Vydání 5/2019

[23] Stěžovatelka založila kasační stížnost na důvodech uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a e) s. ř. s., totiž na tom, že rozhodnutí městského soudu o odmítnutí její žaloby je nezákonné, přičemž nezákonnost spočívá v nesprávném posouzení právní otázky. Klíčovou právní otázkou v daném případě je to, zda je žalovaný povinným subjektem podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. S ohledem na to, že žalovaný, kterým je Rozhodčí soud při Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, není ani státním orgánem, ani územním samosprávným celkem či jeho orgánem, ani subjektem, jemuž zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, o čemž mezi účastníky řízení nebylo a není sporu, zůstává spornou právní otázkou toliko to, zda lze žalovaného považovat za tzv. veřejnou instituci podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

[24] Výkladem pojmu veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím se zevrubně zabývala jak Ústavního soudu, tak Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud má za to, že v daném případě městský soud tuto judikaturu správně identifikoval, reprodukoval i vyložil, avšak při její aplikaci na případ žalovaného dospěl k nesprávným právním závěrům. Nejvyšší správní soud považuje za nadbytečné soudní judikaturu znovu reprodukovat a odkazuje v tomto jak na nyní přezkoumávané usnesení městského soudu (body 18 a 19), tak například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2017, čj. 6 As 43/2017-46, č. 3623/2017 Sb. NSS, , body 12 až 17. Nejvyšší správní soud zde pouze shrnuje, že klíčovým je v tomto směru nález Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS, , který vymezil kritéria (znaky), na jejichž základě lze určitý subjekt identifikovat jakožto veřejnou instituci. Nejvyšší správní soud pak v pozdější judikatuře na základě těchto kritérií identifikoval jako veřejné instituce celou řadu subjektů, které formálně vzato představovaly subjekty soukromoprávní, avšak právě s ohledem na jejich vazbu k orgánům veřejné moci (ať už orgánům státu či územních samosprávných celků) dospěl k závěru, že se jedná o instituce veřejné. Tato tendence vyústila v rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS, , v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že k naplnění kritérií veřejné instituce postačí, pokud je obchodní společnost vlastněna státem či územními samosprávnými celky nikoliv ze 100 %, ale je-li naplněno kritérium jejího tzv. efektivního ovládání. Tento závěr korigoval Ústavní soud v nálezu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, v němž vyšel z toho, že Listina ukládá informační povinnost v čl. 17 odst. 5 pouze státním orgánům a orgánům územní samosprávy. Není vyloučeno, aby zákon tuto povinnost rozšířil i na další subjekty, avšak s ohledem na ústavní požadavek výhrady zákona musí být taková povinnost uložena vždy toliko zákonem a s ohledem na požadavek jasnosti a určitosti zákona nelze připustit, aby byla rozšiřována toliko judikaturou soudů. Již po tomto nálezu rozhodoval Nejvyšší správní soud například v již zmiňovaném rozsudku ze dne 3. 8. 2017, čj. 6 As 43/2017-46, , v němž dospěl k závěru, že politické strany nelze považovat za veřejné instituce s ohledem na to, že nejsou zřizovány orgány veřejné moci, jejich účel primárně není veřejný a výraznější veřejnoprávní prvek shledal Nejvyšší správní soud pouze v oblasti státního dohledu nad činností politických stran (bod 29 rozsudku).

[25] Jak již bylo uvedeno, Nejvyšší správní soud má v daném případě za to, že městský soud správně dovodil rozhodující znaky pro identifikaci určitého subjektu jako veřejné instituce, avšak tato kritéria nesprávně aplikoval na případ žalovaného, jak bude rozebráno níže. (…)

[27] Nejvyšší správní soud dále přikročil k přezkoumání závěrů městského soudu, pokud jde o naplnění kritérií (znaků) žalovaného z pohledu výše uvedené soudní judikatury.

