1469/2008
Právo na informace: odepření poskytnutí informace
Ej 464/2007
Právo na informace: odepření poskytnutí informace
k § 2, § 7, § 11 a § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
k § 74 odst. 1 a § 76 odst. 1 soudního řádu správního
I. Nepředloží-li žalovaný správní orgán k žádosti soudu spisy ve věci, bude zpravidla namístě zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost.
II. Utajení informací podle zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, může být důvodem pro odepření poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nikoliv však za situace, kdy utajení podléhala příprava dokumentu, ale již ne dokument samotný.
Smluvní orgán se nemůže zprostit své povinnosti poskytnout informace tvrzením, že požadovaný dokument, který je smlouvou, celý obsahuje informace poskytnuté druhou smluvní stranou. Této povinnosti se nezprostí ani doložkou obsaženou v požadované smlouvě, podle níž si strany sjednaly zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy. Své povinnosti se pak nezprostí ani možným porušením mezinárodních závazků České republiky, není-li smlouva podřaditelná čl. 10 a ani čl. 10a Ústavy.
III. Správní orgán, který má obecnou povinnost poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže jejich poskytnutí omezit nad rámec zákonných výjimek i svým vlastním úkonem.
Postup soudu podle § 16 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, přichází v úvahu teprve tehdy, je-li rozhodnutí o odepření informace přezkoumatelné.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003-73)
Prejudikatura:
č. 654/2005 Sb. NSS, č. 768/2006 Sb. NSS a č. 1271/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 154/2006 Sb., č. 434/2006 Sb. a č. 105/2003 Sb.; Soudní judikatura
ve věcech správních č. 552/1999 a č. 923/2002.Věc:
Petr H. proti Ministerstvu financí o poskytnutí informace.Žalobce požádal (podle zákona o svobodném přístupu k informacím) dopisem ze dne 30. 10. 2001 Ministerstvo financí o zpřístupnění textu Smlouvy o odkoupení pohledávky České republiky v Rusku, uzavřené mezi Českou republikou (Ministerstvem financí) a akciovou společností F., a o zpřístupnění textu mezivládní Smlouvy o umoření ruského dluhu, uzavřené mezi vládami ČR a Ruska.
Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 9. 11. 2001 žádosti nevyhovělo. Vyšlo přitom z § 7, § 9 odst. 1 a § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Předmětná mezivládní dohoda byla podepsána jako Dodatek č. 2 k Dohodě mezi vládou České republiky a vládou Ruské federace o vypořádání zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České republice ze dne 17. 6. 1994. Smlouva byla podle § 3 a § 4 písm. y) zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, v průběhu zpracování utajována stupněm "vyhrazené". V zájmu ochrany utajovaných skutečností bylo do textu smlouvy vloženo ustanovení, podle kterého se obě smluvní strany zavazují zachovávat důvěrnost obsahu a podmínek smlouvy, a zajistí vlastními způsoby ochranu nutnou k tomu, aby nedošlo k neoprávněnému úniku informací. Ministerstvo financí poskytlo veřejnosti po předběžné dohodě s ruskou smluvní stranou nezbytné minimum informací podle § 9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Smlouva, uzavřená mezi Českou republikou a akciovou společností F., obsahuje ustanovení, podle kterého má být obsah smlouvy považován za obchodní tajemství (§ 17 obchodního zákoníku), porušení smluvní povinnosti zakládá právo na ochranu (§ 20 obchodního zákoníku) a na náhradu škody. Ministerstvo financí proto v souladu s § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím smlouvu nezpřístupnilo (navíc na požadovanou informaci se nevztahuje § 9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím). Ministerstvo financí přesto i v případě této smlouvy zveřejnilo základní informaci o rozsahu finančních prostředků a jejich příjemci.
