Vydání 2/2015

[27] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., „[d]

[28] V citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 Nejvyšší správní soud vyslovil následující (zvýraznění přidal rozšířený senát):

[poznámka rozšířeného senátu: v původním textu rozsudku bylo zřejmě na tomto místě omylem vynecháno slovo „“]

“

[29] Osmý senát ve shora přiblíženém předkládacím usnesení uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát):

„[S] ,plošnou‘ [...]

[...]

“

[30] Vedle pátého a osmého senátu se k otázce posuzování proporcionality při poskytování informace o platech nebo jiných peněžních plněních placených z veřejných prostředků určitým způsobem vyjádřil i čtvrtý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As 40/2010-60, a sice v rámci pokynu krajskému soudu ohledně jeho dalšího postupu poté, co Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti povinného subjektu rozsudek krajského soudu zrušil (zvýraznění přidal rozšířený senát):

„ § 8b [zákona o svobodném přístupu k informacím]

“

[31] Dalším rozhodnutím, které se zabývalo otázkou proporcionality při poskytování informací o platech nebo jiných peněžních plněních placených z veřejných prostředků, byl shora citovaný rozsudek prvního senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 169/2012-38, v němž se uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát):

„

“

[32] Nejvyšší správní soud se dále proporcionalitou v souvislosti s poskytováním informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval i v rozsudku prvního senátu ze dne 30. 10. 2012, čj. 1 As 142/2012-32. Po skutkové stránce se sice nejednalo o poskytnutí informací o platu nebo jiném peněžitém plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků, nýbrž o poskytování informace o tom, komu bylo prominuto příslušenství daně (prominutí daně shledal Nejvyšší správní soud poskytnutím veřejných prostředků v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155), nicméně okruh právních otázek byl v podstatných rysech stejný jako v nyní řešené věci, a sice zda a za jakých podmínek se má provádět při poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím test proporcionality. Soud k tomu uvedl (zvýraznění přidal rozšířený senát):

„^*) [dále jen daňový řád z roku 1992,] § 8b zákona o [svobodném přístupu k informacím] [

[

[

[

[rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]. [citovaného zákona].

[rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]. [Volker und Markus Schecke a Eifert] ,‘ .

.

[dále jen „Listina EU“] [Listiny EU]

,‘.

[Listiny EU]

[rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155]

[rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155] [Volker und Markus Schecke a Eifert].“

[33] Jak je patrné z předchozí citace rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 142/2012-32, tento se významně opírá o závěry vyslovené v citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155. V něm se uvádí (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát):

„

[a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů]

“

[34] Z výše citovaných rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou patrny dvě konkurující si linie právních názorů na rozhodné právní otázky.

[35] V citovaném rozsudku rozšířeného senátu čj. 5 As 64/2008-155byl jasně formulován závěr, že pokud se poskytuje informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, možnost ji neposkytnout je omezena jen na úzký okruh výluk stanovených v odstavci 2 tohoto paragrafu. Z rozsudku rozšířeného senátu lze vyvodit, že úvahu o tom, co u dané skupiny případů (tj. příjemců veřejných prostředků) má přednost, a sice zda právo na informace, anebo právo na ochranu soukromí, učinil již zákonodárce tím, že obecně připustil poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, specifickým způsobem stanovil rozsah poskytování těchto informací a stejně tak specifickým způsobem (v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) stanovil rozsah výluk z práva na informace v těchto případech. To tedy znamená, že samotný zákonodárce provedl v obecné rovině „“ a vyřešil jej v případě příjemců veřejných prostředků zásadně (až na stanovené výjimky) ve prospěch práva na informace. Rozšířený senát podle všeho neměl pochyb o ústavní konformitě uvedeného rozhodnutí zákonodárce ani o jeho souladu s právem Evropské unie.

[36] Pátý senát se v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 v podstatě implicitně přihlásil k „“ rozhodnutí rozšířeného senátu, dospěv stručnou úvahou k závěru, že jestliže § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví rozsah a podmínky poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, není zde prostor k individuálnímu posuzování, zda poskytnout informaci, či nikoli.

[37] K výše uvedenému závěru rozšířeného senátu se přihlásil v zásadě i první senát v citovaném rozsudku čj. 1 As 142/2012-32. Při vypořádávání se s rozsudkem Soudního dvora ve věci však vyslovil některé závěry, které jsou i pro nyní projednávanou věc a v konkrétní rovině významně zužují úvahu vyslovenou rozšířeným senátem v době, kdy ještě zmíněné rozhodnutí Soudního dvora nebylo vydáno. V první řadě tím, že se judikaturou Soudního dvora opírající se o Listinu EU zabýval i v případě, že šlo o poskytnutí informací o prominutí příslušenství daně, připustil vnitrostátní aplikovatelnost Listiny EU na případy této povahy, tedy na posuzování souladnosti vnitrostátního zákona o poskytování informací, nikoli aktu Evropské unie (konkrétně nařízení Rady a nařízení Komise), s Listinou EU. Dále zdůraznil skutkové odlišnosti vnitrostátního případu od věcí projednávaných Soudním dvorem, a sice že údaje o subjektech, kterým bylo prominuto příslušenství daně, nejsou podle české úpravy zveřejňovány v podobě „“ příjemců prostředků na jediné internetové stránce s nástrojem vyhledávání a dále že částky prominutého příslušenství, o nichž je poskytnuta informace, zásadně neumožňují třetím osobám činit závěry ohledně celkových příjmů fyzických osob, jimž se dobrodiní prominutí dostalo.

[38] Druhou linii judikatury představuje citovaný rozsudek čtvrtého senátu čj. 4 As 40/2010-60, z jehož pokynu krajskému soudu k dalšímu postupu je patrné, že čtvrtým senátem není bez výhrad sdílen závěr o tom, že otázku proporcionality vyřešil na úrovni , tedy při formulování podmínek poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků, samotný zákonodárce. Naopak, z názoru čtvrtého senátu vyplývá, že považuje za přinejmenším uváženíhodnou výkladovou alternativu, že poměřování mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí má v každém jednotlivém případě činit správní orgán při rozhodování o poskytnutí informace. Zároveň nastoluje otázku eurokonformity a ústavní konformity § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím.

[39] Explicitně se pak k této druhé názorové linii přihlásil osmý senát v předkládacím usnesení. Z odůvodnění usnesení lze soudit, jakkoli to výslovně není takto řečeno, že osmý senát popírá závěr rozšířeného senátu o tom, že střet výše uvedených konkurujících si práv vyřešil zákonodárce upřednostněním jednoho z nich. Naopak, osmý senát se hlásí k tezi, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nelze chápat jako ve vztahu k § 8a tohoto zákona, podle něhož „[i]“ Osmý senát tedy zřejmě má za to, že poměřování konkurujících si základních práv je nutno provádět v každém jednotlivém případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, přičemž za klíčové kritérium tohoto poměřování patrně považuje intenzitu veřejného zájmu na kontrole hospodaření s veřejnými prostředky v konkrétním případě.

[40] Z výše uvedeného přehledu je patrná existence dvou konkurujících si náhledů na rozhodnou právní otázku. Pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí je tedy dána.

[41] V projednávané věci jde o střet dvou základních práv podle Listiny, a sice práva na informace podle článku 17 Listiny a práva na ochranu lidské důstojnosti, soukromí podle článku 10 Listiny.

[42] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny „[s]“ Podle jeho odstavce 2 „[k] Podle odstavce 4 [s]“ Podle odstavce 5 pak „“ I právo na informace, a nejen svoboda projevu, je obecně považováno za subjektivní základní právo, nikoli pouze za ústavní hodnotu, jež má být objektivním právem chráněna a podporována (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, č. 10/2003 Sb. ÚS, ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb., a ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, č. 223/2010 Sb. ÚS, aj.)

[43] Podle čl. 10 odst. 1 Listiny „[k]“ Podle odstavce 2 „[k] Podle odstavce 3 pak „[k]“

[44] Doplňme, že podle čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8 (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k].“ Podle odstavce 2 „[s]“

[45] Na úrovni „“ práva je jedním ze zákonů, které provádějí ústavně zaručené základní právo na informace, zákon o svobodném přístupu k informacím. Pro projednávanou věc je rozhodné, že po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb. byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vedle dalších změn přidána nová ustanovení § 8a a § 8b, která znějí:

„

[46] I nadále nezměněn zůstal (po novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb.) součástí zákona o svobodném přístupu k informacím jeho § 10, který zní:

„

[47] Již ze samotné systematiky a znění výše citovaných ustanovení zákona je patrné, že právní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků je relativně samostatná a komplexní. Ustanovení § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím svojí nepodmíněnou dikcí (užitím slova „“ v rozkazovacím významu) naznačuje, že pro úvahu povinného subjektu, zda poskytnout informace o příjemcích veřejných prostředků, anebo ne, jsou-li splněny dále zákonem stanovené podmínky, není zásadně místo. Tyto podmínky jsou dány výčtem případů, v nichž se informace o příjemcích veřejných prostředků neposkytují (§ 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím), z něhož plyne, že v ostatních případech se poskytují. Dále jsou dány zvláštním pravidlem o zúženém věcném rozsahu poskytnutých údajů (§ 8b odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím), které má zaručit, že osobní údaje o příjemci veřejných prostředků se žadateli o informaci poskytnou jen v takové míře, o níž zákonodárce usoudil, že vhodně vyvažuje zájem na poskytnutí informace a zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována.