[28] Pokud jde o způsob vzniku a zániku žalovaného a přítomnost soukromoprávních či veřejnoprávních úkonů, neztotožňuje se Nejvyšší správní soud se závěry městského soudu. Je třeba vyjít z toho, že právní předchůdce žalovaného, tj. Rozhodčí soud Československé obchodní komory, vznikl na základě aktu státu, konkrétně z výnosu ministra zahraničního obchodu č. 128/1949 Ú. l., a jeho úkolem bylo rozhodování sporů ze zahraničního obchodu na základě rozhodčích smluv (viz Pohůnek, M. Rozhodčí řízení v ČR po II. Světové válce v historických milnících. , 2017, č. 7, str. 56). Jednalo se tedy o instituci, která v tehdejších podmínkách vytvářela institucionální rámec umožňující zapojení domácích hospodářských subjektů řízených státem do mezinárodních obchodních vztahů. Právní úprava přijatá po roce 1989 se nejprve vydala nikoliv cestou právní kontinuity: původní znění § 19 zákona č. 301/1992 Sb. totiž počítalo s tím, že Hospodářská komora ČR a Agrární komora ČR si po vzájemné dohodě zřídí rozhodčí soud jako stálý nezávislý orgán pro rozhodování sporů o majetkové nároky v mezinárodním obchodním styku. Novela tohoto zákona provedená zákonem č. 223/1994 Sb., o sloučení Československé obchodní a průmyslové komory s Hospodářskou komorou České republiky, o některých opatřeních s tím souvisejících a o změně a doplnění zákona České národní rady č. 301/1992 Sb., o Hospodářské komoře České republiky a Agrární komoře České republiky, ve znění zákona č. 121/1993 Sb., však tuto koncepci zřízení soudu samotnými komorami opustila a vydala se cestou právní kontinuity původního Rozhodčího soudu Československé obchodní komory. Ilustrativní je znění důvodové zprávy k této novele: „.“ Zákonem č. 223/1994 Sb. pak došlo k přeformulování původního § 19 zákona č. 301/1992 Sb. do současné podoby, totiž že „[p]“.

[29] Z toho je zřejmé, že žalovaný nevznikl zakladatelským jednáním subjektů odlišných od státu, nevznikl tzv. zdola, jako je tomu u všech soukromoprávních subjektů a například i u politických stran či církví (jejich postavením se Nejvyšší správní soud zabýval ve shora uvedených rozhodnutích), jejichž existence je institucionálním odrazem realizace základních práv jednotlivců, ale žalovaný naopak vznikl na základě rozhodnutí státu (původně aktem výkonné moci) a opět na základě rozhodnutí státu (formou zákona) jeho existence kontinuovala i po roce 1995. Znění zákona č. 223/1994 Sb. a zejména důvodová zpráva k němu podle Nejvyššího správního soudu odrážejí vůli zákonodárce i v nových tržních podmínkách zachovat státem již zřízený institucionální rámec pro řešení rozhodčích sporů z mezinárodního obchodu a posléze jej rozšířit o alternativní řešení soukromoprávních sporů i v domácím prostředí („“).

[30] Skutečnost, že stálé rozhodčí soudy mají výlučné institucionální postavení a že jejich existencí je sledován specifický veřejný zájem (ale též účel, jak bude ještě rozebráno níže), potvrdil i legislativní vývoj zákona o rozhodčím řízení. Ten v původním znění stanovil podmínku, že stálé rozhodčí soudy mohou být zřizovány na základě zákona, avšak jeho novela č. 19/2012 Sb. umožnila jejich zřízení pouze (jiným) zákonem, nebo jen tehdy, pokud jejich zřízení jiný zákon výslovně připouští. Jednoznačný záměr zákonodárce lze opět ilustrovat z důvodové zprávy k tomuto zákonu: „.“ Ačkoliv samotná důvodová zpráva je nepřesná v tom, že žalovaný nebyl zřízen zákonem, ale zákon toliko s účinností od 1. 1. 1995 stvrdil jeho existenci, je z toho zřejmé, že subjekty obdobné žalovanému mohou být zřizovány pouze z vůle státu, neboť na jejich existenci zjevně existuje veřejný zájem a, jak bude vyloženo níže, plní i jistý veřejný účel. Z toho lze dovodit, že rovněž k zániku žalovaného by muselo zřejmě dojít toliko z vůle státu a zákonem.

