Vydání 11/2022

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2022, čj. 8 As 164/2020-62)

Žalobkyně požádala žalovaného o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a sice textu tří odpovědí ze dnů 17. 8. 2017, 21. 12. 2017 a 8. 10. 2018 zaslaných Českou republikou prostřednictvím žalovaného Evropské komisi za období od 1. 6. 2017 do 31. 12. 2018 v souvislosti s plánovaným uvolněním pásma 700 MHz v ČR a přechodem na standard digitálního televizního vysílání přes pozemní vysílače DVB-T2. Dále požádala o poskytnutí reakce Komise na tyto odpovědi, resp. o sdělení, co bylo předmětem této reakce.

Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 2. 2019 žádost žalobkyně odmítl. Vzhledem k tomu, že ve věci plánovaného přechodu na vysílací standard DVB-T2 bylo zahájeno „prenotifikační řízení“ Komise o státní podpoře, je podle žalovaného nutno na poskytování informací souvisejících s tímto řízením použít nařízení č. 1049/2001. To se vztahuje na všechny dokumenty, které orgán EU vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti EU (čl. 2 odst. 3 nařízení). Nařízení č. 1049/2001 upravuje přístup k dokumentům ze strany orgánů EU, nicméně na základě zásady loajální spolupráce uvedené v bodu 15 odůvodnění nařízení je nutné jej použít i na zpřístupňování daných dokumentů ze strany orgánů členských států. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že se na dokumenty, s nimiž Komise nakládá v průběhu řízení o státní podpoře, vztahuje výjimka pro odepření přístupu k informacím. Toto řízení má totiž charakter vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení a dokumenty Komise a členského státu vyměňované v tomto řízení mají charakter dokumentů uvedených v čl. 4 odst. 3 nařízení. Žalobkyně se tedy domáhala poskytnutí informací, na jejichž poskytování se zákon o svobodném přístupu k informacím nevztahuje, neboť jejich poskytování se řídí podmínkami zvláštního předpisu, tj. přímo použitelného nařízení č. 1049/2001. Proto je třeba žádost odmítnout podle § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 1. 7. 2019 zamítl rozklad žalobkyně a rozhodnutí žalovaného potvrdil. Souhlasil s názorem žalovaného, že nařízení č. 1049/2001 je na věc použitelné. Informace vyměněné mezi ČR a Komisí v rámci řízení o kontrole státní podpory jsou součástí spisu Komise, a tedy v jejím držení. Rozsudek Soudního dvora ze dne 29. 6. 2010, , C-139/07 P, stanovil vyvratitelnou domněnku, že dokumenty, s nimiž orgány EU nakládají v řízení o oznámené státní podpoře, mohou být odepřeny v rámci práva na poskytování informací. Správní spis, který Komise vede v řízení podle nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES [nahrazeno nařízením Rady (EU) 2015/1589, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (kodifikované znění)], je ze zásady neveřejný a třetí osoby kromě účastníků daného řízení (daný členský stát a Komise) k němu nemají přístup (rozsudek Soudního dvora ve věci , bod 56). Zpřístupnění obsahu spisu prostřednictvím nařízení č. 1049/2001 by obcházelo smysl neveřejnosti daného řízení a tím pádem mohlo ohrozit jeho výsledky (tamtéž, bod 58).

Vzhledem k judikatuře Soudního dvora nemohou být dokumenty vypracované orgánem členského státu v rámci řízení o oznámené státní podpoře poskytovány v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Tyto dokumenty jsou v rámci probíhajícího vyšetřování drženy příslušnými orgány EU, a proto o ně musí být žádáno v režimu nařízení č. 1049/2001, které je přímo použitelné a má přednost před českým právem. Pokud by byly dané informace zpřístupněny podle zákona o svobodném přístupu k informacím, vedlo by to k popření účelu nařízení. Jestliže probíhá ze strany Komise vyšetřování, které by podle judikatury Soudního dvora bylo narušeno v případě zveřejnění dokumentů obsažených v daném spisu, což nařízení zapovídá, kladný výsledek žádosti podané dle vnitrostátního práva by měl stejný rušivý účinek. Jestliže by došlo k situaci, v níž budou určité informace znepřístupněny na základě unijních norem, ale podle vnitrostátních předpisů by tyto informace poskytnuty být mohly, jednalo by se o popření principu loajální spolupráce, povinnosti eurokonformního výkladu a užitečného účinku aplikace unijního práva ().