[48] Ustanovení § 8a a § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím jsou oproti tomu ve vztahu k § 8b pro účely okruhů otázek, na něž se tyto dva paragrafy vztahují, ustanoveními obecné povahy, použitelnými toliko subsidiárně, tedy v rozsahu, v jakém § 8b citovaného zákona neobsahuje zvláštní úpravu. Dlužno připomenout, že § 8a zákona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje na , zatímco § 10 citovaného zákona se vztahuje na získané specifickým způsobem, a sice na základě zákonů o veřejnoprávních platebních povinnostech a sociálním zabezpečení.

[49] není ani argument opřený o zákon o střetu zájmů a poukazující na to, že skutečnost, že tento zákon nepožaduje po veřejných funkcionářích uvádět v oznámení o příjmech, darech a závazcích informaci o výši svého platu, naznačuje, že na poskytování informací o platu by se tím spíše neměl vztahovat § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Nic takového ze vzájemného vztahu obou zákonů neplyne. Zákon o střetu zájmů má v první řadě užší okruh osob, na něž dopadá povinnost podávat určité informace formou oznámení o příjmech, darech a závazcích; jde pouze o veřejné funkcionáře definované pro účely zákona o střetu zájmů v § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, zatímco § 8b citovaného zákona se vztahuje na všechny osoby, jimž jsou vypláceny platy či mzdy z veřejných prostředků. Dále má zákon o střetu zájmů jiný účel než § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím. Účelem zákona o střetu zájmů je prostřednictvím informačních povinností veřejných funkcionářů bránit střetu jejich soukromých zájmů se zájmem veřejným. Účelem § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je poskytnout veřejnosti informace o tom, komu jsou poskytovány veřejné prostředky a v jaké míře, i v případech, kdy otázka případného střetu zájmů nevyvstává, tedy bez ohledu na postavení příjemce veřejných prostředků, čítaje v to i zaměstnance vypláceného z veřejných prostředků, v hierarchii systému veřejné správy a bez ohledu na jeho , specializaci, způsob ustanovování i náplň práce.

[50] Navíc je rozdílný i mechanismus poskytování informací podle zákona o střetu zájmů na straně jedné a zákona o svobodném přístupu k informacím na straně druhé – podle prvního z nich se informace poskytují preventivně, bez výjimky a v zákonem stanoveném standardizovaném rozsahu a poskytují se předem zákonem určenému evidenčnímu orgánu (§ 13, § 14 zákona o střetu zájmů), u něhož jsou uloženy a připraveny k případnému nahlédnutí veřejností a eventuálnímu dalšímu zpracování takto evidovaných údajů (§ 13 odst. 2 a násl. zákona o střetu zájmů). Naproti tomu podle druhého z nich až na výjimky (§ 5 odst. 1 až 3 zákona o svobodném přístupu k informacím) to, zda informace vůbec bude poskytnuta, závisí pouze na okolnosti nezávislé na vůli zákonodárce, a sice na tom, zda takovou informaci žadatel vůbec bude požadovat.

[51] Jakkoli tedy jak zákon o střetu zájmů, tak zákon o svobodném přístupu k informacím mají v obecné rovině shodný účel, jímž je posílení transparence veřejné sféry, v konkrétní rovině se jejich předměty úpravy vzájemně nikterak neovlivňují a existují zásadně vedle sebe a nezávisle na sobě. Základní právo podle čl. 17 odst. 2 Listiny a ústavní povinnost veřejné moci podle jeho odstavce 5 jsou „“ právem uskutečňovány prostřednictvím celé řady zákonů, které jsou často aplikovatelné paralelně, a jen někdy jeden vylučuje aplikaci jiného. K provedení Listiny jsou použity různé způsoby naplnění ústavních cílů, zejména různé typy procedur, metod zveřejňování informací apod., jež odpovídají jednotlivým dílčím účelům, kvůli nimž je na tom kterém úseku fungování veřejné moci právo na informace zajištěno. Za splnění příslušných zákonných podmínek mohou proto být v tom rozsahu, v jakém to ta která z obou úprav umožňuje, informace o konkrétním zaměstnanci spadajícím do rozsahu působnosti obou zákonů poskytovány a čerpány podle obou z nich.

[52] Ve shodě s tím, k čemu dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v citovaném rozsudku čj. 5 As 64/2008-155, lze tedy shrnout, že samotné znění a systematika zákona nedává možnost, aby v případě poskytnutí informací o příjemcích veřejných prostředků bylo v každém jednotlivém případě poměřováno, zda a v jaké míře má převážit zájem na poskytnutí informace, anebo zájem na ochraně soukromí toho, o němž je informace poskytována. Úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv zde vyřešil již samotný zákonodárce tím, že paušálně upřednostnil právo na informace o příjemcích veřejných prostředků, ovšem s tím, že zájem na ochraně soukromí těch, o nichž je informace poskytována, zohlednil vyloučením některých okruhů informací z režimu poskytování a stanovením omezeného věcného rozsahu poskytnutých informací v případech, kdy informace poskytnuty být mají.

[53] Ani v intenci historického zákonodárce nelze najít důvody pro odlišný výklad. Původní záměr vlády jako navrhovatele návrhu zákona, který byl posléze přijat a vyhlášen jako zákon č. 61/2006 Sb., sice nesměřoval k tomu, aby byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena relativně samostatná a komplexní úprava poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Vládní návrh (viz sněmovní tisk 991/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) nic takového neobsahuje, zejména neobsahuje návrhy ustanovení obdobných těm, která byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena jako jeho nynější § 8a a § 8b.

[54] Nicméně v průběhu projednávání v Poslanecké sněmovně byly cestou pozměňovacího návrhu Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu schváleného jako usnesení č. 291 ze 47. schůze tohoto výboru ze dne 14. září 2005 (viz sněmovní tisk 991/1, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz) § 8a a § 8b do zákona o svobodném přístupu k informacím přidány. K představě, kterou měl historický zákonodárce o tom, jak má být nově přidané ustanovení vykládáno, zejména zda má povinná osoba v každém jednotlivém případě posuzovat, zda informace o příjemci veřejných prostředků poskytne, anebo nikoli, nelze ve veřejně dostupných zdrojích o průběhu legislativního procesu ničeho relevantního dohledat.

[55] Lze usuzovat, že předobrazem pozměňovacího návrhu zmíněného sněmovního výboru byla určitá pasáž z neschváleného senátního návrhu zákona, kterým se mění zákon o svobodném přístupu k informacím (viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). V senátním návrhu zákona bylo příslušné ustanovení zařazeno jako § 8a a jeho znění bylo, včetně nadpisu a poznámek pod čarou, doslova shodné s nynějším platným a účinným zněním § 8b, ovšem s jedinou výjimkou – v odstavci 1 uvedeného paragrafu senátního návrhu zákona byla oproti nynějšímu znění za větou první („“) také věta druhá, která zněla: „“

[56] Demonstrativní výčet ve větě druhé charakterizující, co vše se má rozumět pod pojmem „“, naznačuje, že navrhovatel neschváleného senátního návrhu zákona si pod tímto pojmem představoval zejména vztahy, jimiž je určité osobě poskytována majetková výhoda vedoucí k majetkovému prospěchu v nejširším slova smyslu, zřejmě bez omezení na výhody veřejnoprávní povahy (neb zmíněna je i sleva jako institut primárně soukromoprávní, spočívající ve sjednání či jednostranném poskytnutí nižší než běžné kupní ceny, ceny za službu či ceny za jiné plnění). Je však sporné, zda si historický navrhovatel uvědomoval, že podobný charakter má i poskytnutí platu, odměny či případných jiných peněžních plnění zaměstnavatelem zaměstnanci z titulu pracovněprávního poměru či služebního vztahu.

[57] Nicméně vzhledem k tomu, že druhá věta z § 8a odst. 1 senátního návrhu zákona nebyla do § 8b odst. 1 schváleného znění novelizovaného zákona o svobodném přístupu k informacím přejata, lze pouze spekulovat, do jaké míry se původní představy tvůrců senátního návrhu zákona „“ i do představ historického zákonodárce vyústivších ve schválení zákona č. 61/2006 Sb.