[31] Tím je rovněž zodpovězena otázka týkající se druhého znaku, tj. hlediska zřizovatele žalovaného: ten sice působí při Hospodářské komoře ČR, která jej však nezřídila, neboť, jak uvedeno, historickým zřizovatelem byl stát, a rovněž v současných tržních podmínkách dal stát najevo, že stálý rozhodčí soud by mohl vzniknout (a zaniknout) pouze z jeho vůle, tedy zřizovatelem by mohl být pouze stát.

[32] V dalším kroku Nejvyšší správní soud posoudil charakter účelu, k němuž instituce žalovaného slouží. Nejvyšší správní soud v obecné rovině poznamenává, že podle jeho názoru městský soud zaměňuje účel rozhodčího řízení jako takového s účelem existence žalovaného. Podle Nejvyššího správního soudu totiž nelze zaměňovat vznik a působení žalovaného s pravomocí u něj zapsaných rozhodců rozhodovat konkrétní spor předložený jeho stranami. Působení žalovaného jako „“ rozhodčího soudu zjevně naplňuje širší společenský cíl než toliko řešení sporu na základě rozhodčího ujednání jeho stran; jím je existence stálého a stabilního institucionálního rámce pro rozhodčí činnost jako alternativy k soudnímu řešení sporů. Žalovaný jakožto instituce nevzniká na základě vůle stran jednotlivého sporu, k čemuž by mohly vést odkazy městského soudu na judikaturu Ústavního soudu, ale jak již uvedeno, z rozhodnutí státu zajistit stálé a stabilní prostředí pro rozhodcovské řešení sporů jako institucionalizované alternativy k soudnímu řízení. Z pohledu rozlišení soukromého a veřejného účelu je třeba přísně rozlišovat ustavení a činnost rozhodců zapsaných u žalovaného, jejichž pravomoc je skutečně založena projevem vůle stran konkrétního majetkoprávního sporu, a činnost žalovaného jako instituce, která slouží naplňování širšího celospolečenského a veřejného účelu, tedy právě vytvoření stálého rámce pro řešení majetkoprávních sporů mimo běžné civilní řízení před soudy jako státními orgány. Nejvyšší správní soud sice souhlasí s městským soudem v tom, že alternativnímu řešení sporů se rovněž věnují i jiné rozhodčí soudy než žalovaný, ale je to právě žalovaný, který představuje státem aprobovanou alternativu k běžnému civilnímu řízení před soudy, a z výše uvedeného legislativního vývoje jednoznačně plyne, že právě tato funkce žalovaného je legislativou upravující jeho činnost předpovídána. Žalovaný tak představuje původně státem zřízené a posléze zákonem uznané výlučné fórum pro alternativní řešení sporů. Tuto výlučnost a specifičnost dokládá i později schválené znění § 13 zákona o rozhodčím řízení, v němž si stát vyhradil výlučnou pravomoc zřizovat tento typ rozhodčích soudů.

[33] Ústavního soudu odkazovaná městským soudem (usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02, č. 20/2002 Sb. ÚS, nebo usnesení ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 37/08) se týká hodnocení povahy výstupů žalovaného, tedy rozhodčích nálezů, z pohledu založení pravomoci rozhodců rozhodovat individuální spor, a hodnocení toho, zda tyto výstupy mohou být považovány za rozhodnutí orgánů veřejné moci, resp. zda z tohoto úhlu pohledu mohou být rozhodci považováni za soud podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Použití této judikatury (právní věta usnesení ze dne 15. 7. 2002, sp. zn. IV. ÚS 174/02, hovoří o tom, že rozhodčí soud není orgánem veřejné moci, a stejný je závěr i druhého městským soudem citovaného usnesení) je však dle Nejvyššího správního soudu nepřípadné, pokud jde o hodnocení toho, zda žalovaný jakožto instituce naplňuje znaky veřejné instituce podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Předně v daném případě není rozhodující, zda výstupy rozhodčích řízení konaných před žalovaným mají kvalitu rozhodování orgánů veřejné moci a zda žalovaný, resp. jeho rozhodčí tělesa jsou soudem ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR. Navíc jak již bylo uvedeno, je třeba odlišovat rozhodcovskou pravomoc v individuálním sporu od povahy žalovaného jakožto instituce, jejíž celospolečenský a veřejný účel přesahuje soukromý účel sporů obecně řešených v rozhodčím řízení jako takovém. Ostatně tato Ústavního soudu je recentně podrobována kritice ze strany právní doktríny právě s ohledem na to, že nereflektuje „,ad hoc‘,ad hoc‘ “ (viz Bělohlávek, A. J.: . 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, poznámka k usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 511/03, 13.33).

