Vydání 12/2014

(...) [14] Na úvod Nejvyšší správní soud poznamenává, že právo na informace je základním politickým právem zakotveným na ústavní úrovni. Mezi klíčové atributy liberálně-demokratického státu patří důsledná implementace nástrojů limitujících různými způsoby nositele veřejné moci, daná vědomím o její možné zneužitelnosti. Jeden z těchto nástrojů představuje rovněž kontrola výkonu veřejné moci ze strany občanů, z čehož plyne imperativ otevřenosti a transparentnosti veřejné správy. Bez toho by tato kontrola nemohla být efektivně realizována. Prostředkem, který k naplnění uvedeného imperativu poskytuje právní řád, je mimo jiné zmíněné právo na informace. Jeho význam zdůraznil již ústavodárce tím, že jej zakotvil v čl. 17 odst. 5 Listiny, přičemž konkretizaci daného ústavněprávního ustanovení lze nalézt v zákoně o svobodném přístupu k informacím (obdobně viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59).

[15] Jakákoliv omezení přístupu k informacím vztahujícím se k působnosti subjektů specifikovaných v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím musí být stanovena zákonem a musí jít, ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny, "". Obdobně čl. 10 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva") hovoří o podmínkách nebo omezeních, které stanoví zákon a které jsou "". Uvedené limitační jsou sice stanoveny pro svobodu projevu, ta však zahrnuje rovněž právo vyhledávat informace (dle Listiny), respektive přijímat informace (dle dikce Úmluvy). V souladu s judikaturou Ústavního soudu (viz např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/2010, č. 123/2010 Sb.) i Evropského soudu pro lidská práva (rozsudky ze dne 14. 4. 2009, , stížnost č. 37374/05, a ze dne 26. 5. 2009, stížnost č. 31475/05) je tedy nutno tyto limitační vztáhnout rovněž na právo na informace, tj. na aktivní povinnost orgánů veřejné moci poskytovat informace.

[16] Uvedené limity pro omezení práva na informace jsou určující především pro zákonodárce. Pokud by tedy zákonodárce zcela vyloučil nepřiměřeně široký okruh informací z poskytování, aniž by takovou výluku bylo možné obhájit z hlediska čl. 17 odst. 4 Listiny, byla by předmětná úprava protiústavní. K ústavním limitům omezení práva na informace jsou však povinny přihlížet rovněž správní orgány a obecné soudy při konkrétní aplikaci a interpretaci zákona, tj. při zvažování výluk obsažených v zákoně o svobodném přístupu k informacím je nutno prioritně usilovat o nalezení jejich ústavně konformního výkladu. Teprve v případě nemožnosti takového výkladu by byl obecný soud povinen postupovat podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Před použitím určité zákonné výluky z povinnosti poskytovat informace je tak třeba v zásadě vždy provést tzv. test veřejného zájmu, tj. zvážit, zda v konkrétním případě nepřevažuje veřejný zájem na jejich poskytnutí nad jinou konkurující hodnotou, ať již jde o základní práva druhých osob, či některý z výše zmíněných veřejných statků (viz Furek, A.; Rothanzl, L. Praha: Linde, 2012, s. 310-314, 506-512).

[17] V posuzované věci městský soud dospěl k závěru, že požadovanou informaci nelze poskytnout z důvodu nutnosti respektovat podmínky ochrany osobních údajů stanovené v zákoně o ochraně osobních údajů. Odmítl přitom jakkoliv poměřovat právo (dotčených osob) na ochranu osobních údajů a právo (stěžovatele) na informace s tím, že právo na informace je limitováno zákonem o ochraně osobních údajů a že "[z][...] ". S uvedeným závěrem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje.

[18] S městským soudem Nejvyšší správní soud souhlasí potud, že požadovaná informace téměř jistě zahrnuje údaje, které lze považovat za osobní údaje ve smyslu § 4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů. Podle uvedeného ustanovení se osobním údajem rozumí jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže jej lze přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou, ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu. Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že o osobní údaj se jedná tehdy, pokud je na základě něho možné konkrétní osobu určit nebo kontaktovat (viz rozsudky ze dne 12. 2. 2009, čj. 9 As 34/2008-68, č. 1844/2009 Sb. NSS, či ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148, č. 1944/2009 Sb. NSS). Jméno a příjmení tak obecně nelze považovat za osobní údaj, protože zpravidla neslouží jako dostatečný identifikátor konkrétní osoby (např. ve zmíněném rozsudku čj. 1 As 98/2008-148 Nejvyšší správní soud uvedl, že jméno a příjmení fyzické osoby v kombinaci s číslem občanského průkazu není osobním údajem, neboť na základě něj nelze konkrétní osobu identifikovat ani kontaktovat).