Žalobkyně brojila proti rozhodnutí předsedy žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 17. 7. 2020, čj. 29 A 142/2019-68, napadené rozhodnutí zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.

Krajský soud navázal na závěry rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 2. 2017, čj. 3 A 79/2015-45, a ztotožnil se s argumentací žalobkyně, podle níž nařízení č. 1049/2001 není na věc použitelné. Článek 1 písm. a) nařízení vymezuje působnost tohoto předpisu na dokumenty Evropského parlamentu, Rady a Komise, pro které zavádí legislativní zkratku . Jestliže tedy nařízení v dalších ustanoveních hovoří o , jedná se výlučně o uvedené orgány EU, nikoli o orgány členských států. To vyplývá i ze skutečnosti, že nařízení ukládá určité povinnosti přímo členským státům.

Nařízení výslovně rozlišuje mezi režimem poskytování informací ze strany orgánů EU a ze strany orgánů členského státu. V případě, že se žadatel obrátí na orgány členského státu, nařízení v čl. 5 upravuje toliko režim přístupu k informacím v držení členského státu, jejichž tvůrcem je orgán EU. Naproti tomu nařízení nijak neupravuje přístup k informacím v držení členského státu, jejichž tvůrcem je samotný členský stát. V případě, na který nařízení nedopadá, se tak nutně musí uplatnit vnitrostátní předpisy. I z hlediska účelu právní úpravy se nařízení vztahuje především na poskytování informací ze strany orgánů EU a poskytování informací, jejichž tvůrci jsou orgány EU [čl. 15 Smlouvy o fungování EU (dále jen „SFEU“) ve spojení s čl. 1 písm. a) nařízení]. Podle bodu 15 odůvodnění nařízení přitom není jeho účelem zasahovat do vnitrostátních předpisů týkajících se přístupu k informacím. Tam deklarovaná zásada loajální spolupráce, na kterou poukazuje žalovaný, se vztahuje zejména na informace, které vytvořily orgány EU a jež jsou v držení členských států. Naopak s ohledem na zásady subsidiarity a proporcionality (čl. 5 odst. 3 Smlouvy o EU) není zřejmé, proč by se nařízení mělo vztahovat i na informace vytvořené členským státem a v jeho držení.

Podle krajského soudu žalovaný pochybil, pokud na všechny informace požadované žalobkyní uplatnil nařízení č. 1049/2001, ačkoliv žalobkyně požadovala poskytnutí nejen informací vytvořených Komisí (její písemnou reakci), ale především informací vytvořených žalovaným (odpovědi zaslané Komisi). Ve vztahu k informacím vytvořeným Komisí měl žalovaný použít čl. 5 nařízení včetně dalších hmotněprávních ustanovení nařízení ve spojení s procesními ustanoveními zákona o svobodném přístupu k informacím (zejm. § 2 odst. 3). Ve vztahu k informacím vytvořeným žalovaným pak měl použít výlučně zákon o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný, resp. předseda žalovaného nicméně uplatnili čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení na všechny informace bez rozdílu jejich původu. Ve vztahu k poskytování informací, jejichž tvůrcem je žalovaný, proto krajský soud považoval jejich rozhodnutí za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů.

Krajský soud žalovanému uložil, aby vzal v dalším řízení v potaz odlišný režim poskytování jednak těch informací v jeho držení, jejichž původcem je ČR, a jednak těch, jež obdržel od Komise. V úvahu bylo podle krajského soudu třeba vzít i skutečnost, že Komise ve věci „Státní podpora SA.55742 (2019/N) – Česká republika: Podpora na výměnu kmitočtově závislých vysílacích zařízení v souvislosti s přesunem z pásma 700 MHz“ již dne 23. 1. 2020 vydala rozhodnutí.

Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. S odkazem na čl. 2 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 trval na argumentaci, že se sice nařízení vztahuje na poskytování informací (především) ze strany orgánů EU, avšak je nutné jej použít i v tomto případě, neboť požadované informace byly v rámci řízení o kontrole státní podpory od ČR vyžádány Komisí a byly v jejím držení. Tato úvaha vyplývá ze zásady loajální spolupráce deklarované mj. v bodu 15 odůvodnění nařízení, která nabádá k řádnému uplatňování nařízení a respektování bezpečnostních pravidel orgánů EU. Právě z řádného uplatnění nařízení vycházel stěžovatel při posuzování žádosti žalobkyně, neboť jí žádané informace spadají pod výjimky z poskytování informací podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení.