[58] Ze samotné důvodové zprávy k § 8a senátního návrhu zákona k věcnému rozsahu pojmu veřejných prostředků nelze nic použitelného zjistit. Lze však usoudit, že v intenci navrhovatele mělo být ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím týkající se poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků souborem pravidel zvláštním k pravidlům zakotveným v zákoně o ochraně osobních údajů. Rovněž záměrem navrhovatele senátního návrhu zákona bylo obecně, tj. pro všechny případy, na něž dopadne ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, upřednostnit právo na informace před právem na ochranu soukromí s tím, že ochrana soukromí je zajištěna výlukami z poskytování informací v některých případech a omezeným věcným rozsahem poskytovaných informací v případech, kdy poskytovány jsou. Svědčí o tom následující pasáže ze zvláštní části důvodové zprávy k senátnímu návrhu zákona [viz sněmovní tisk 9/0, část 1/4, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období, 2002–2006, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, důvodová zpráva k návrhu zákona, zvláštní část, k čl. I bod 7 (§ 8a)] (zvýraznění provedl rozšířený senát):

„

“

[59] Rozšířeným senátem zvýrazněné pasáže důvodové zprávy rovněž naznačují, že záměrem neschváleného senátního návrhu zákona bylo postihnout široký okruh nejrůznějších plnění státu směrem k fyzickým osobám poskytovaných tak či onak na základě vlastního projevu vůle toho, komu je poskytováno, a vyloučit v těchto případech poskytování informací jen tehdy, existují-li specifické důvody pro zvýšenou ochranu soukromí (sociální, zdravotní a podobné důvody poskytování veřejných prostředků). Je patrné, že cílem nebylo postihnout pouze plnění čistě jednostranné (striktně „“ či „“) povahy, nýbrž i případy, kdy plnění z veřejných prostředků je podmíněno určitým plněním či jednáním ze strany toho, komu jsou veřejné prostředky poskytovány. Je ovšem nejasné, zda si navrhovatel v tomto kontextu uvědomoval, že také plat zaměstnanců placených z veřejných prostředků je poskytován na základě projevu vůle zaměstnance spočívajícího v uzavření pracovního poměru nebo jiného obdobného výslovného či konkludentního projevu vůle zakládajícího vztah zaměstnance (pracovníka, funkcionáře, osoby ve služebním poměru apod.) k povinnému subjektu, a zda tedy úmyslem navrhovatele bylo zahrnout do skupiny osob, o nichž se budou informace o jejich platech poskytovat, také zaměstnance povinných subjektů, jsou-li placeni z veřejných prostředků.

[60] Lze tedy shrnout, že intence samotného historického zákonodárce schválivšího zákon č. 61/2006 Sb. je ve vztahu k otázce, zda úvahu o konkurujících si zájmech a střetu základních práv v případě poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků řeší již samotný zákonodárce, anebo zda ponechává prostor povinné osobě, aby tuto úvahu činila v každém jednotlivém případě sama, nejasná. Nepřímo však lze soudit, pokud bude za inspirační zdroj historického zákonodárce ve vztahu ke schválenému § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím považován neschválený senátní návrh zákona o změně zákona o svobodném přístupu k informacím (konkrétně návrh na nový § 8a), že historický zákonodárce neměl v úmyslu prostor k poměřování konkurujících si práv v individuálních případech poskytnout, naopak, měl ambici sám o tomto střetu normovat a střet vyřešit v rovině abstraktního pravidla chování plynoucího z textu zákona a ze vztahu jeho jednotlivých ustanovení.

[61] Po vydání citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 57/2010-79 právní názor tam vyslovený exekutivní praxe v jeho základu přijala, ovšem s jistými modifikacemi. Ministerstvo vnitra vydalo společně s Úřadem pro ochranu osobních údajů dne 2. 9. 2011 (dostupné na http://www.uoou.cz/files/Metodika.pdf, stav internetové stránky ke dni vydání rozsudku rozšířeného senátu), v němž sice respektovalo závěr Nejvyššího správního soudu o tom, že se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje i na poskytování informací o platech a odměnách v orgánech veřejné moci, s ohledem na judikaturu Ústavního soudu k případům dvou ústavních práv (práva na informace a práva na ochranu osobních údajů) a dále též s ohledem na judikaturu Soudního dvora vztahující se k ochraně osobních údajů však požadovalo pro posuzování typových případů aplikovat test proporcionality.

[62] Ohledně samotné otázky, zda se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím vztahuje konkrétně na platy zaměstnanců, pokud jsou placeny z veřejných prostředků, je naopak záměr historického zákonodárce nyní již zřejmý. Jakkoli ji v době přijetí zákona č. 61/2006 Sb. za takovou nelze považovat, navazující činností zákonodárce samotného byla totiž vyjasněna několik let po přijetí uvedené úpravy. Je nutno zdůraznit, že se tak stalo bezprostředně poté, co Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 5 As 57/2010-79 vyjádřil jednoznačný právní názor, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se vztahuje i na informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Intence zákonodárce se stala zjevnou v rámci projednávání vládního návrhu zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě (viz sněmovní tisk 408/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz). Návrh zákona byl vládou předložen Poslanecké sněmovně dne 30. 6. 2011 (viz tamtéž). Součástí vládního návrhu byla též část dvacátá čtvrtá, která měla změnit zákon o svobodném přístupu k informacím, konkrétně dikci § 8b odst. 2 tohoto zákona, a to tak, že by bývalo znělo: „“

[63] Záměrem vlády jako navrhovatele bylo vyloučit dopad § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů, a tedy znemožnit poskytování informací o nich podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Důvodová zpráva k návrhu zákona je nanejvýš stručná a jeho jednotlivé části nerozebírá, takže se explicitně nevyjadřuje ani ke smyslu a účelu navrhované novelizace § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím; nově navrhované znění je nicméně po obsahové stránce jednoznačné. Dalším vodítkem, že jde o reakci na výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu, je i skutečnost, že vládní návrh byl v tomto znění podán bezprostředně po vydání zmíněného rozsudku. Konečně posledním vodítkem ohledně záměru vlády je, že vláda v novém znění § 8b navrhla dvě obsahové změny: První změnou byla terminologická úprava navazující na vlastní návrh zákona o zdravotních službách – dosud užívaný pojem „“ měl být nahrazen pojmem „“ zaváděným navrhovaným zákonem o zdravotních službách [k tomu viz vládní návrh zákona o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), sněmovní tisk 405/0, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, zejm. jeho navrhovaný § 2 odst. 2 obsahující legální definici zdravotnických služeb]. Druhou obsahovou změnou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která s návrhem zákona o zdravotních službách ani dvěma dalšími s ním souvisejícími návrhy zákonů zjevně neměla po obsahové stránce nic společného, pak bylo vyloučení použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů. Je tedy zjevné, že vláda jako navrhovatel využila vládní návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, jako nosič pro obsahovou změnu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, která nesouvisela s navrhovanou komplexní právní úpravou v oblasti zdravotnictví, nýbrž se snažila reagovat na nejnovější judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů.

[64] V průběhu projednávání návrhu zákona byla ovšem výše popsaná snaha vlády Poslaneckou sněmovnou odmítnuta. Součástí komplexního pozměňovacího návrhu výboru pro zdravotnictví byl i návrh omezit změnu v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím na terminologické přizpůsobení nové komplexní zdravotnické zákonné úpravě a nezavádět výluku použitelnosti uvedeného paragrafu na platy, odměny a další obdobná plnění poskytovaná z veřejných rozpočtů (viz Pozměňovací a jiné návrhy k vládnímu návrhu na vydání zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, sněmovní tisk 408/3, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 6. volební období, 2010–2013, dostupný v digitálním repozitáři na www.psp.cz, část B., konkrétně bod B.5.). Tento pozměňovací návrh byl Poslaneckou sněmovnou na její 22. schůzi dne 7. 9. 2011 přijat a návrh zákona byl přijat ve znění takto schválených pozměňovacích návrhů. Dodejme, že obsahově shodný návrh jako pozměňovací návrh Výboru pro zdravotnictví v bodu B.5. byl podán i Výborem pro obranu a bezpečnost (viz tamtéž, část A., konkrétně bod A.1.), avšak po schválení komplexního pozměňovacího návrhu výboru po zdravotnictví se stal nehlasovatelným, neboť jeho schválením jím byl „“. Z uvedeného je zjevné, že Poslanecká sněmovna se neztotožnila se záměrem vlády přidat do zákona o svobodném přístupu k informacím výslovnou výluku poskytování informací o platech, odměnách a dalších obdobných plněních poskytovaných z veřejných rozpočtů. Lze tedy mít za to, že zákonodárce při vědomí existence stávající dikce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím i judikatury Nejvyššího správního soudu, která byla bezprostředně před jeho rozhodováním k uvedenému ustanovení vydána, neshledal, že je důvodu zákon měnit a dosavadní zákonnou úpravu ani její výklad korigovat. Pozměňovací návrhy obou výborů jednoznačně směřovaly k odmítnutí restrikce práva na svobodný přístup k informacím navržené vládou, nikoli k tomu, že by toto právo v oblasti platů, odměn a dalších obdobných plnění poskytovaných z veřejných rozpočtů pouze modifikovaly, např. zúžily na vymezený okruh osob. Je tedy zřejmé, že přinejmenším od tohoto okamžiku historický zákonodárce ponechal v právním řádu úpravu obsaženou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím s vědomím, že se vztahuje i na příjemce veřejných prostředků, kteří tyto prostředky dostávají formou platů, odměn a dalších obdobných plnění z veřejných rozpočtů, a to na všechny takové příjemce bez jakéhokoli omezení.

