Vydání 12/2024

(…) [15] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je právo na informace zaručeno. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Právo na informace tedy představuje ústavně zaručené právo, které je navíc zakotveno i na mezinárodní úrovni [čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.)]. Nejedná se o absolutní právo, nýbrž o právo relativní (tzv. kvalifikované), které je možné za určitých okolností omezit, jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny ovšem […] Zákonem, který právo na informace legitimně omezuje, je v daném případě zákon o svobodném přístupu k informacím. Ten disponuje širokou škálou prostředků sloužících k ochraně dotčených subjektů (například umožňuje chránit před zpřístupněním osobní údaje, obchodní tajemství, informace ohrožující národní bezpečnost apod.).

[16] V první řadě je proto vždy třeba identifikovat zákonný důvod pro odepření přístupu k informacím. Jeho nalezení ale neznamená, že žádost o informace se má automaticky odmítnout. Jde pouze o signál, že právo na informace se zde může dostávat do s jiným ústavně zaručeným právem. Na řadu tak přichází provedení testu proporcionality, který vychází z § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten je nutno adekvátně odůvodnit a při jeho provedení zohlednit konkrétní skutkové okolnosti jednotlivého případu (srov. Furek, A.; Rothanzl, L.; Jirovec, T. . 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 617 a násl.).

[17] Žalovaný i povinný subjekt svá rozhodnutí vystavěly na několika důvodech, pro které dle jejich názoru bylo na místě odepřít poskytnutí požadovaného rozhodnutí žalobkyni. Za prvé, správní orgány nepovažovaly žalobkyni za osobu, která by byla oprávněna k nahlédnutí do správního spisu vedeného o konkrétním přestupku a k pořizování výpisů z tohoto spisu, včetně poskytnutí rozhodnutí ze spisu. To ale neznamená, že by žalobkyně nemohla požádat o poskytnutí informací, včetně poskytnutí kopie příslušného rozhodnutí, podle zákona o svobodném přístupu k informacím. I když žalobkyně není účastníkem přestupkového řízení a není ani osobou náležející do okruhu osob vymezených v § 38 správního řádu, nevylučuje to obecné ústavní právo na přístup k informacím z tohoto spisu, které svědčí za podmínek upravených zákonem o svobodném přístupu k informacím každé fyzické a právnické osobě (viz § 3 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Na samotné skutečnosti, že žalobkyně nebyla účastníkem přestupkového řízení, tak odmítnutí žádosti o informace postavit nelze. Zákon takový důvod nezná. Navíc sám žalovaný, jak soud popsal výše, v napadeném rozhodnutí košatě odůvodnil, že svobodný přístup k informacím se v daném případě uplatní „vedle“ nahlížení do spisu podle správního řádu.

[18] Stěžejní stavební kámen argumentace obou správních orgánů tak z pohledu krajského soudu představovalo tvrzení, že nemohou poskytnout požadovanou informaci, protože přestupkové řízení nebylo dosud pravomocně skončeno, a to s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten stanoví: S tím pak úzce souvisel i další argument, a to ochrana nestrannosti správního orgánu.

[19] Ani takto ale nelze odůvodnit odepření přístupu k požadovaným informacím. Možnost omezit poskytnutí informace dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vztáhnout pouze na zcela určitou konkrétní dobu formulovanou jako dobu přípravy rozhodnutí. V okamžiku, kdy je rozhodnutí již učiněno, lze mít za to, že příprava již byla ukončena a důvod odepření poskytnutí informace již nelze aplikovat (k tomu viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2013, čj. 11 A 149/2012-63, č. 3023/2014 Sb. NSS). Samotné toto rozhodnutí za novou informaci vzniklou při jeho přípravě jistě považovat nelze. V projednávané věci žalobkyně žádala o poskytnutí nepravomocného rozhodnutí o přestupku. Správní orgány tak nepostupovaly správně, pokud žalobkyni odepřely poskytnutí rozhodnutí i s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť přípravu rozhodnutí ukončil samotný akt vydání onoho rozhodnutí.

[20] Pokud by snad žalovaný chtěl tvrdit, že příprava přestupkového rozhodnutí je ukončena teprve ve chvíli, kdy nabude právní moci, ani s touto argumentací by neuspěl. Ústavní soud totiž označil v minulosti za protiústavní právní úpravu obsaženou v § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 28. 4. 2010, jež umožňovala poskytovat podle citovaného zákona pouze pravomocné rozsudky a dotčenou část uvedeného ustanovení zrušil (nález ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb.). Následně Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09, č. 103/2010 Sb. ÚS, zdůraznil, že: „“ Ačkoliv se Ústavní soud ve svých nálezech vyjadřoval jen k poskytování dosud nepravomocných rozsudků, Nejvyšší správní soud později jeho závěry vztáhl i na přístup k nepravomocným rozhodnutím správního orgánu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 5. 2017, čj. 4 As 70/2017-44, bod 18), a to včetně rozhodnutí o přestupku (srov. rozsudek ze dne 2. 7. 2020, čj. 6 As 66/2020-32, bod 23).