Žalobce napadl dne 23. 11. 2001 rozhodnutí Ministerstva financí rozkladem. Namítal především, že předmětná mezivládní dohoda neodpovídá položkám v seznamu utajovaných skutečností v působnosti Ministerstva financí stanoveným nařízením vlády č. 246/1998 Sb. (§ 3 odst. 3 zákona o ochraně utajovaných skutečností). Ochrana obchodního tajemství v rámci postupní smlouvy by vyžadovala splnění všech znaků tohoto právního institutu, definovaných obchodním zákoníkem. Z vyjádření smluvních stran ale naopak vyplývá, že smlouva ve skutečnosti žádné obchodní tajemství neobsahuje; Česká republika není tedy smluvním ustanovením neodpovídajícím skutečnosti vázána.
Ministr financí potvrdil rozhodnutím ze dne 27. 12. 2001 rozhodnutí Ministerstva financí (§ 16 odst. 3 a § 20 odst. 3, 4 zákona o svobodném přístupu k informacím).
Žalobce napadl rozhodnutí ministra financí žalobou u Městského soudu v Praze. Tvrdil, že byl zkrácen na svém právu vyplývajícím z čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a to rozhodnutími vydanými v rozporu se zákonem o svobodném přístupu k informacím. Předmětnou mezivládní dohodu, resp. její Dodatek č. 2, nelze podřadit žádnému ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností. Při neposkytnutí informací o jejím obsahu se nelze dovolat § 7 a § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Dohoda není ani smlouvou o lidských právech ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR (ve znění tehdy účinném), nemá proto přednost před zákonem, a žalovaný se nemůže dovolat těch jejích ustanovení, která jsou v rozporu s českým právním řádem. Postupní smlouva neobsahuje žádné obchodní tajemství, které by odůvodňovalo odepření informace (§ 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). V souladu s tímto ustanovením není porušením obchodního tajemství poskytnutí informace o používání prostředků státního rozpočtu, když výnos ze zpeněžení pohledávky je nepochybně příjmem státního rozpočtu.
Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Na základě požadavku ruské strany, v zájmu zamezení úniku informací, obsahuje Dodatek č. 2 ustanovení, kterým se obě smluvní strany zavazují zachovávat důvěrnost jeho obsahu a podmínek a neprozrazovat tyto informace bez předchozího písemného souhlasu druhé smluvní strany. Samotný Dodatek č. 2 sice není utajen ve smyslu zákona o ochraně utajovaných skutečností, ruská strana však reagovala negativně na žádost žalovaného o souhlas se zveřejněním textu. Po předběžné dohodě s ruskou stranou byly v souladu s § 9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím zveřejněny pouze informace o deblokované části ruského dluhu a výši příjmu pro státní rozpočet. Smlouva o postoupení pohledávky za úplatu, uzavřená mezi žalovaným a akciovou společností F., obsahuje podmínky deblokační operace, dále ustanovení zamezující riziku dovozu elektrické energie do České republiky a do zemí západní a střední Evropy, ustanovení zamezující riziku praní špinavých peněz a prohlášení smluvních stran o důvěrnosti smlouvy, jejíž předmět a obsah není smluvní strana oprávněna prozrazovat třetím osobám. Žalovaný požádal akciovou společnost F. o souhlas se zveřejněním smlouvy. Obdržel negativní stanovisko s tím, že zveřejnění obsahu smlouvy by akciová společnost F. považovala za porušení obchodního tajemství (§ 51 obchodního zákoníku) a požadovala by náhradu škody, včetně škody vzniklé smluvním partnerům akciové společnosti F. a škody vzniklé vyzrazením
know-how
k deblokaci státních pohledávek. Závazek zachovávat důvěrnost obsahu smlouvy lze odvodit z ustanovení obchodního zákoníku o obchodním tajemství (§ 17 a § 18 obchodního zákoníku). Ustanovení § 9 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím bylo naplněno zveřejněním nezbytně nutných informací, týkajících se zejména deblokované části ruského dluhu a výše příjmu pro státní rozpočet.Městský soud v Praze usnesením ze dne 30. 12. 2002 vyslovil svoji věcnou nepříslušnost a věc postoupil Vrchnímu soudu v Praze. Vrchní soud v Praze věc neskončil do 31. 12. 2002, a proto ji postoupil podle § 132 s. ř. s. k dokončení Nejvyššímu správnímu soudu.