[34] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že městským soudem citovaná Ústavního soudu akcentuje toliko jeden doktrinální pohled na funkci a činnost rozhodců a rozhodčích soudů, a to teorii kontraktuální (smluvní) (srov. Bělohlávek, A. J.: 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, k § 1, kap. VI.1). Tato část doktríny, podle níž rozhodčí řízení existuje mimo jakoukoliv vůli státu a jeho existence a pravomoc jsou založeny pouze soukromoprávní smlouvou mezi aktéry soukromoprávního sporu, se uplatní – pokud vůbec (pokud rozhodčí nález má vyvolávat v právním řádu státu určité právní důsledky, například v podobě vykonatelného exekučního titulu, pak musí být pravomoc rozhodců právním řádem předvídána a právní řád musí s jeho činností spojovat takové následky) – spíše na činnost rozhodců. Činnost stálých rozhodčích soudů, jak ostatně dokládá i výše uvedená praxe v ČR, je založena spíše na teorii jurisdikční (srov. Bělohlávek, A. J.: . 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, k § 1, kap. VI.2 a kap. VI.3), tedy na silném zapojení státu, z jehož vůle (na základě jehož ) taková instituce vzniká, nebo je aprobována, a to právě proto, že tyto instituce nesledují pouze úzký soukromý účel, ale rovněž účel veřejný, neboť na území státu tak vzniká – státem založené, či přinejmenším uznané „“ pro rozhodování sporů v rozhodčím řízení jako státem zamýšlené alternativě k řízení před soudy jako státními orgány. Ostatně soudní včetně judikatury Ústavního soudu nakládá i s rozhodčími nálezy a rozhodčím řízením jako se skutečnou a plnohodnotnou alternativou k soudnímu řízení (nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3227/07, č. 37/2011 Sb. ÚS: „.“, nebo nález ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. I. ÚS 1794/10, č. 118/2013 Sb. ÚS: „.“), a to nejen v ČR (například podle rozhodnutí Spolkového soudního dvora ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. II ZR 65/03, je nutné rozhodčí řízení považovat za zákonodárcem upravenou možnost ochrany práv rovnocennou státnímu soudnictví).

[35] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že existence a činnost žalovaného výrazně přesahuje hranice soukromého práva a soukromého účelu, neboť sleduje širší veřejný účel ve státem aprobované existenci alternativy k soudnictví zajišťovanému státem.

[36] Pokud jde o utváření orgánů žalovaného, má Nejvyšší správní soud za to, že i zde je přítomen jistý veřejný prvek, a to prostřednictvím účasti orgánů Hospodářské komory ČR a Agrární komory ČR (předsednictvo rozhodčího soudu je jmenováno představenstvy obou komor). Obě komory byly zřízeny zákonem (§ 2 odst. 1 a 2 zákona č. 301/1992 Sb.), a to nejen za účelem podpory zájmů svých členů, ale právě i za účelem podpory podnikání jakožto silného veřejného zájmu v tržní ekonomice. Komory jsou formálně vzato sdružením fyzických a právnických osob jako jejích členů, jak ale správně uvedl městský soud, plní řadu veřejných funkcí. Na rozdíl od městského soudu (viz bod 28 usnesení) se však Nejvyšší správní soud domnívá, že většina z činností spadajících do jejich působnosti uvedená v § 4 odst. 1 zákona č. 301/1992 Sb. má tento širší veřejný přesah, než by odpovídalo toliko zajišťování a ochraně zájmů a potřeb jejich členů, například organizují vzdělávací činnost a spolupracují s orgány státní správy v zajišťování informačního servisu, profesního vzdělávání a forem rekvalifikace a při řešení problémů zaměstnanosti, na základě předchozího souhlasu členů zabezpečují propagaci a šíření informací o jejich podnikatelské činnosti, dbají, aby členové komor vykonávali podnikatelskou činnost odborně a v souladu s obecně závaznými právními předpisy, navazují a rozvíjejí styky s komorami a obdobnými institucemi v zahraničí a uzavírají s nimi dohody, šíří znalosti o ekonomických podmínkách a právních předpisech týkajících se obchodních vztahů se zahraničím a v souvislosti s tím vydávají a rozšiřují informativní a odborné publikace, vystavují osvědčení o skutečnostech důležitých v právních vztazích, které vznikají v mezinárodním obchodě; tato osvědčení mají povahu veřejných listin, zřizují a spravují zařízení a instituce na podporu rozvoje podnikání a vzdělanosti. Je však současně pravdou, že na ustavení orgánů komor se stát nepodílí, komory ustavují své orgány volbou prostřednictvím volebního práva svých členů. Subjekt vytvářející jednotlivé orgány žalovaného tak není stát, ale jsou jím orgány institucí, které plní i veřejný účel, k jehož naplňování byly státem zřízeny.