[65] Již z toho, co bylo uvedeno doposud v úvahách věnovaných znění, systematice a historii vzniku § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, lze v mnoha ohledech dovodit, jaký je jeho objektivní smysl a účel. Je jím v první řadě kontrola veřejné moci prostřednictvím možnosti získat informace o nejrůznějších okolnostech jejího fungování v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky.

[66] Je notorietou, že moderní stát hospodaří s velkým množstvím peněz a že veřejnými rozpočty v podmínkách vyspělých států Evropy, k nimž náleží i Česká republika, prochází téměř polovina hrubého domácího produktu. Tyto prostředky jsou přerozdělovány a vydávány na nejrůznější účely, od důchodů a jiných sociálních výdajů přes veřejné zakázky, nejrůznější a až po platy zaměstnanců veřejného sektoru a provozní výdaje. Veřejný zájem na tom, aby přerozdělované prostředky byly vynakládány v souladu s účelem, na který byly určeny, je za této situace značný a stejně tak je mimořádně složité toho dosáhnout vzhledem k rozsahu a komplikovanosti procedur, kterými je přerozdělování uskutečňováno. Vedle kontroly prostřednictvím k tomu určených orgánů veřejné moci se proto nabízí i přímá kontrola jednotlivci na základě jejich zájmu o nejrůznější otázky spojené s fungováním veřejné moci. Hlavní smysl a účel § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím je tedy dát procesní prostředek k tomu, aby se každý jednotlivec mohl v míře, v jaké se pro to rozhodne, podílet na kontrole hospodaření veřejné moci tím, že se informuje, jakým způsobem vynakládá veřejná moc prostředky v oblasti, která tazatele zajímá.

[67] Historie poskytuje řadu příkladů pro tezi, že každá moc, i demokratická, korumpuje, a že čím méně je kontrolována, tím větší je nebezpečí jejího zneužití. Kontrola veřejné moci prostřednictvím takových institutů, jako je § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, má řadu výhod, které ve svém souhrnu významně brání zneužívání veřejné moci a posilují demokratickou legitimitu politického systému.

[68] V první řadě se za pomoci tohoto institutu na kontrole veřejné moci může podílet každý, a to přesně v té míře, v jaké se rozhodne být aktivní. Nikdo není vyloučen, každý má možnost se ptát a dozvědět se. To již samo o sobě posiluje vztah veřejné moci a občana, brání rozdělení na „“ a „“ a posiluje vědomí veřejnosti, že veřejná moc není účelem o sobě či prostředkem mocných k udržení jejich výsad, odcizeným od občanské společnosti, nýbrž nástrojem občanů, tvořících politickou obec, k prosazování obecných, společně sdílených zájmů a cílů.

[69] Dalším účelem je, že zjištění získaná prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím mohou sloužit k účinné sebereflexi veřejné moci. Naznačují-li tato zjištění, že veřejná moc hospodařila způsobem, který je nezákonný, nehospodárný, nemravný, nerozumný či v jiných ohledech nepatřičný, může to vyvolat reakci veřejnosti či příslušných orgánů, a v důsledku toho i patřičnou korekci v chování veřejné moci.

[70] Konečně nelze podcenit ani preventivní účinek zákona o svobodném přístupu k informacím. Samotná skutečnost, že veřejná moc může být vystavena dotazům z řad veřejnosti, které je povinna zodpovědět, ji zpravidla povede k tomu, aby se chovala řádněji, než kdyby se veřejné kontroly nemusela obávat.

[71] Je nepochybné, že veřejná kontrola může mít za specifických podmínek i dočasně negativní dopady, zejména proto, že „“, že budou dotazováni na smysl a účelnost své činnosti, může některé jednotlivce pracující pro veřejnou moc vést k alibismu, formalismu a jednání na efekt, nikoli pro obecné dobro. Stejně tak je představitelné, že masové zneužívání institutů zákona o svobodném přístupu k informacím může ve specifických případech vést k ojedinělým poruchám při výkonu veřejné moci a k dočasné paralýze povinných subjektů. Náklady těchto negativ i pravděpodobnost, že a v jaké míře se objeví, lze stěží kvantifikovat; nezbývá než na základě historických poznatků o fungování ústavních a politických systémů a obecné lidské zkušenosti věřit, že pozitiva veřejné kontroly výrazně převažují nad negativy.

[72] Pro projednávanou věc mají výše uvedené obecné úvahy ten význam, že vytvářejí rámec obecných interpretačních pravidel zákona o svobodném přístupu k informacím a v rámci něho i pravidel pro interpretaci § 8b tohoto zákona. Lze-li kontrolu nakládání veřejnými prostředky prostřednictvím dotazů jednotlivců považovat za vhodný a účinný nástroj kontroly veřejné moci ze strany veřejnosti, posilující legitimitu politického systému, pak je nutno příslušná ustanovení uvedeného zákona vykládat tak, aby jimi byla tato kontrola v potřebné míře umožněna. To znamená, že ustanovení, kterými jsou definovány meze práva na informace, je třeba v pochybnostech vykládat tak, aby kontrolu umožňovala, a nikoli jí bránila. Naopak, odepřít právo obdržet informaci o příjemci veřejných prostředků lze jen v případě, že z příslušných ustanovení zákona je zřejmé, že informace být poskytnuta nemá. Uvedený výklad ostatně poskytuje i patřičnou míru právní jistoty adresátům práva, ať již povinným subjektům nebo žadatelům, neboť jim předem přinejmenším napovídá, jak mají být příslušná ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím vykládána.

[73] K samotnému pojmu veřejných prostředků lze odkázat na citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 64/2008-155, bod [23], od něhož není důvodu se odchýlit. Je přitom nepochybné, že zaměstnanci orgánů veřejné moci a řady dalších povinných subjektů jsou placeni z veřejných prostředků, jsou-li placeni typicky z daní. Zaměstnance placené z veřejných prostředků je nutno považovat za „“ veřejných prostředků, neboť prostředky dostávají jako odměnu za práci, kterou pro poskytovatele prostředků vykonávají. Stejně tak je za příjemce veřejných prostředků třeba považovat i jakékoli jiné osoby placené za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, ať již je právním důvodem jejich odměny jakýkoli soukromoprávní titul (např. dohody o pracích konaných mimo pracovní poměr, příkazní smlouvy, licenční a podobné smlouvy, smlouvy o dílo, nejrůznější inominátní smlouvy aj.). Na tomto závěru nic nemění ani soukromoprávní povaha jejich právního vztahu se zaměstnavatelem. Ze znění ani z účelu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím totiž nelze dovodit, že by se vztahoval pouze na určité právní tituly poskytování veřejných prostředků, např. pouze na tituly veřejnoprávní (že se samozřejmě vztahuje i na ně, např. na služební poměry či výkon placených veřejných funkcí, není třeba důkladněji argumentovat, neb to již na první pohled plyne z argumentu ). Pokud by tomu tak mělo být, muselo by to být v zákoně dostatečně konkrétně vyjádřeno. Pojem „“ je tak obecný, jak jen může být – zjevně ve svém běžném jazykovém významu zahrnuje všechny formy, jakými mohou veřejné prostředky „“ určité osobě. Obecný jazykový význam slova „“ pak není důvodu teleologicky redukovat např. vynětím zaměstnanců z významového rozsahu tohoto pojmu, neboť k tomu nelze vidět žádný dostatečně silný důvod. Zaměstnanec se od jiného příjemce veřejných prostředků ničím významným neliší – on, stejně jako každý jiný příjemce, dostává veřejné prostředky proto, že se povinný subjekt rozhodl nebo byl ze zákona povinen mu je poskytovat na základě určitého právního vztahu, ať již veřejnoprávního nebo soukromoprávního, mezi veřejnou mocí a příjemcem. Pokud jsou nějaké důvody informace o poskytnutí veřejných prostředků určitým kategoriím příjemců neposkytovat, zákonodárce je v obecné rovině vyjádřil taxativním výčtem v § 8b odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Zaměstnanci v tomto výčtu uvedeni nejsou. Zařadit je do něho za pomoci analogie není namístě, neboť není patrné, že by existovala mezera v zákoně, kterou by bylo třeba analogií zaplnit.