[19] V posuzovaném případě však požadovaná informace, tj. jmenný seznam osob, které získaly státní občanství České republiky na základě výjimky dle § 11 odst. 2 písm. d) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství, velmi pravděpodobně obsahuje osobní údaje. Lze předpokládat, že přinejmenším některé z těchto osob bude možné identifikovat na základě jména a příjmení ve spojení s informací o udělení státního občanství dle příslušné výjimky a veřejně dostupných informací o angažování osoby tohoto jména v některé z oblastí uvedených ve zmíněném ustanovení (resp. určité míry obecné známosti této osoby). Nejedná se ale o citlivé osobní údaje ve smyslu § 4 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů, jak argumentoval žalovaný, neboť požadované informace samy o sobě nevypovídají o národnostním, rasovém nebo etnickém původu, politických postojích či dalších atributech obsažených v uvedeném ustanovení zákona o ochraně osobních údajů.

[20] Jestliže požadovaná informace obsahuje osobní údaje, bylo namístě, aby správní orgán při poskytování informace postupoval podle § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím, který stanoví: "" Citované ustanovení odráží vztah mezi právem na informace (čl. 17 odst. 5 Listiny) a právem na ochranu osobních údajů, respektive právem na ochranu soukromí, jehož součástí je ochrana osobních údajů (čl. 10 odst. 3 Listiny). Zcela jistě z něj ale nelze dovozovat, že by právo na soukromí mělo absolutní přednost před právem na informace, jak učinil v napadeném rozsudku městský soud. S takovým právním názorem se sice v praxi povinných subjektů lze nezřídka setkat, avšak při ústavně konformním výkladu příslušných zákonných ustanovení a ve světle judikatury Ústavního soudu neobstojí.

[21] Závěr o absolutní prioritě jednoho základního práva nad druhým (zde práva na soukromí nad právem na informace) je z ústavněprávního hlediska nepřípustný. Článek 10 Listiny sice (na rozdíl od článku 17 a některých dalších ustanovení Listiny) neobsahuje žádnou limitační klauzuli, právo na soukromí je však i tak omezitelné za účelem ochrany ústavnímu pořádku imanentních právních statků a práv a svobod jiných (srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T. a kol. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2012; obdobně viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/2010, č. 223/2010 Sb. ÚS, v němž se Ústavní soud zabýval právě kolizí práva na informace a práva na ochranu osobních údajů, a to v případě, v němž šlo o žádost o informaci o jménech soudců, kteří byli ke dni 17. 11. 1989 členy nebo kandidáty Komunistické strany Československa).

[22] Pokud by tedy zákonná úprava byla formulována natolik kategoricky, že by absolutizovala právo na soukromí a zcela vylučovala možnost poskytovat informace, kterými by bylo jakkoliv zasaženo do práva na soukromí dotčených osob, bylo by namístě zvažovat postup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nic takového však v nynějším případě není zapotřebí. Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů sice obecně stanoví pravidlo, podle něhož správce může zpracovávat osobní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů [v souladu s § 4 písm. e) téhož zákona je přitom třeba za "" považovat rovněž jejich poskytování na základě zákona o svobodném přístupu k informacím]. Uvedené ustanovení ale zároveň vymezuje výjimky z tohoto pravidla, tj. stanoví, že "[b]

"

[23] Při poskytování informací obsahujících osobní údaje (resp. při úvaze o odmítnutí takovou informaci poskytnout), tedy musí správní orgán vycházet z uvedené úpravy zákona o ochraně osobních údajů. Obecně pak platí, že informace zahrnující osobní údaje může poskytnout pouze se souhlasem subjektu údajů, pokud nedospěje k závěru, že je namístě aplikovat některou z výjimek z tohoto pravidla. Při posuzování, která z výjimek v konkrétním případě připadá v úvahu, pak musí vycházet taktéž z pravidla stanoveného v § 10 zákona o ochraně osobních údajů a poměřovat obě proti sobě stojící základní práva (dle uvedeného ustanovení platí: ""; k jeho výkladu viz Kučerová, A.; Nováková, L.; Foldová, V.; Nonnemann, F.; Pospíšil, D. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 206-207).

[24] Dikce citovaných ustanovení zákona o ochraně osobních údajů ponechává dostatek prostoru k takové ústavně konformní interpretaci, která umožní v konkrétních případech práva na informace a práva na ochranu osobních údajů vzájemné poměřování těchto práv. Ke stejnému závěru dospěl ve výše zmiňovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 517/2010 také Ústavní soud, který po provedení testu proporcionality dovodil, že veřejný zájem na zpřístupnění informace o minulém členství soudců v KSČ převažuje nad právem na ochranu jejich soukromí. Ústavní soud ovšem ponechal na obecných soudech, pod jaké písmeno § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů danou věc - při cestě za ústavně konformním cílem v podobě vyhovění žádosti o poskytnutí předmětného údaje - podřadí, zda pod písm. a), e) či f). Pouze nepřímo naznačil, že se domnívá, že nejvhodnější by bylo v dané věci aplikovat § 5 odst. 2 písm. f) s tím, že soudce lze považovat za osoby veřejně činné.