[37] Nejvyšší správní soud se naopak ztotožňuje s hodnocením městského soudu v posledním kritériu, jímž je státní, či veřejnoprávní dohled. Tato skutečnost je však především výrazem toho, aby byla garantována nezávislost žalovaného proklamovaná v § 19 zákona č. 301/1992 Sb. („“). Má-li být instituce žalovaného a jeho rozhodovacích těles skutečně nezávislá, pak nelze připustit žádnou přímou formu dozoru či kontroly ze strany státu. Tato forma nezávislosti instituce však nevylučuje, aby se jednalo o instituci veřejnou, jak nesprávně ve svém usnesení dovozuje městský soud, který v odůvodnění opakovaně zdůrazňuje právě tuto charakteristiku, totiž že žalovaný je nezávislý a stálý rozhodčí soud (viz bod 27 usnesení).

[38] Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, , je třeba při zkoumání instituce jakožto instituce veřejné vyjít z „“ výše uvedených znaků, jež jsou pro soukromou, či veřejnou instituci typické. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že nejde o zkoumání „“, či „“ povahy instituce, jak v usnesení uvádí městský soud [bod 27: „“], ale spíše o jejich ukotvení a roli ve veřejném či soukromém prostoru. Jedná se tedy o zkoumání jednotlivých znaků na pomyslném kontinuu mezi veřejným a soukromým, přičemž převahu těchto znaků nelze chápat ryze aritmeticky (jako prostý součet znaků svědčících o veřejném, či soukromém charakteru instituce). To už jen z důvodu, že tyto jednotlivé znaky se mohou v existenci a činnosti instituce otisknout různou intenzitou.

[39] Po zhodnocení přítomnosti těchto znaků a jejich významu v případě žalovaného dospěl Nejvyšší správní soud k závěru opačnému, než byl právní závěr městského soudu. Nejvyšší správní soud má za to, že zejména s ohledem na zákonem předvídanou roli státu v procesu vzniku a zániku stálých rozhodčích soudů, jakož i účel, který jejich existence sleduje, je na místě považovat žalovaného za veřejnou instituci, tedy povinný subjekt podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Usnesení, jímž městský soud žalobu stěžovatelky odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., je proto založeno na nesprávném právním posouzení otázky, zda je žalovaný povinným subjektem, a v tomto rozsahu správním orgánem, jehož akty jsou přezkoumatelné ve správním soudnictví. Z těchto důvodů shledal Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu nezákonným.

[40] Nejvyšší správní soud, stejně jako před ním městský soud, si je vědom závěrů plynoucích z nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, , a. s. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že kvalifikace určitých subjektů jako veřejných institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže být bezbřehá s ohledem na výhradu zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny, neboť extenzivní interpretací pojmu ze strany soudů může dojít až k neústavnímu založení povinností subjektům, jimž je zákon neukládá. Ústavní soud však nikterak nezměnil kritéria vymezená již v nálezu ve věci státního podniku Letiště Praha, pouze odmítl jako kritérium tzv. efektivní ovládání obchodní státem, avšak i tak připustil, že obchodní může být za určitých podmínek povinným subjektem. Nejvyšší správní soud si byl při kvalifikaci žalovaného jakožto povinného subjektu všech těchto skutečností vědom a s ohledem na výše uvedené hodnocení povahy žalovaného má za to, že jeho závěry nepřípustně nevykračují mimo meze čl. 4 odst. 1 Listiny. (…)