba od podání odvolání do jeho vyřízení a doba ode dne postoupení odvolání stěžovateli do dne vydání rozhodnutí, pokud jde o hmotněprávní rozhodnutí správce daně, jejichž předmětem byla jednak daň z přidané hodnoty a dále daň z příjmů právnických osob), proto považuje Nejvyšší správní soud za nesprávný.

[33] Vzhledem k tomu, že tento závěr byl v rozsudku krajského soudu klíčový, bylo nadbytečné, aby se krajský soud zabýval tou částí žaloby, která poukazovala na to, že by se žalobce nebránil zaplatit za vyhledání informací přiměřenou náhradu, ale nikoliv náhradu zaviněnou špatným způsobem evidence. Stejně tak žalobce poukazoval i na možnost částečného poskytnutí informace, tedy pokud jde o dobu od postoupení odvolání do doby jeho vyřízení s poukazem na možnost jejího vyhledání v elektronické databázi, které by mělo být výrazně jednodušší, a tudíž i méně nákladné. V dalším řízení tedy bude na krajském soudu, aby se zabýval i těmito žalobními body a zároveň v souladu se závěry rozsudku ve věci Celní ředitelství HK buď vyžádal od stěžovatele, jaké informace eviduje, nebo případně postupoval dále naznačeným způsobem.

[34] Již v této fázi řízení považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné poznamenat, že si je schopen jen těžko představit, že by byl stěžovatel schopen vykonávat jakoukoliv metodickou či kontrolní činnost ve vyřizovaných agendách, i s ohledem na jejich značný rozsah, aniž by v elektronické podobě měl k dispozici alespoň informaci o tom, kdy mu bylo určité podání doručeno a kdy bylo vyřízeno. To i v případě, že by kontroloval pouze dodržování pokynu o stanovení lhůt, který mimo jiné stanoví maximální dobu pro vyřízení odvolání. Lze také předpokládat, že by tyto informace měl mít stěžovatel alespoň určitým způsobem strukturované. Soud také považuje za poněkud překvapující, že by nebylo možné z informačního systému stěžovatele tyto údaje získat v takové podobě, která by umožnila alespoň v určité míře s nimi pracovat v některých běžně dostupných programech, jako je například Excel. Tato forma dat by umožňovala vytvořit alespoň určitou souhrnnou informaci s nepoměrně nižšími náklady, než by bylo ruční procházení velkého množství spisů. V této situaci je v souladu se závěry rozsudku ve věci Celní úřad HK namístě, aby stěžovatel krajskému soudu vysvětlil, jak konkrétně své povinnosti plní a jaké kontrolní mechanismy k tomu používá, aby bylo možné poskytnout žalobci alespoň některé údaje, které musí mít stěžovatel k dispozici, nebo bylo přezkoumáno, zda není výše náhrady nepřiměřená vzhledem k tomu, jak by bylo možné informaci získat při práci s elektronickými databázemi stěžovatele.

[35] Žádost o informaci nemá být hrou na slepou bábu mezi žadatelem a povinným subjektem. Je-li zřejmé, že žadatel o informace chce určitý druh informací, které sice povinný subjekt přesně nemá, ale má informace obdobné těm, které žadatel požaduje, měl by mu to sdělit, aby žadatel případně mohl svou žádost modifikovat. U stěžovatele to lze dovodit i s ohledem na jemu uloženou zásadu vzájemné spolupráce s osobami zúčastněnými na správě daní podle § 6 odst. 2 daňového řádu (byť si je soud vědom, že zde nejde formálně o vztah mezi správcem daně a osobou zúčastněnou na správě daní, ale jde spíše o širší vztah k veřejnosti, která je však v nemalé míře tvořena daňovými poplatníky). Obecně lze poukázat i na jednu ze základních zásad činnosti veřejné správy dle § 4 odst. 1 správního řádu, podle níž je veřejná správa službou veřejnosti. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14: „“

[36] V nyní posuzované věci má nicméně soud pochybnosti, zda stěžovatel nepostupoval právě opačně. Ačkoliv žalobce podal původně relativně obecnou žádost o informaci o průměrné délce odvolacích řízení, stěžovatel jej vyzval, aby tuto žádost upřesnil. Konkrétně chtěl po žalobci upřesnění, zda má jít o odvolání proti rozhodnutím procesním, nebo hmotněprávním, a v takovém případě také upřesnit, o jaký druh daně se má jednat. Poté, co tak žalobce učinil, však začal stěžovatel namítat, že v takto upřesněné struktuře souhrnné informace nemá a bude je muset ručně vytvářet. Krajský soud by se proto měl v dalším řízení zaměřit i na to, zda stěžovatel neměl k dispozici původně požadované informace, případně by jejich vytvoření nebylo výrazně méně náročné, než když stěžovatel svým postupem navedl žalobce, aby svou žádost změnil. (…)