[74] Teleologickým výkladem proto nelze dovodit, že by se § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím neměl na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků vztahovat, obecně vzato je naopak namístě závěr právě opačný, opřený především o silný veřejný zájem na účinné veřejné kontrole nakládání prostředky ve veřejné sféře, jíž v soudobých podmínkách České republiky prakticky nelze docílit jinak než využitím institutu veřejného přístupu k informacím. Obecně vzato tedy platí, že informace uvedeného druhu se poskytují. Pouze výjimečně se jejich poskytnutí může odepřít, pokud, jak bude dále vyloženo, pro to existují specifické závažné důvody, které v konkrétním případě převáží nad zájmem na transparentnosti hospodaření veřejné sféry.

[75] Je nepochybné, že zakotvení práva na informace o příjemcích veřejných prostředků znamená určitý nikoli nevýznamný zásah do soukromí těchto příjemců. Je tomu tak proto, že příjemci dostávají veřejné prostředky na základě určitého právního titulu, vypovídajícího ve významné míře o jejich vztahu s tím, kdo prostředky poskytuje, a poskytujícímu informaci o důvodech poskytování a nepřímo často i o významu (zejména ekonomickém), který pro příjemce poskytované prostředky mají. Takové informace nepochybně mají v podstatné míře povahu údajů o osobě příjemce chráněných článkem 10 Listiny či článkem 8 Úmluvy.

[76] V situaci dvou základních práv musí zákonodárce pečlivě vážit, kterému z nich dá přednost, v jaké míře, za jakých podmínek a zda podmíněně, či nepodmíněně. Stejně tak musí vážit, zda řešení lze provést v rovině , anebo zda musí být ponechán zákonodárcem širší prostor správním orgánům či soudům posuzujícím individuální případy, aby mohly zohlednit specifické situace a okolnosti. Zákonodárce je při řešení základních práv povinen pokusit se o jakousi optimalizaci, tedy o pokud možno co nejširší respekt ke každému z dotčených práv, jakož i o co nejširší zohlednění souvisejících ústavních hodnot nemajících povahu základních práv.

[77] Uvedeným požadavkům zákonodárce dostál i ve vztahu ke skutkovému základu projednávané věci.

[78] V první řadě je nutno poznamenat, že mezi právem na informace a právem na ochranu soukromí není v případě příjemců veřejných prostředků v podstatné míře řešitelná jinak než upřednostněním jednoho z uvedených základních práv v určité míře. Buď totiž informace o příjemci veřejných prostředků bude v zákonem stanoveném rozsahu poskytnuta a v tomto rozsahu, bude-li mít současně povahu informace o soukromí, bude soukromí příjemce veřejných prostředků dotčeno, anebo poskytnuta nebude, ale pak nebude v rozsahu neposkytnutí naplněno právo na informace. Proto je nezbytné kolizi řešit přiměřeným upřednostněním jednoho z práv. V takovém případě je třeba pečlivě vyhodnotit, které z práv má být upřednostněno, a výsledek takového posouzení musí být určující pro následný výklad předpisů „“ práva a jejich aplikaci na konkrétní okolnosti řešeného případu. Toto ostatně právě pro případ střetu mezi právy dle článků 10 a 17 Listiny vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 1998, sp. zn. IV. ÚS 154/97, č. 17/1998 Sb. ÚS: „“ Tuto myšlenku Ústavní soud zopakoval a upřesnil v nálezu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 353/04, č. 124/2005 Sb. ÚS: „ “

[79] Pro posouzení, které právo se má upřednostnit, se tradičně používá tzv. testu proporcionality. Ústavní soud např. v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 4/94 popsal tento test následovně: [Listiny EU]“

[80] Není patrné, že by obsah § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, jak byl výše vyložen, trpěl takovýmito ústavními deficity, pokud bude jeho doslovný výklad korigován na základě principu proporcionality tak, že výjimečně, pokud je veřejný zájem na transparenci hospodaření veřejné sféry zcela ve srovnání se zájmem osoby potenciálně dotčené poskytnutím informace, musí právo žadatele na poskytnutí informace ustoupit kolidujícímu právu na ochranu soukromí této osoby.

[81] Zahrnutí zaměstnanců mezi příjemce veřejných prostředků, o nichž musí být poskytovány informace, je legitimováno intenzivním veřejným zájmem na kontrole veřejné moci a hospodárnosti a účelnosti jejího jednání i v oblasti zaměstnávání a odměňování. Nejde o svévoli ani o iracionalitu, nýbrž naopak o vhodný a v poměrech moderního státu nanejvýš potřebný prostředek kontroly veřejné sféry, neboť je zjevné, že náklady na platy (mzdy) a jiná peněžní plnění zaměstnancům jsou významnou položkou veřejných výdajů a že při určování jejich výše má veřejná moc relativně vysokou míru diskrece, která musí být vyvážena širokou, všeobecnou a účinnou veřejnou kontrolou. Stejně tak je zřejmé, jak již bylo výše uvedeno, že kontrolní mechanismy, jež má k dispozici veřejná sféra samotná, bez účasti veřejnosti, by s ohledem na rozsah, v němž jsou veřejné prostředky vydávány na platy (mzdy) zaměstnanců, nebyly dostatečně účinné. Kritéria vhodnosti a potřebnosti jsou tedy testovanou právní úpravou v § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím bezpochyby naplněna.

[82] Zásadně (až na vzácné výjimky) za naplněné lze považovat i kritérium třetí, a sice přiměřenosti v užším slova smyslu. Zveřejnění informace o výši jeho platu (mzdy) totiž za běžných okolností neznamená pro toho, kdo je placen z veřejných prostředků, žádnou podstatnou újmu. Informaci o výši platu (mzdy) nebo jiného peněžního plnění zaměstnance placeného z veřejných prostředků především nelze považovat za informaci, která by jej v případě zveřejnění difamovala nebo jinak snižovala jeho lidskou důstojnost, neboť sama o sobě výše platu žádný negativní informační obsah nemá. Plat je v typové i v individuální rovině odrazem hodnoty zaměstnavatelem „“ práce a rámcově by se platy obdobně zdatných zaměstnanců v obdobných pozicích za obdobných podmínek měly sobě blížit. Obecná představa o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků se stěží zcela míjí s realitou, neboť vzhledem k tomu, jaký podíl mezi všemi zaměstnanci tvoří zaměstnanci placení z veřejných prostředků, má prakticky každý zkušenost, přinejmenším dílčí, zprostředkovanou či z doslechu, o obecných platových poměrech ve veřejné sféře. Získat negativní konotaci může informace o platu zásadně jen za situace, kdy je plat poskytován jinak než podle zákonných pravidel, například neadekvátně vysoký, neodpovídající skutečné povaze vykonávané práce a zastírající skutečný stav věcí. Významným účelem poskytování informací o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků je právě prevence neadekvátního, zneužívajícího rozhodování o platech a vytvoření možnosti, aby se na takovouto neadekvátní praxi ve veřejném prostoru upozornilo, a tím byly příslušné osoby motivovány k nápravě.

[83] Argumenty, že v konkrétních případech obecné povědomí o výši platů může na určitém pracovišti vést k závisti a neshodám mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako účelové. Ten, kdo určuje výši platu poskytovaného z veřejných prostředků, je povinen postupovat podle zákona, na základě pravidel o určení stálých a pohyblivých složek platu opřených o racionální zákonná kritéria a musí být schopen v každém jednotlivém případě odůvodnit své rozhodnutí a obhájit svoji autoritu, z níž vychází jeho diskreční oprávnění. Podobně ani určování výše mzdy nesmí být v případě, že je placena z veřejných prostředků, založeno na iracionalitě a svévoli a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být schopen se za své rozhodnutí postavit a obhájit je. V případě, že povinný subjekt působí na trhu a náklady na zaměstnance jsou parametrem jeho konkurenceschopnosti v tržním prostředí, připadá navíc v úvahu neposkytnutí informace s ohledem na to, že takové náklady jím mohou být chráněny jako obchodní tajemství.