Jelikož žalovaný ani po několika výzvách Nejvyššího správního soudu nepředložil veškeré požadované dokumenty, Nejvyšší správní soud byl nucen rozhodovat na základě neúplného obsahu spisu.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Na prvním místě se soud zabýval otázkou, zda je možné ve věci rozhodnout při neúplnosti předloženého správního spisu. V souladu s ustálenou judikaturou správních soudů, plně použitelnou i v úpravě správního soudnictví pro období po 1. 1. 2003, přitom dospěl k závěru, že je nemyslitelné, aby nebyla poskytnuta ochrana tomu, kdo se cítí na svých právech zkrácen rozhodnutím správního orgánu, jen pro neschopnost správního orgánu předložit spisy. Vyžaduje-li soud marně a opakovaně na správním orgánu spisy ve věci, bude zpravidla namístě zrušit napadené rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 7. 1996, Soudní
judikatura
ve věcech správních č. 552/1999). Je přitom lhostejno, zda se rozhodnutí vůbec o spisy neopírá, protože vůbec neexistují, anebo zda se soud v důsledku indolence správního úřadu nemůže správních spisů domoci. Podle § 74 odst. 1 s. ř. s. je totiž zákonnou povinností správního úřadu předložit soudu úplný správní spis. I v případě, kdy správní spis není předložen úplný a správní orgán nevyhoví výzvě soudu k jeho doplnění, soud dojde k závěru, že žalovaný není schopen doložit, z jakých skutkových zjištění vlastně správní orgány vycházely při svém rozhodování, a že je tedy správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 2. 1998, Soudní judikatura
ve věcech správních č. 923/2002). Taková skutečnost je důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí bez jednání, a to i za situace, kdy žalovaný na nařízení jednání trval [§ 51 odst. 2 s. ř. s. za použití § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].(...) Napadené rozhodnutí nemá oporu ve spisu, který žalovaný v rámci soudního řízení doložil. Nejvyšší správní soud je proto ve shodě s předchozí judikaturou zrušil pro nepřezkoumatelnost, spočívající v nedostatku důvodů.
Rozhodnutí sice bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, a soud by se jím proto nemusel zabývat věcně z hlediska jeho obsahu. Nepřezkoumatelnost ovšem byla vyvolána zřídka se objevujícím nepředložením úplného správního spisu (nikoliv - jak to v podobných případech bývá spíše pravidlem - nedostatkem v argumentaci rozhodnutí). Proto soud považuje za vhodné vypořádat se s odůvodněním napadeného rozhodnutí a s vyjádřením k žalobě. Právní názor Nejvyššího správního soudu, byť vyslovený pouze , by měl být právním východiskem pro další rozhodování žalovaného.
obiter dictum
Soud se nejprve zabýval argumenty pro odepření informací o Dodatku č. 2 ze dne 9. 10. 2001 mezivládní dohody uzavřené mezi vládou České republiky a Ruské federace o vypořádání zadluženosti bývalého SSSR a Ruské federace vůči České republice ze dne 17. 6. 1994.
(...) Utajení informací podle zákona o ochraně utajovaných skutečností může být důvodem pro odepření poskytnutí informace, nikoliv však za situace, kdy utajení podléhala toliko příprava dokumentu, ale již ne dokument samotný. Jinými slovy, nepodléhá-li utajení samotný Dodatek č. 2 (o informace z jehož obsahu žalobce žádá), nemůže se žalovaný úspěšně dovolat výjimky z povinnosti poskytnout informaci podle § 7 zákona o ochraně utajovaných skutečností.