Rozsudkem Soudního dvora ve věci byla stanovena vyvratitelná domněnka, podle níž by byl případným zveřejněním dokumentů vztahujících se k řízením ohledně kontroly státní podpory ohrožen účel daného vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení. Tato domněnka vyplývá mj. z procesních pravidel pro řízení o státní podpoře, podle nichž kromě členského státu nemají jiné subjekty právo nahlédnout do správního spisu vedeného Komisí podle nařízení Rady (EU) 2015/1589. Pokud by tedy byl do dokumentů obsažených v tomto správním spise povolen přístup na základě vnitrostátních předpisů, byla by tím obejita zásada neveřejnosti správního spisu. Z tohoto důvodu nemohou být požadované informace poskytovány v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Tyto dokumenty jsou v rámci probíhajícího vyšetřování v držení Komise a pro zachování zásady loajální spolupráce proklamované v bodu 15 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 musí být o požadované informace podána žádost v režimu tohoto nařízení. Bylo by v rozporu s doktrínou užitečného účinku, pokud by byly tyto dokumenty poskytnuty na základě žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jestliže krajský soud poukázal na jazykový výklad čl. 1 písm. a) nařízení, z čl. 2 odst. 3 je patrné, že se toto nařízení vztahuje nejen na dokumenty, které byly vytvořeny výše uvedenými orgány EU, ale také na dokumenty, které mají tyto orgány v držení. Poukaz krajského soudu na bod 15 odůvodnění nařízení nesprávně opomíjí závěrečnou větu tohoto bodu, která deklaruje, že členské státy musí dbát o to, aby nebránily řádnému uplatňování nařízení a respektovaly bezpečnostní pravidla orgánů, mezi něž jistě patří i zájem na nerušeném výsledku řízení o kontrole státní podpory vedeného Komisí.

Nařízení č. 1049/2001 skutečně neupravuje situaci, kdy někdo podle vnitrostátního předpisu požádá o dokumenty vytvořené členským státem. Zároveň zákon o svobodném přístupu k informacím neobsahuje žádnou výjimku, která by odůvodňovala požadované informace neposkytnout. Pokud by však byla žádost o tytéž dokumenty adresována Komisi, je důvodné předpokládat, že by musela být na základě povahy požadovaných dokumentů odmítnuta. Na základě eurokonformního výkladu a doktríny užitečného účinku tedy není možné, aby byly dané dokumenty poskytnuty na základě vnitrostátního předpisu, takže by se na věc mělo uplatnit nařízení. V této rozporuplnosti nařízení (a judikatury Soudního dvora) a zákona o svobodném přístupu k informacím shledává stěžovatel prostor pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Na základě § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím by se tento zákon neměl použít pro posouzení žádosti o poskytnutí informací, které se týkají řízení probíhajícího u Komise, jelikož poskytování takových informací upravuje zvláštní právní předpis – přímo aplikovatelné nařízení č. 1049/2001. Na podporu své argumentace stěžovatel odkázal také na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 7. 2021, čj. 3 A 193/2019-60.

Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti setrvala na své argumentaci, podle níž se nařízení č. 1049/2001 na věc neuplatní. Ztotožňuje se se závěry napadeného rozsudku a rozsudku Městského soudu v Praze čj. 3 A 79/2015-45, na něž napadený rozsudek navázal. Zásadu aplikační přednosti unijního práva nelze rozšiřovat na případy, které unijní právo neupravuje. Podle čl. 1 písm. a) nařízení je jeho působnost vymezena výlučně pro dokumenty Evropského parlamentu, Rady a Komise. Smyslem nařízení je chránit pouze ty dokumenty, které vytvořil jeden z těchto orgánů. Výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 a 3 nařízení se tedy nevztahují na dokumenty vytvořené členskými státy. Z žádného ustanovení nařízení nevyplývá, že by byl orgán členského státu povinen konzultovat zpřístupnění dokumentu, který sám vytvořil, s orgánem EU, nebo že by jej vůbec nesměl zpřístupnit podle vnitrostátní úpravy práva na poskytování informací. Žalobkyně proto navrhuje, aby soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Na podporu své argumentace odkázal také na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 12. 2020, čj. 5 A 205/2018-47.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.