[84] Námitka, že platová transparence povede k platové nivelizaci, je stejně nepřípadná jako argument, že pokud by rozhodnutí správních orgánů či soudů nemusela být odůvodňována a mohla být čistě arbitrární, byla by spravedlivější – je zřejmé, že pokud někdo nechce nebo není schopen svou autoritu či pravomoc uplatňovat způsobem, který je právem či jinými normami chování předpokládán, bude hledat zástupné důvody pro omluvu své nedostatečnosti. Námitka obecné závisti nemůže již vůbec být považována za . Závist jako lidská vlastnost vyvěrající z malosti duše není něco, čemu by se dalo právními prostředky čelit; jí musí čelit ti, kteří jí podléhají, svým mravním úsilím, a ti, kteří jsou jejím terčem, svojí trpělivostí, vnitřním klidem a odvahou. Obrana před závistí utajováním informací jen proto, aby se nemohly stát jejím zdrojem, by často vedla jen k prohloubení závisti na základě nepodložených dohadů a spekulací o výši platů poskytovaných z veřejných prostředků. Naopak, informovanosti o platech placených z veřejných prostředků může mnohé přehnané představy o platech ve veřejné sféře rozptýlit.

[85] Jediným relevantním argumentem v této souvislosti, zpochybňujícím v určité míře závěr o ústavní konformitě § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, je skutečnost, že v souvislosti s jeho přijetím nebyla schválena žádná přechodná ustanovení, která by řešila situaci poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků týkajících se doby před účinností nového ustanovení. Přechodné ustanovení článku II zákona č. 61/2006 Sb. na uvedenou situaci nepamatovalo. Vzhledem k časovému odstupu od nabytí účinnosti zákona č. 61/2006 Sb. však tento ústavněprávní prostým plynutím času ztratil na brizanci natolik, že v současné době již nelze považovat za neproporcionální, pokud se povinnost strpět poskytnutí informace o sobě jako příjemci veřejných prostředků vztahuje i na osobu, která se zaměstnancem spadajícím nyní do rozsahu působnosti § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím stala za účinnosti právní úpravy, jež jí tuto povinnost neukládala.

[86] Z výše uvedeného výkladu je patrné, že § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud bude v určitých výjimečných případech jeho uplatnění korigováno za použití principu proporcionality, není v rozporu s ústavním pořádkem.

[87] Požadavek výkladové korekce § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím se vedle důvodů ústavní povahy opírá i o povinnost České republiky jako členského státu Evropské unie užívat a vykládat vnitrostátní právo v souladu s právem Evropské unie.

[88] Je nepochybné, že při poskytování informací podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím půjde velmi často o zpracování osobních údajů, tedy o okruh právních otázek, na něž se v projednávaném případě vztahuje Listina EU. Její čl. 51 odst. 1 stanoví, že „[u]“ Ochranu osobních údajů nutno považovat za „“, neboť je na úrovni sekundárního práva Evropské unie harmonizována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (dále jen „směrnice 95/46/ES“). V tomto smyslu je i poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím nikoli zřídka „“ ve smyslu čl. 2 písm. b) směrnice č. 95/46/ES, neboť zpracováním osobních údajů se podle tohoto ustanovení rozumí „“ Proto se na nyní projednávanou věc vztahují článek 7 (respektování soukromého a osobního života) a článek 8 (ochrana osobních údajů) Listiny EU.

[89] Na projednávanou věc při poskytnutí informace podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím dopadá čl. 7 písm. c) směrnice 95/46/ES, podle kterého „[č]“. Poskytnutí informace je zde samotným plněním právní povinnosti učinit tak za přesně stanovených zákonných podmínek, plynoucích zejména ze zmíněného paragrafu zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten, jak bylo výše vyloženo, stanoví jednoznačně a bez vytvoření prostoru pro uvážení tomu, kdo je povinen informaci poskytnout (povinnému subjektu), podmínky poskytnutí informace – především stanoví, o jakých osobách se informace poskytne (o všech, kterým byly poskytnuty veřejné prostředky, s výjimkou těch, které jsou zákonem výslovně vyloučeny; viz § 8b odst. 1 a 2 zmíněného zákona) a v jakém věcném rozsahu bude informace poskytnuta (v rozsahu výslovně a zcela konkrétně stanoveného okruhu některých tzv. základních osobních údajů, jak je definován v § 8b odst. 3 citovaného zákona). Jak bylo vyloženo výše, zákonodárce již v samotném § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s jeho dalšími ustanoveními (zejm. § 2 vymezujícím okruh povinných subjektů a okruh činností, na něž se poskytování informací povinnými subjekty vztahuje) konkrétně a nepodmíněně vymezil pravidla a podmínky poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků. Splnil tak požadavek předvídatelnosti právní povinnosti stanovené vnitrostátním zákonem (viz bod [79] shora citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci ).

[90] Takovéto vymezení obecně obstojí i v testu podmínek omezení základního práva podle čl. 8 Úmluvy, jak jej pro účely práva Evropské unie vymezil Soudní dvůr zejm. v bodech [80] až [84] rozsudku ve věci , tedy testu legitimního účelu daného zákonem stanoveného opatření a jeho nezbytnosti v demokratické společnosti k ochraně určitých výslovně vymezených hodnot či zájmů (, viz čl. 8 odst. 2 Úmluvy). Účel „“ je nepochybně zcela legitimní – prostřednictvím veřejné kontroly či přesněji řečeno možnosti takové kontroly motivovat povinné subjekty k uvážlivému hospodaření veřejnými prostředky. Zároveň jde o opatření nezbytné v tom ohledu, že vzhledem k množství institucí placených z veřejných prostředků, mimořádnému objemu prostředků takto vynakládaných a širokému prostoru pro zneužití či nehospodárné využití daných prostředků nepostačuje spolehnout se na mechanismy vnitřní kontroly uvnitř těchto institucí či uvnitř veřejné sféry obecně. Veřejná kontrola či přesněji řečeno hrozba takovou veřejnou kontrolou je za popsaných podmínek nezbytná pro dosažení výše uvedeného legitimního cíle. Navíc v sobě zvolený prostředek obsahuje mechanismus mírnící za běžných podmínek jeho celkový dopad do soukromí zaměstnanců placených z veřejných prostředků. Je totiž závislý na iniciativě a aktivitě samotné veřejnosti, tedy žadatelů o informace. V České republice je funkční občanská společnost ve smyslu jednotlivců a sdružení zajímajících se o nejrůznější otázky veřejného zájmu a o fungování politických institucí. Stejně tak v ní působí svobodné sdělovací prostředky. Lze tedy předpokládat, že objeví-li se podezření, že v určité oblasti veřejné sféry jsou platové prostředky vynakládány nehospodárně, účelově, neadekvátně odvedené práci, na základě známostí či jiných nelegitimních vztahů, budou to právě instituce občanské společnosti a média, která na základě informací poskytnutých podle zákona o svobodném přístupu k informacím budou uvedené problémy tematizovat a vyžadovat nápravu. Naopak, pokud nebude mít veřejnost důvod k pochybám o adekvátnosti odměňování zaměstnanců placených z veřejných prostředků, nebude za normálních okolností běžné žádat informace o jejich odměňování.

[91] Pokud by se v jednotlivých případech ukázalo, že žádosti o informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků, jimž by jinak bylo důvodu vyhovět, mají za cíl poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.), lze právo na informace za striktně vymezených podmínek odepřít na základě principu zákazu zneužití práva. Rozšířený senát zde odkazuje na své usnesení ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, v němž uvedl, že „ “.

[92] Výše uvedenému výkladu § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím nebrání ani závěry rozsudku Soudního dvora ve věci . Je nepochybné, že v řadě ohledů lze zaměstnance placené z veřejných prostředků srovnávat s fyzickými osobami, jimž jsou poskytovány prostředky z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Jedná se v obou případech o osoby, pro něž jsou jim poskytované veřejné prostředky většinou významným, nezřídka dominantním zdrojem příjmů, takže údaj o tom, jaké prostředky jim byly poskytnuty, má silnou vypovídací hodnotu o jejich soukromí. Od věci se však nyní projednávaná věc v určitých ohledech odlišuje.

[93] V první řadě jde o poněkud jiný způsob zveřejňování informace o platech poskytovaných z veřejných prostředků. Tyto informace jsou poskytovány zásadně přímo žadatelům o informace, a tedy jen v případech, že nějaký žadatel vůbec podá žádost o informaci, a nejsou zveřejňovány v centralizované a systematické formě na jediné internetové stránce. K jejich zveřejnění, pokud jsou poskytnuty, sice dochází, avšak rozptýleně, na internetových stránkách jednotlivých povinných subjektů a ne vždy v plném rozsahu. Ustanovení § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, upravující zveřejňování informací, o tom v odstavci 3 stanoví, že „[d]“ Dopad do soukromé sféry těch, jichž se informace týkají, je tak zpravidla v určitých ohledech omezen (jakkoli rozhodně není nevýznamný) zejména proto, že je poněkud obtížnější než při způsobu zveřejňování údajů, o jaký šlo ve věci , takto rozptýleně zveřejňované informace shromažďovat do jednoho datového souboru, strukturovaně zpracovávat a kombinovat s jinými informacemi.