Rozhodnutí o rozkladu vychází z úvahy, že žádané informace byly poskytnuty osobou, jíž zákon takovou povinnost neukládá (ruskou smluvní stranou), a ta s poskytnutím informací nesouhlasí. Tento právní názor nemůže obstát. Smlouva je dvoustranným právním aktem, a lze jen obtížně tvrdit, že její obsah se skládá pouze z informací poskytnutých jednou ze smluvních stran. Za této situace by snad bylo možné uvažovat o podřazení některých částí smlouvy, prokazatelně obsahujících informace poskytnuté pouze druhou smluvní stranou, výjimce podle § 11 odst. 2 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný ovšem ani netvrdí, že by smlouva takové části obsahovala. Podřazení celé smlouvy citovanému zákonnému ustanovení se tu dovozuje jenom proto, že si smluvní strany sjednaly zachovávání důvěrnosti co do obsahu a podmínek smlouvy. Na takový případ ovšem výjimka chránící informace poskytnuté jinou osobou zjevně nedopadá.
Poslední argument žalovaného pro neveřejnost Dodatku č. 2 vychází z povinnosti České republiky dodržovat své závazky z mezinárodního práva. Nejvyšší správní soud tento argument posoudil jak z hlediska mezinárodního, tak českého práva.
V prvně jmenované rovině je třeba uvést, že zásada je stěžejní zásadou mezinárodního práva, v souladu s níž stát musí dodržovat své závazky vyplývající z mezinárodních smluv, kterých je stranou. Stát se nemůže zprostit mezinárodněprávního závazku ani odvoláním na zásady své ústavy a nemůže se ospravedlnit před mezinárodním soudem tím, že jeho chování, které odporuje mezinárodnímu právu, mu bylo předepsáno ustanoveními jeho ústavy, ostatními zákony, nebo rozhodnutím jeho soudů.
pacta sunt servanda
Ve vztahu k projednávané věci je třeba také zmínit, že uzavírání tajných dohod nemusí být samo o sobě v rozporu s mezinárodním právem, pokud obsah takových smluv je v souladu se základními zásadami obecného mezinárodního práva. Lze oprávněně uzavřít tajnou smlouvu, nebo připojit tajné dodatky k veřejné smlouvě z důvodů bezpečnostních, vojenských, či ekonomických. Ačkoliv se mezinárodní smlouvou nelze vyvázat z dopadu kogentně mezinárodně normované ochrany lidských práv, je nepřehlédnutelnou skutečností, že tato ochrana je ve srovnání s čl. 17 Listiny užší, a vyplývá z ní především právo na svobodu projevu, nikoliv striktně formulované právo na získávání informací o činnosti státní správy. Soud proto uzavírá, že zveřejnění textu smlouvy či jejího dodatku, byť na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, který se bezprostředně opírá o článek 17 Listiny, by bylo porušením mezinárodněprávních závazků České republiky, pokud text smlouvy obsahuje ustanovení o zachování důvěrnosti jejího obsahu a podmínek. U vědomí tohoto závěru soud dále posoudil otázku z hlediska vnitrostátního práva, zejm. pak ústavního pořádku.
V době rozhodování správního orgánu vycházela Česká republika z dualistické koncepce vztahu národního a mezinárodního práva, s jedinou výjimkou tvořenou ratifikovanými a vyhlášenými mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách, kterým byla přiznána bezprostřední závaznost a přednost před zákonem. Za situace, kdy je Česká republika svrchovaným státem, jehož normy ústavního pořádku jako předpisy nejvyšší právní síly samy vymezují nejen hierarchii vnitrostátních právních norem, ale také účinky přiznané normám mezinárodního práva ve vnitrostátním právním řádu a míru vázanosti jednotlivých orgánů státní moci, včetně moci soudní, předpisy vnitrostátního a mezinárodního práva, je proto nutno uzavřít, že vnitrostátní úprava musí při rozhodování soudu převážit nad konkurenční normou mezinárodního práva, nezávisle na důsledcích, které takové řešení vyvolá z hlediska mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky.
Ústavněprávní prostředí ovšem doznalo od okamžiku rozhodování žalovaného nezanedbatelné změny. Jakkoliv Česká republika neakceptovala důsledně monistickou koncepci vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva (a názor, že vnitrostátní a mezinárodní právo tvoří jednotu s předností mezinárodního práva, tak možná odpovídá situaci ve světě, nikoliv však v České republice), učinila významný posun, a článkem 10 Ústavy, ve znění účinném od 1. 6. 2002, přiznala přednostní použití před zákonem všem vyhlášeným mezinárodním smlouvám, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána.