[21] Nejvyšší správní soud tak učinil s plným vědomím rozdílů mezi soudním a správním rozhodováním. Vzal v úvahu neveřejnou povahu správního řízení, kde se rozhodnutí, na rozdíl od rozsudku, nevyhlašuje veřejně. Samotnou nemožnost účastnit se daného úkonu ovšem nelze vykládat tak, že jednotlivci nemají právo na informace o jeho výsledku. Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že z právní úpravy neplyne žádné omezení, které by bránilo poskytnout informace jen proto, že jde o nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek ze dne 13. 1. 2020, čj. 7 As 245/2019-28, body 20 a 23). Paušální vyloučení poskytování veškerých nepravomocných rozhodnutí nemůže ospravedlnit ani nebezpečí, že může dojít k dotčení práv účastníka řízení, ze kterého vzešlo rozhodnutí, o jehož poskytnutí je žádáno. Nejvyšší správní soud totiž v naposledy citovaném rozsudku dokonce dovodil, že pokud i při využití prostředků ochrany, které dává k dispozici zákon o svobodném přístupu k informacím, zůstane právo na informace v kolizi s jiným ústavně zaručeným právem, bude muset správní orgán provést test proporcionality a při tom pečlivě zvážit a odůvodnit, kterému z práv dát v daném případě přednost.

[22] V nyní projednávaném případě oba správní orgány zdůrazňovaly rovněž potřebu chránit nestrannost správního rozhodování. Tato úvaha je správná potud, že smyslem § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím je zajistit podmínky pro nerušené, nestranné, věcné a odborné rozhodnutí příslušného subjektu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2021, čj. 17 A 32/2020-31). I správní orgány však musí být připraveny na to, že jejich rozhodovací činnost se ocitne pod drobnohledem občanské společnosti a stane se předmětem veřejné diskuse. Není přitom podstatné, že odvolací orgán může ještě nepravomocné rozhodnutí zrušit, nebo změnit. To se totiž může přihodit i u rozhodnutí pravomocného s ohledem na existenci mimořádných opravných a dozorčích prostředků (srov. obdobně výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 2/10, bod 46). Zákon o svobodném přístupu k informacím neomezuje přístup k informacím obsaženým ve správním rozhodnutí jen proto, že toto rozhodnutí dosud není pravomocné. Nelze vyloučit, že někdy v budoucnu vyvstane situace, kdy by ohrožení nestrannosti rozhodujícího správního orgánu zveřejněním informací z pravomocně neskončeného správního řízení mohlo dosáhnout takové intenzity, že odepření přístupu k informacím obsaženým v nepravomocném správním rozhodnutí by mohlo představovat přiměřený prostředek k dosažení legitimního cíle (ochrany práva přestupce či jiných účastníků řízení na spravedlivý proces). Ale nynější případ žádné takové rysy nevykazuje a rozhodně není natolik výjimečný, aby kvůli němu mělo vůbec smysl začít uvažovat o dotvoření práva.

[23] Posledním z důvodů, pro něž povinný subjekt neposkytl požadované rozhodnutí, byla ochrana osobnosti a osobních údajů účastníka přestupkového řízení. Stalo se tak s odvoláním na § 8a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, který zní:

[24] K tomu je v prvé řadě potřeba uvést, že Nejvyšší správní soud dospěl již v minulosti k závěru, že neposkytnout kopii rozhodnutí o přestupku jen s odvoláním na ochranu osobních údajů je zcela nedůvodným a neproporcionálním omezením práva na informace (srov. rozsudek ze dne 20. 2. 2014, čj. 7 As 64/2013-49). Naopak, při jakémkoliv omezení přístupu k informacím je nutno respektovat § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z něj vyplývá, že důvod pro odepření poskytnutí pouze některých údajů uvedených na požadované listině nemůže vést k odepření poskytnutí kopie celé této listiny, ale pouze k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje. Ústavního soudu stojí na názoru, že rozsah omezení základních práv a svobod je třeba vykládat restriktivně. A ústavně zaručené právo na informace není z tohoto pravidla výjimkou.