[94] Dále je třeba vzít v úvahu, že ve věci byly předmětem zkoumání akty sekundárního práva Evropské unie vydané za účelem uskutečňování jedné z klíčových společných politik Evropské unie (zemědělské politiky), zatímco v nyní projednávaném případě jde, podobně jako ve věci , o situaci, kdy právo na informace je uplatňováno za účelem veřejné kontroly fungování vnitrostátních veřejných institucí, zejména orgánů veřejné moci. Z principu subsidiarity (viz čl. 51 odst. 1 Listiny EU) vyplývá, že členský stát má (a má mít) ohledně svých vnitrostátních veřejných institucí prostor pro uvážení, jak nastaví poměr mezi jejich transparencí na straně jedné a právem na informační sebeurčení na straně druhé, samozřejmě za předpokladu, že jeho uvážení odpovídá principu proporcionality zakotvenému v daném ohledu v čl. 8 odst. 2 Úmluvy a podobným kautelám čl. 8 odst. 2 věty první Listiny EU. Existence prostoru pro uvážení členským státem ostatně vyplývá i z toho, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci uložil národní soudní instituci členského státu provést test souladnosti rozhodné národní právní úpravy s právem Evropské unie na základě obecných směrnic vyslovených v jeho rozsudku, a sám tento test neprováděl. O tom, že v rámci Evropské unie je v jednotlivých členských státech významná míra diverzity v otázkách transparence veřejných institucí, ostatně svědčí řada argumentů komparatistických, které pro účely tohoto rozhodnutí není třeba důkladněji rozebírat. Jen namátkou lze poukázat na velmi rozdílné úpravy v oblasti daňové transparence v rámci Evropy, viz např. Kristoffersson, E.; Lang, M.; Pistone, P.; Schuch, J.; Staringer, C.; Storck, A. (ed.). . Frankfurt am Main: Peter Lang, 2013. ISBN 978-3-631-62746-4, stejně jako na velmi podobně rozmanité úpravy transparence platové.

[95] Rozsudek Soudního dvora ve věci dává Nejvyššímu správnímu soudu jasné vodítko, jakým způsobem právo Evropské unie vykládat (provádět test proporcionality). Věc řešená v rozsudku Soudního dvora ve věci , jež se ve svých právních východiscích opírá o věc (povinnost testovat proporcionalitu), se v podstatných konkrétních skutkových rysech odlišuje od věci nyní projednávané Nejvyšším správním soudem. Není proto ani důvodu předkládat Soudnímu dvoru předběžnou otázku; viz k tomu zejm. bod [21] rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, , č. 283/81, Recueil, s. 3415, v němž šlo o žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podanou prvním občanskoprávním senátem Corte suprema di cassazione (Itálie).

[96] Z kritérií testu proporcionality, jak jej vyžaduje český ústavní pořádek i právo Evropské unie, zejména rozsudek Soudního dvora ve věci , vyplývá, že v konkrétních případech nebude výjimečně možno žádostem o poskytnutí informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyhovět, neboť to nebude přiměřené zákonodárcem sledovanému cíli (jenž je sám o sobě, jak výše vyloženo, zcela legitimní), jelikož zásah do práva na informační sebeurčení osoby, o níž budou informace poskytovány, bude v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence, a tedy zajištěna kontrola hospodárnosti konkrétní oblasti veřejné sféry. Zjednodušeně řečeno lze říci, že v některých výjimečných případech nebude vzhledem ke konkrétním okolnostem cíl proporcionální (v užším slova smyslu) negativním důsledkům spojeným s jeho dosažením. Typově vzato se bude jednat o případy, u nichž budou současně (kumulativně) splněny následující podmínky: 1) osoba, o jejíchž platových poměrech má být poskytnuta informace, se na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a při zohlednění všech okolností nevýznamným způsobem a 2) nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.

[97] K první z podmínek je třeba zdůraznit, že musí být vždy vykládána v kontextu zásady, že informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků (a jakýchkoli jiných osob placených za svoji činnost nejrůznější povahy z veřejných prostředků, viz k tomu výše bod [73]) se zásadně poskytují a jen výjimečně neposkytují. V pochybnostech je tedy namístě přiklonit se k poskytnutí, a nikoli k neposkytnutí informací. Znamená to tedy, že bez dalšího je třeba poskytnout informace o platech zaměstnanců vykazujících zejména některý z následujících rysů:

– zaměstnanců v řídících pozicích povinného subjektu, tedy všech takových zaměstnanců, kteří řídí nebo metodicky vedou jiné zaměstnance či řídí nebo metodicky vedou činnost subjektů podřízených povinnému subjektu, podléhajících jeho dohledu, jím spravovaných nebo jím fakticky ovládaných,

– zaměstnanců podílejících se na výkonu vrchnostenských oprávnění povinného subjektu, má-li povinný subjekt taková oprávnění (např. rozhodujících o právech či povinnostech osob, provádějících dohledovou, inspekční či kontrolní činnost, autorizované měření, zkušební činnost, metodické vedení apod.), nebo zaměstnanců, kteří, ač se sami na vlastní vrchnostenské činnosti nepodílejí, ji mohou nikoli nevýznamným způsobem ovlivnit (např. připravují podklady k rozhodování či koncepty rozhodnutí, zajišťují oběh dokumentů, zabezpečují provádění vrchnostenských činností po technické stránce nebo vykonávají jiné obdobné záležitosti v souvislosti s nimi),

– zaměstnanců organizujících či provádějících činnosti, jež jsou úkolem povinného subjektu, ať již jde o činnosti povahy vrchnostenské anebo jiné, anebo k takovýmto činnostem poskytujících významné podpůrné či doprovodné služby (např. analýzy, plánování, informační servis, zajištění vhodného technického a organizačního zázemí, logistika, informační technologie, provoz budov a jiných zařízení povinného subjektu),

– zaměstnanců majících z jiných než výše uvedených důvodů faktický vliv na činnost povinného subjektu (např. poradci, osobní asistenti osob v řídících nebo jiných důležitých pozicích, osoby s nikoli nevýznamným faktickým vlivem na tok informací uvnitř povinného subjektu či na jeho komunikaci navenek),

– zaměstnanců, jejichž činnost má nebo může mít ekonomické dopady na veřejné rozpočty nebo na hospodaření povinného subjektu či jím řízených, jeho dohledu podléhajících, jím spravovaných či jinak ovlivňovaných osob.

[98] Do skupiny osob, u nichž podle konkrétních okolností může připadat v úvahu odepření poskytnutí informace o jejich platech, jsou-li placeny z veřejných prostředků, tak mohou patřit zásadně jen osoby vykonávající u povinného subjektu činnosti pomocné nebo servisní povahy (např. údržba, úklid, závodní stravování), a to samozřejmě jen za předpokladu, že nenaplňují některý z výše naznačených rysů.

[99] Účelem druhé z podmínek je zajistit, že i v případech, kdy by za běžných podmínek informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků nebylo proporcionální poskytnout, se taková informace poskytne, jsou-li v daném případě konkrétní pochybnosti o tom, že veřejné prostředky na plat zaměstnance jsou vynakládány nehospodárně. Takové pochybnosti se mohou opírat o pestrý věnec skutkových důvodů, které lze jen stěží předem abstraktně charakterizovat. Toliko namátkou je možno poukázat například na situace, kdy existuje podezření, že plat je vyplácen za práci, která není ve skutečnosti vykonávána nebo je vykonávána v podstatně menší míře, než by to za normálních okolností odpovídalo dané pracovní pozici, či že vyplácený plat z nejasných důvodů podstatně vybočuje z platových poměrů obvyklých pro danou pracovní pozici.

[100] Výše uvedené interpretační zásady mají i své významné procedurální dopady. Zákon o svobodném přístupu k informacím vytváří veřejnoprávní vztah mezi žadatelem o informaci a povinným subjektem, který má jak hmotněprávní, tak procesněprávní aspekty, jež se navzájem prolínají tak, že je nelze od sebe jednoduše oddělit.

[101] Důležité je v první řadě vymezení věcného rozsahu poskytovaných informací, a tedy ve vztahu k projednávané věci toho, zda vůbec podle své povahy informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků spadají do věcného rozsahu informací poskytovaných podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Vymezení tohoto věcného rozsahu uvedený zákon spojuje s vymezením okruhu povinných subjektů. Ty zákon dělí do dvou skupin.