Specifické postavení v rámci právního řádu pak požívají také mezinárodní smlouvy, kterými v souladu s článkem 10a Ústavy Česká republika přenesla některé pravomoci svých orgánů na mezinárodní organizaci nebo instituci (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04*), a nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 66/04**) ). Článek 1 odst. 2 Ústavy nyní také obecně deklaruje vůli České republiky dodržovat závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Od tohoto článku se odvíjí povinnost zákonodárných, výkonných i soudních orgánů dodržovat mezinárodní závazky, jimiž je Česká republika vázána, přičemž zařazení do úvodního článku Ústavy představuje základní výkladové pravidlo, v jehož světle by měla být vykládána i ostatní ustanovení Ústavy. S přihlédnutím k článku 1 odst. 2 Ústavy se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda na jeho hodnocení v posuzované věci může něco změnit nová právní úprava postavení mezinárodních smluv v českém právním řádu.
Vycházeje z předpokladu, že předmětná smlouva, resp. její Dodatek č. 2 nesplňují kritéria článku 10 ani článku 10a Ústavy, Nejvyšší správní soud konstatuje, že jediná možnost poskytnutí ochrany ustanovení o důvěrnosti v předmětné smlouvě vyplývá z článku 1 odst. 2 Ústavy. Takový postup by ovšem znamenal, že soud přizná přednostní aplikační postavení před zákonem ve prospěch ustanovení mezinárodní smlouvy, která nesplňuje kritéria článku 10 ani článku 10a Ústavy. Tím by se ovšem stalo zbytečným nejen ustanovení článku 10, ale do značné míry i článku 10a Ústavy, a soud by pouze na základě článku 1 odst. 2 Ústavy použitého nikoliv jako interpretační vodítko, ale jako přímo aplikovatelné ustanovení relativizující nejen zákonné normy, ale i normy ústavního pořádku, důsledně uplatnil monistickou koncepci vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva. Takový postup by byl nejen , ale zjevně protiústavní, a v rozporu se svrchovanou pravomocí České republiky stanovit nezávisle účinky, které ve svém právním řádu přizná normám mezinárodního práva. Soud proto uzavírá, že i za současného znění Ústavy musí ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím převážit konkurující ustanovení Dodatku č. 2 o důvěrnosti tohoto mezinárodněprávního aktu.
de facto
contra legem
Soud si je zajisté vědom, že hrubé porušení mezinárodní smlouvy (odmítnutí plnit smlouvu, nebo porušení podstatných ustanovení smlouvy s ohledem na její předmět a cíl) dává poškozené straně právo dovolávat se ukončení platnosti smlouvy, nebo jejího suspendování zcela nebo částečně, neboť norma mezinárodního práva, jejímž obsahem je dostatečně určité a jednoznačné pravidlo chování a která splňuje právní formu podmiňující závaznost pravidla chování, je s to při svém porušení vyvolat právní odpovědnost. Je přitom irelevantní, že se jedná o porušení orgány ústavně nezávislými, jako např. soudy.
Je vhodné připomenout také to, že orgán sjednávající mezinárodní smlouvu je povinen při jednání respektovat veškerá ustanovení českého právního řádu; v opačném případě může vytvoření konkurence obsahu smlouvy s českým právním řádem vést ke vzniku mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky. Snaha napravit pochybení při sjednávání smlouvy později, např. v průběhu soudního jednání a za cenu porušení nejen zákonných, ale i ústavních norem pak není v prostředí právního státu akceptovatelná. Již pouze akademicky lze vznést také otázku, zda po sjednávání smlouvy v režimu utajení nebylo vhodné stejným způsobem zabezpečit za účelem splnění mezinárodněprávního závazku také výsledný dokument. Ostatně, právě takový postup by zřejmě nejlépe zajistil - v souladu s článkem 1 odst. 2 Ústavy - ochranu mezinárodněprávního závazku České republiky (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 31/03, č. 105/2004 Sb.). Podrobnější úvaha na toto téma by ovšem překročila rámec rozhodovací činnosti soudu.