[25] Jakkoliv tedy může žalobkyní požadované rozhodnutí obsahovat i osobní údaje osoby, jejíž věc byla projednávána, případně osob, jichž se rozhodnutí dotýká, neznamená to samo o sobě, že by informaci nebylo možné žalobkyni vůbec poskytnout, jsou-li k dispozici prostředky, jak dostatečně zajistit ochranu těchto údajů při současném respektování práva žalobkyně na informace. Při poskytování dokumentů je dostatečnou ochranou osobních údajů, které se v nich vyskytují, jejich znečitelnění v autentickém textu. Nelze tedy plošně odmítnout poskytnutí všech informací z přestupkového řízení s odůvodněním, že se na některé z nich vztahuje zákonné omezení (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 1. 2004, čj. 7 A 3/2002-46 a čj. 3 As 13/2007-75).

[26] Obsahovalo-li tedy žalobkyní požadované rozhodnutí o přestupku dle názoru správních orgánů osobní údaje ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, bylo jejich povinností, nejsou-li jiné zákonné důvody k odepření informací, kopii rozhodnutí o přestupku žalobkyni poskytnout v podobě, kde by na dokumentu uvedené osobní údaje byly znečitelněny. Až tehdy, kdyby ani proces anonymizace nezajistil dostatečnou ochranu soukromí dotčené osoby, bylo by možné omezit poskytnutí požadované informace zcela. V úvahu před případným odepřením poskytnutí informace přicházel i takový postup, kdy by se žalovaný (či povinný subjekt) dotázal dotčené osoby (zde účastníka řízení o přestupku), zda s poskytnutím svých osobních údajů třetí osobě souhlasí (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, čj. 10 A 110/2018-29).

[27] Správní orgány neuvedly, v čem konkrétně převažuje v daném případě ochrana soukromí dotčené osoby nad právem na poskytnutí informace. V rozhodnutí, jehož poskytnutí se žalobkyně domáhá, jsou sice uvedeny osobní údaje účastníka přestupkového řízení (včetně registrační značky vozidla), k zajištění dostatečné ochrany soukromí dotčené osoby však evidentně postačovala jejich anonymizace. S přihlédnutím ke skutkovému popisu přestupku v požadovaném rozhodnutí, který je zcela běžným přestupkem na úseku dopravy (překročení povolené rychlosti na úsekovém měření v obci), nelze dospět k závěru, že by poskytnutím informací o skutkových okolnostech případu mohlo dojít k umožnění identifikace účastníka řízení (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2021, čj. 43 A 53/2019-79). Žalobkyně ve své žádosti o poskytnutí informace sice neosvětluje, z jakých zdrojů si opatřila informaci o spisové značce řízení, na což poukazoval i povinný subjekt, nicméně je zapotřebí připomenout, že nebylo povinností žalobkyně takovou informaci uvádět, neboť se nejedná o zákonem stanovenou náležitost žádosti o poskytnutí informace (§ 14 zákona o svobodném přístupu k informacím).

[28] Závěrem lze shrnout, že zákon o svobodném přístupu k informacím neumožňuje povinnému subjektu odmítnout žádost o informace jen proto, že žadatel se chce seznámit s nepravomocným správním rozhodnutím. Nejedná se o [§ 11 odst. 1 písm. b) uvedeného zákona] – jednak jde v tomto případě o rozhodnutí samotné, nikoliv o pouhý podklad pro jeho vydání, a jednak vydáním rozhodnutí, byť zatím nepravomocného, je jeho příprava ukončena a důvod pro ochranu podkladových informací tím zaniká. Důvody, proč povinný subjekt informace z pravomocně neskončeného správního řízení neposkytne, však mohou spočívat v jiných okolnostech, například v ochraně osobních údajů účastníků řízení (§ 8a téhož zákona). V takovém případě ovšem musí povinný subjekt ve svém rozhodnutí o odmítnutí žádosti odůvodnit, proč zájem na ochraně soukromí převažuje v daném případě nad právem na informace, a musí také zvážit, zda by k ochraně účastníků řízení nestačilo jejich osobní údaje z rozhodnutí vyloučit a poté poskytnout žadateli rozhodnutí v anonymizované podobě (§ 12 citovaného zákona).

[29] To znamená, že žalovaný (ani povinný subjekt) nepostupoval správně, pokud žalobkyni požadovanou informaci (rozhodnutí o přestupku) neposkytl. Před soudem neobstál žádný z důvodů, o něž správní orgány opíraly svá rozhodnutí, tj. že žalobkyně není účastníkem řízení, nelze poskytnout nepravomocné rozhodnutí, neboť se jedná o novou informaci vzniklou při přípravě rozhodnutí, je nutné chránit nestrannost správního orgánu a že je nutné chránit osobní údaje dotčené osoby.