[25] V nynějším případě nelze presumovat, že všechny osoby, jejichž soukromí by bylo poskytnutím stěžovatelem požadované informace dotčeno, jsou osobami veřejně činnými. Osoby, kterým bylo uděleno státní občanství z důvodu jejich "", budou velmi pravděpodobně ve většině případů osoby, které lze považovat spíše za veřejně známé (k podrobnému rozlišení mezi osobami veřejně činnými a veřejně známými viz Bartoň, M. . Praha: Leges, 2010, s. 243-255). Lze si však představit i situace, kdy by občanství mohlo být uděleno na základě předmětné výjimky také osobám, u nichž může být sporný také tento (typicky v případě excelentního vědce, jehož jméno je známo pouze v úzké komunitě odborníků v oboru, kterému se věnuje).

[26] Jako příhodnější se tak jeví zvážit, zda zpracování (respektive poskytnutí) v nynějším případě požadované informace nespadá pod výjimku obsaženou v § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Podle uvedeného ustanovení může správce zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektu údajů, "".

[27] K výkladu citovaného ustanovení je předně nutno uvést, že představuje implementaci čl. 7 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. Podle uvedeného článku směrnice "[č]". Pro lepší porozumění danému článku směrnice je ovšem vhodné ocitovat rovněž další jazykové verze, neboť jeho česká verze je poněkud zmatečná. Například anglická verze uvedeného ustanovení směrnice uvádí: ": " Obdobně podle francouzské verze uvedeného ustanovení směrnice: nebo podle slovenské verze: ": " Správně by tedy český překlad měl znít tak, že zpracování osobních údajů může být provedeno pouze, pokud je nezbytné pro uskutečnění oprávněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby, jestliže nejsou převýšeny zájmem na ochranu soukromí subjektu údajů. V tomto duchu je pak nutno vykládat také § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů (srov. Kučerová, A.; Nováková, L.; Foldová, V.; Nonnemann, F.; Pospíšil, D., op. cit., s. 146-147).

[28] Na podkladu (uvedeným způsobem vyloženého) § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů je tedy nutno provést test proporcionality a určit, zda v posuzovaném případě převažuje právem chráněný zájem stěžovatele na poskytnutí požadované informace nebo právo na soukromí subjektů údajů.

[29] Test proporcionality, jak je judikaturou Ústavního soudu tradičně aplikován při kolizi dvou základních práv (případně základního práva a veřejného statku), se skládá ze tří kroků. V prvním kroku je zvažováno kritérium vhodnosti (soud zkoumá, zda institut omezující určité základní právo umožňuje dosáhnout stanovený cíl), ve druhém kroku kritérium potřebnosti (soud zkoumá, zda by stanoveného cíle nemohlo být dosaženo jinými opatřeními nedotýkajícími se základních práv a svobod), konečně ve třetím kroku kritérium proporcionality v užším smyslu (soud porovnává závažnost obou v kolizi stojících základních práv, což spočívá ve zvažování empirických, systémových, kontextových i hodnotových argumentů).

[30] Kritérium vhodnosti je v posuzovaném případě bezpochyby splněno. Jak příhodně argumentuje stěžovatel, získání individuálních informací o mimořádném prominutí podmínek stanovených zákonem pro udělení státního občanství odpovídá účelu práva na informace. Umožní získat přesnější pohled na to, jak se právo prominout tyto zákonné podmínky v praxi využívá, a otevře prostor pro veřejnou kontrolu a pro případnou veřejnou diskusi o postupu žalovaného. Stejně tak je splněno kritérium potřebnosti, neboť právní řád k dosažení uvedeného cíle neposkytuje žádný jiný nástroj než žádost podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