Soud dále, rovněž , zhodnotil argumentaci žalovaného pro neposkytnutí údajů o Smlouvě o postoupení pohledávky, navazující na Dodatek č. 2. Stejně jako v předchozím případě, i zde se argumentace pro neposkytnutí informace vyvíjela. Je vhodné nejprve připomenout, že Smlouva o postoupení pohledávky, přestože bezprostředně navazuje na Dodatek č. 2, je smlouvou uzavřenou s českým právním subjektem; její režim tedy plně podléhá normám českého právního řádu.
obiter dictum
(...) Názor o ochraně celé smlouvy z důvodu obchodního tajemství neobstojí. Smlouva je dvoustranným právním aktem, a lze jen obtížně tvrdit, že celý její obsah je obchodním tajemstvím jedné ze smluvních stran. Teoreticky by bylo možné uvažovat o podřazení některých částí smlouvy, prokazatelně obsahujících obchodní tajemství, výjimce podle ustanovení § 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný ovšem ani netvrdí, že by smlouva takové části vůbec obsahovala (obsah smlouvy, jak jej žalovaný ve vyjádření k žalobě parafrázuje, se zdá nasvědčovat spíše opačnému závěru). Rozhodnutí o rozkladu a vyjádření k žalobě navíc výslovně konstatují, že smlouva samotná neobsahuje ustanovení o ochraně obchodního tajemství, ale pouze o zachování důvěrnosti obsahu smlouvy. Požadavek ochrany obchodního tajemství se tak zřejmě odvíjí až od stanoviska druhé smluvní strany k možnému zveřejnění obsahu smlouvy. V tomto směru není závěr žalovaného správný.
Soud odkazuje na svoji jednoznačnou a konstantní judikaturu, podle které z hlediska § 9 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím musí být určitá skutečnost za obchodní tajemství výslovně označena již před doručením žádosti o poskytnutí informace, v opačném případě je namístě rozhodnutí o neposkytnutí informace zrušit (č. 768/2006 Sb. NSS a č. 654/2005 Sb. NSS).
Obchodní tajemství navíc může požívat ochrany pouze v případě, že jsou naplněny jeho materiální pojmové znaky ve smyslu § 17 obchodního zákoníku. Žalovaný by tedy pro udržení svého stanoviska musel prokázat, že smlouva jako celek, případně její části, tyto znaky naplňují.
Rovněž případná existence dodatku ke smlouvě, kterým smluvní strany omezily možnost nahlížení, je z hlediska povinností žalovaného zcela irelevantní. Na prvním místě je třeba vyslovit pochybnosti o existenci takového dokumentu, a i v případě jeho existence o jeho důvěryhodnosti, a to především s ohledem na procesní fázi a okolnosti, za kterých se o něm žalovaný poprvé zmínil. Soud dále doplňuje, že i v případě, kdyby smluvní strany skutečně uzavřely takový dodatek, jednalo by se o skutečnost z hlediska posuzované věci právně nepodstatnou. Obecnou zásadou, řídící právní postavení osob soukromého práva a vztahy mezi nimi, je možnost činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny). Proto je zásadně přípustné, nestanoví-li zákon jinak, aby si osoby soukromého práva sjednaly při uzavírání smlouvy povinnost zachovávat důvěrnost jejího obsahu. Oproti tomu obecnou zásadou vymezující činnost veřejné sféry je možnost konat pouze v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny). Stanoví-li proto zákon výjimku z obecné povinnosti správního orgánu poskytovat informace o své činnosti, nemůže správní orgán poskytování informací omezit nad zákonný rámec vlastním úkonem. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z nich. Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat.
Nejvyšší správní soud na závěr uvádí, že při svých úvahách nepřehlédl novelu zákona o svobodném přístupu k informacím, provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. Klíčovým se v tomto kontextu jeví především § 16 odst. 4 citovaného zákona v současném znění, podle kterého při přezkumu rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o neposkytnutí informace soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.