[102] Jednak podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]“. Zákon hovoří o „“, ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato „“ se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik).

[103] Stejně tak v řadě případů státní orgány a územní samosprávné celky a jejich orgány vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti. Z uvedeného je patrné, že „“ povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí. Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli, a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality.

[104] Oproti tomu § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím stanoví, že „[p]“ Uvedené ustanovení se vztahuje na jiné entity než ty, které jsou zahrnuty ve výčtu v § 2 odst. 1 (to naznačuje užití slova „“ zjevně navazujícího na obsah odstavce 1), pokud jim zákonodárce svěřil pravomoc vrchnostensky rozhodovat o právech a povinnostech osob v oblasti veřejné správy. Je logické, že povinnost poskytovat informace se má u těchto entit vztahovat jen na tu část jejich činnosti, která na ně byla zákonem přenesena a kterou by jinak, pokud by k přenosu rozhodovací pravomoci nedošlo, vůbec nedisponovaly.

[105] Z výše uvedeného je patrné, že povinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytují informace o platech svých zaměstnanců, pokud jsou tito zaměstnanci placeni z veřejných prostředků (typicky z výdajů některého z veřejných rozpočtů na činnost příslušného povinného subjektu, z , kterou povinný subjekt obdrží, apod.), a tedy jsou příjemci veřejných prostředků. Povinné subjekty podle odstavce 2 téhož paragrafu tak jsou povinny činit pouze ve vztahu k takovým svým zaměstnancům, kteří se podílejí na rozhodovací činnosti svěřené uvedeným subjektům zákonem, a to samozřejmě i zde pouze za podmínky, že dotyční zaměstnanci jsou příjemci veřejných prostředků. Ve vztahu k jiným svým zaměstnancům takovou povinnost nemají a obecně vzato ani mít nemohou, neboť obecný požadavek platové transparence vztažený na osoby soukromého práva jako zaměstnavatele, pokud se nepodílejí na výkonu veřejné moci ani nemají povahu veřejných institucí, by byl v zásadní kolizi s právem vlastnit majetek (článek 11 Listiny) a právem na podnikání (článek 26 Listiny).

[106] V procesní rovině pak v souvislosti s poskytováním informací o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků vyvstává otázka, do jaké míry mohou tito zaměstnanci vlastní procesní aktivitou ovlivnit povinný subjekt v tom, zda a případně v jakém rozsahu uvedené informace poskytne, zejména zabránit jejímu poskytnutí, mají-li za to, že informace, která se týká jejich osoby, nemá být poskytnuta.

[107] Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a § 178 správního řádu) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4 .

[108] Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož „[s]“. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup. Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).

[109] Poskytnutí informace by mohlo být podle okolností nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu „“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž „“ ve smyslu § 82 s. ř. s. (blíže k odlišení obou typů úkonů viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2201/2011 Sb. NSS, body [16] – [21]).

[110] Pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydává o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, v řízení o vydání rozhodnutí o neposkytnutí informace či v odvolacím řízení. Soudní ochrana je pak zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutím správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 odst. 1 s. ř. s.).

[111] Z výše uvedeného výkladu tedy plynou následující obecné závěry:

[112] Informace o platech zaměstnanců placených z veřejných prostředků se podle § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím zásadně poskytují.

[113] Povinný subjekt neposkytne informace o platu zaměstnance poskytovaném z veřejných prostředků jen výjimečně, pokud se tato osoba na podstatě vlastní činnosti povinného subjektu podílí jen nepřímo a nevýznamným způsobem a zároveň nevyvstávají konkrétní pochybnosti o tom, zda v souvislosti s odměňováním této osoby jsou veřejné prostředky vynakládány hospodárně.

[114] Osoba, o jejímž platu se má informace poskytnout, může mít v řízení před soudem postavení osoby zúčastněné na řízení podle § 34 s. ř. s.

[115] Rozšířený senát v dané věci posoudil předloženou spornou právní otázku. Podle § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu však spolu s posouzením rozhodné sporné právní otázky celou věc projednal a rozhodl sám, neboť to považoval za vhodné jednak z důvodů hospodárnosti, jednak i proto, aby rozhodnutím věci samotné mohl na ní ukázat aplikaci obecných závěrů týkajících se sporné právní otázky na konkrétní případ, a tím poskytnout povinným subjektům a správním soudům vodítko pro jiné podobné případy v budoucnu. (...)

[118] Rozsudek krajského soudu není v části, v níž se řeší otázka, zda má být požadovaná informace podle hmotného práva poskytnuta, nepřezkoumatelný. Opírá se o prejudikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně o citovaný rozsudek tohoto soudu čj. 5 As 64/2008-155, z něhož plyne, že test proporcionality nelze při aplikaci § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím provádět, neboť takový test v obecné rovině provedl již zákonodárce tím, že dal přednost právu žadatelů o informaci na přístup k informacím před právem osob poskytnutím informací dotčených na ochranu jejich soukromí. Z rozsudku krajského soudu je tedy patrné, že rozhodnutí stěžovatele je rušeno proto, že stěžovatel na základě testu proporcionality dospěl k závěru, že informaci o odměně ředitele školy neposkytne, ačkoli takový test podle judikatury Nejvyššího správního soudu neměl vůbec provádět.

[119] V projednávané věci jde o poskytnutí informací o výši odměn ředitele Základní školy a mateřské školy Lhota u Vsetína poskytnutých z veřejných prostředků za první pololetí roku 2011. Po skutkové stránce nebylo v dosavadním postupu povinného subjektu a odvolacího orgánu zpochybněno, že jde o odměny ředitele školy, která je příspěvkovou organizací, jejíž zřizovatel (obec Lhota u Vsetína) je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a že tyto odměny byly vyplaceny z veřejných prostředků, neboť jejich zdrojem byl některý z veřejných rozpočtů. Pro účely řízení před Nejvyšším správním soudem není třeba uvedené skutkové a právní otázky hlouběji zkoumat. Ředitel školy je z povahy své funkce osobou v řídící pozici, neboť obvyklá náplň jeho činnosti je řízení školy, čítaje v to zejména manažerské řízení jemu podřízených dalších zaměstnanců (učitelů, technického personálu aj.), jednání za školu navenek a péče o celkový chod školy po stránce ekonomické. Je tedy zjevné a není v daném případě třeba dalšího podrobnějšího zkoumání, že informace o odměně ředitele školy je povinný subjekt povinen žadateli poskytnout a že není v daném případě žádný prostor takovou informaci odepřít proto, že by zásah do práva na informační sebeurčení ředitele školy byl v citelném nepoměru s tím, v jakých ohledech a v jaké míře může být za cenu takovéhoto zásahu dosaženo v konkrétním případě platové transparence při hospodaření školy s veřejnými prostředky. Korekce doslovného znění § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím tedy v nyní projednávané věci v žádném případě nebyla namístě, jakkoli obecně, jak bylo výše podrobně vyloženo, k ní může být výjimečně přistoupeno.

[120] Odepřít poskytnutí by v daném konkrétním případě bylo možno pouze na základě principu zákazu zneužití práva, pokud by se ukázalo, že žádost o informace o odměně ředitele školy, jíž je jinak třeba bez dalšího vyhovět, má v konkrétním případě za cíl poškodit jej (např. jej šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči němu nenávist apod.). Nic takového však nebylo při dosavadním postupu povinného subjektu a v navazujícím odvolacím řízení ředitelem školy ani samotným povinným subjektem tematizováno. V této souvislosti dlužno poznamenat, že obával-li se ředitel školy ve vyjádření povinnému subjektu ze dne 30. 7. 2011, že při zveřejnění výše své odměny by se mohl stát terčem všeobecné závisti, nelze než poukázat na to, co rozšířený senát o závisti uvedl shora ve svých obecných úvahách v souvislosti s ústavní konformitou platové transparence.

[121] Z výše uvedeného je zřejmé, že krajský soud ve výsledku správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li k závěru, že informace o odměně ředitele školy měla být povinným subjektem žadateli poskytnuta. Krajský soud vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu (konkrétně z citovaného rozsudku tohoto soudu čj. 5 As 64/2008-155), která ve svém základu (že informace o platech zaměstnanců poskytovaných z veřejných prostředků se zásadně poskytují) obstála i poté, co rozhodnou spornou právní otázku projednal rozšířený senát. Korekce, kterou v právním názoru původně vysloveném pátým senátem provedl rozšířený senát, spočívající v možnosti a nutnosti v určitých případech na základě uplatnění principu proporcionality výjimečně odepřít informace o platu zaměstnance poskytovaného z veřejných prostředků, nemá vliv na posouzení nyní projednávané konkrétní věci, neboť takovéto odepření u ředitele školy nepadá v úvahu. (...)