[31] Pro účely třetího kroku, tj. porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv, stěžovatel předestřel následující argumenty. Předně, udělení "" označuje za svého druhu poctu. Utajovat seznam takto vyznamenaných osob proto považuje za stejně , jako utajovat (z důvodu ochrany jejich soukromí) seznam osobností, jimž je uděleno státní vyznamenání za zásluhy. Dále stěžovatel argumentuje tím, že pouze zveřejněním lze zajistit předvídatelnost rozhodování žalovaného, poukazuje přitom na podezření, že udělování "" je věcí protekce. Jako nejkřiklavější případ v této souvislosti uvádí, že "", státní občanství nezískal (následně pak získal slovenské občanství), zatímco basketbalista Maurice Whitfield, hrající za klub v Nymburku, který vlastní vlivná osobnost JUDr. Miroslav J., získal občanství "", ačkoliv novinářům přiznal, že neumí mluvit česky. Podle stěžovatele promíjení zákonných podmínek z důvodu významného přínosu pro Českou republiku představuje jakýsi panovnické moci, u něhož lze pokušení klientelismu čelit pouze tím, že daná oblast bude vystavena "". Vůči riziku protekce při mimořádném udělování občanství nejsou imunní ani "", ty se však uvedenému riziku snaží předcházet tím, že jsou ochotny veřejnou debatu na toto téma vést (poukazuje přitom na příklady takových debat z Velké Británie a z Nizozemí). Dále stěžovatel namítá, že případná újma "" je nepatrná, ne-li nulová. Zveřejnění informace o udělení občanství sotva může způsobit žadatelům újmu ve sféře jejich soukromí, neboť tato informace je v jejich nejbližším okolí (rodina, přátelé, kolegové ze zaměstnání) nepochybně již známa.

[32] Nejvyšší správní soud považuje všechny uvedené argumenty za pádné, byť některé ze stěžovatelem uváděných příkladů zřejmě nelze podřadit pod výjimku dle § 11 odst. 2 písm. d) zákona o nabývání a pozbývání státního občanství. Obecně však se stěžovatelem souhlasí v tom, že požadovanou informaci je možno považovat za předmět legitimního veřejného zájmu a za způsobilou přispět k diskusi v obecném zájmu.

[33] Za klíčové považoval kritérium přínosu požadované informace pro diskusi o věcech veřejného zájmu rovněž Ústavní soud ve výše opakovaně citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 517/2010. Obdobně Ústavní soud argumentoval i v dalších případech, v nichž posuzoval kolizi svobody projevu a práva na soukromí. Odkázat lze například na nález ze dne 11. 11. 2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, č. 209/2005 Sb. ÚS, ve věci . Podpůrně lze zmínit také judikaturu Evropského soudu pro lidská práva ke svobodě projevu, v níž je často zdůrazňovaná spojitost mezi svobodou projevu a demokracií. Například již v rozsudku pléna ze dne 7. 12. 1976, stížnost č. 5493/72, Series A, bod 48, Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že svoboda projevu "". Ve stejném duchu Evropský soud pro lidská práva často zdůrazňuje, že tisk hraje důležitou roli v demokratické společnosti a jeho úlohou je šířit - způsobem slučitelným s jeho povinnostmi a závazky - informace a myšlenky o všech věcech veřejného zájmu. Přitom nejen, že má úkol šířit takové informace a myšlenky, ale veřejnost má také právo je dostávat. Na poli čl. 10 odst. 2 Úmluvy je zároveň dle Evropského soudu pro lidská práva jen málo prostoru pro omezení politického projevu nebo debaty o otázkách veřejného zájmu. Podle rozsudku ze dne 24. 6. 2004, stížnost č. 59320/00, ECHR 2004-VI, pak je rozhodujícím faktorem při vyvažování ochrany soukromého života proti svobodě projevu právě skutečnost, jak zveřejněné informace (v daném případě články a fotografie publikované v tisku) "" (blíže viz Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 909-912, 1006-1008).

[34] Otázku, které osoby mají natolik významný přínos pro Českou republiku, aby jim z tohoto důvodu mohlo být mimořádně uděleno státní občanství, je zcela namístě podrobit "", neboť je zjevné, že poskytování tohoto speciálního privilegia může být v konkrétních případech značně kontroverzní. Pokud určitá osoba žádá o udělení státního občanství na základě dané výjimky, pak nutně jistým způsobem vstupuje do veřejné sféry a měla by být srozuměna s tím, že bude v budoucnu nucena strpět zásah do svého soukromí spočívající v poskytnutí informace o tom, že předmětným způsobem státní občanství nabyla. Takový omezený zásah do jejího soukromí je nutno považovat za zcela přiměřený.

[35] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že poskytnutí požadované informace není v rozporu se zákonem na ochranu osobních údajů. Ačkoliv je pravděpodobné, že obsahuje osobní údaje, jejich zpracování (respektive poskytnutí) je v souladu s § 5 odst. 2 písm. e) uvedeného zákona možné i bez souhlasu dotčených osob. Poskytnutí požadované informace tak nelze odmítnout s poukazem na ochranu soukromí (osobních údajů) osob nacházejících se na předmětném seznamu. Nad rámec uvedeného Nejvyšší správní soud dodává, že se plně ztotožňuje s argumentací městského soudu týkající se možné aplikace § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím v nynější věci.