Citované ustanovení připouští dvě
interpretace
. Při použití obou z nich je ovšem třeba respektovat zásady soudního přezkumu správních rozhodnutí. Soud bude při přezkumu správního rozhodnutí a posuzování otázky, zda v něm uvedená argumentace obsahuje relevantní
důvody, pro které mohl správní orgán negativně rozhodnout o žádosti o informaci, vždy vycházet pouze z rámce napadeného rozhodnutí (a správního rozhodnutí I. stupně). Soud nemůže zásadně stíhat povinnost aktivně vyhledávat možné důvody relevantní
pro odepření informace. Takovým postupem by porušil nestrannou roli v řízení, a stejně jako je při svém přezkumu vázán žalobními námitkami, je obdobně vázán rozsahem a argumentací správního rozhodnutí (srov. § 75 odst. 2 s. ř. s.).První výklad § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se odvíjí od přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí. Jinými slovy, soud věcně zhodnotí důvody pro odepření informace uváděné správním orgánem a zváží, zda ospravedlňují neposkytnutí požadované informace. Dojde-li k negativnímu závěru, zruší rozhodnutí a nařídí správnímu orgánu, aby informaci poskytl. Tento postup může ovšem zvolit pouze tehdy, lze-li správní rozhodnutí a jeho důvody přezkoumat. V opačném případě soud napadené rozhodnutí pouze zruší a vrátí správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Druhá možná
interpretace
vztahuje § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím i na případy, kdy je správní rozhodnutí rušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. Vychází totiž z presumpce
, že v takovém případě správní rozhodnutí neobsahuje žádné důvody, tedy ani důvody pro odmítnutí žádosti. Správní orgán proto musí informaci poskytnout.Nejvyšší správní soud se přiklonil k prvnímu možnému výkladu. Existence § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se totiž zjevně vymyká koncepci správního soudnictví v České republice. Tato norma, která je (legislativně málo šťastně) nepřímou novelou soudního řádu správního, a kterou je nutno použít v souladu se zásadou namísto obecné úpravy soudního řádu správního, zavádí apelační prvek do jinak přísně kasačního systému správního soudnictví. Nastalý stav i nepřímý způsob změny jsou jistě krajně nežádoucí, nikoliv však protiústavní. Z článku 36 odst. 2 Listiny ani z jiného ustanovení ústavního pořádku nelze zejména požadavek výlučně kasačního principu nijak dovodit. Ústavněprávní výbor Senátu namítl nekoncepčnost řešení při projednávání návrhu novely, a Senát proto navrhl Poslanecké sněmovně vypustit z návrhu zákona § 16 odst. 4. Poslanecká sněmovna návrh neakceptovala a zákon schválila v původní podobě. V současné době analyzované ustanovení tvoří platnou součást českého právního řádu; jako výjimku z obecně kasačního způsobu rozhodování správních soudů je však třeba vykládat jej restriktivně. Jednota a vnitřní nerozpornost právního řádu jsou totiž jedním z úhelných principů právního státu.
lex specialis
Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že vládní návrh novely zákona o svobodném přístupu k informacím nynější § 16 odst. 4 neobsahoval. Byl do návrhu zařazen teprve v rámci pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně. Zařazení ustanovení bylo vyvoláno potřebou reagovat na praxi některých správních orgánů, které kasačního principu při soudním přezkumu zneužívaly k tomu, že informace opakovaně, a to i po prohraných soudních sporech, neposkytly a informaci vždy znovu odepřely pouze s pozměněným právním odůvodněním.
Nové právní prostředí, právě popsané, nejspíše může - pokud by praxe správních orgánů vedla k odpírání informací prostřednictvím popsaného mechanismu účelového zneužití institutu nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí - vést k dalšímu vývoji judikatury směrem spíše ke druhému shora nastíněnému výkladu, jinak řečeno, i v takovém případě soud může poskytnutí informace nařídit. (...)
*)
Publikovaný pod č. 154/2006 Sb.
**)
Publikovaný pod č. 434/2006 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.